赵 姝

预算体现了行政事业单位的战略规划和发展方向，反映了行政事业单位的工作方向和事业目标，是建立现代财政管理体系的重要支撑和工具。为不断提升预算管理工作的质量，对进一步深化预算管理改革工作进行思考至关重要。

一、行政事业单位预算管理的重要意义

（一）预算管理是优化财政资源配置的有效措施

预算管理是行政事业单位对财政资源合理分配和管理的重要措施。通过预算编制、预算执行、预算分析和预算绩效考核的预算管理闭环，可以有效调节单位财政资金收支情况，最大限度的提升财政资源的利用效率和实施效果，保证财政在紧平衡状态下财政资金规范科学使用需求得到满足。

（二）预算管理是提升单位内部管理水平的重要支撑

预算管理是一种刚性、透明、可持续的综合管理手段。利用预算管理可以更加科学精准的使用财政资金，有效降低资金使用风险。通过预算执行和考核可以对行政事业单位的经济活动进行有效监督，降低不必要的成本支出，最大程度的保障单位目标的实现，从而提升单位内部管理水平。

（三）预算管理是促进经济发展良性运行的有力保障

预算管理作为一项常规化管理手段，可以更好的发挥财政资金在国家治理中的基础和保障作用，真正的实现业财融合，有利于提升单位管理水平和公共服务水平。科学的预算管理还可以为领导层的决策提供依据，防止腐败的产生，助力经济发展的良性运行。

二、行政事业单位预算管理的现状及问题

（一）预算编制缺乏科学性和完整性

预算编制没有统一的预算管理制度和科学的编制方法，预算收支没有全部纳入到预算的大盘子中，有些收支处于监管的死角。预算编制中存在虚列收支，增加预算规模的现象，也存在少列收支，摆脱监管的问题，这些都影响了预算编制的科学性和完整性。项目立项和项目储备没有经过严格的筛选，项目评审体制机制不科学不健全，立项前期工作没有做实做细，都违背了预算精准编制的要求。中长期的项目编制随意，弱化了对预算管理的约束力，更没有与单位发展和当地的经济发展相衔接。政府采购预算相关的需求细化标准有待完善，政府采购预算编制与年度预算编制的紧密程度有待提高。

（二）预算执行缺乏规范性和控制性

行政事业单位的预算执行与预算编制严重脱节，预算执行没有落实严格规范统一的管理，无法实现预算指标对预算执行的有效控制，超预算、无预算安排支出的现象时有发生。已经完结的或因某种原因不能继续的预算项目，对剩余资金的支出安排比较随意，容易出现专项资金挪作他用现象。预算执行率考核不到位，造成预算执行不力，财政资金的使用效率低下。预算执行监督管理主体责任落实不到位，预算执行结果的整改落实流于形式，不能切实解决预算执行中存在的问题。

（三）预算绩效管理缺乏标准性和融合性

预算绩效管理作为预算管理的有机组成部分，是检验预算管理成果的重要工具之一。一方面，行政事业单位往往忽视绩效管理对预算的影响。预算绩效目标设置太过粗放，没有制定详细的目标和指标体系，指标设定时量化指标设置不足，难以对项目绩效进行有效的评价考核。另一方面绩效管理开展事前评估不足，没有将事前绩效评估作为预算编制的必要条件，导致绩效管理理念和预算编制的融合度不高，预算管理与绩效管理一体化深度不够，无法实现预算精准编制的目的。同时绩效评价结果的应用不足，预算安排与绩效评价评估评价衔接不到位，弱化了绩效管理对于预算安排的影响。

（四）预算收入缺乏合理性和创新性

行政事业单位预算收入编制缺乏科学性和合理性，个别单位存在非税收入、事业收入等没有列入预算这个大盘子的现象。行政事业性国有资产收入管理混乱，资产出租、资产处置收入等没有按规定上交，违规坐支现象依然存在。存量资金依然是统筹财政收入道路上的顽疾。存量资金是不能按照原计划使用或不具备实施条件的闲置资金，存量资金不能积极有效的盘活利用，存量资金清理不及时，严重影响了财政资金配置的效率和综合预算的效果。

（五）预算支出缺乏标准性和规范性

在财政紧平衡前提下，对预算支出编制提出了更高的要求。目前，预算支出标准体系建设不健全不完善，预算编制不能与当时当地的经济情况相适应，忽视了支出成本、财政承受能力等指标对预算的约束能力。项目库建设中评价机制和滚动管理机制不健全，没有对入库项目实施全生命周期的跟踪管理，造成项目更新不及时，难以适应当前的客观环境。预算支出结构优化问题突出，没有明确的支出计划和资金管理办法，阻碍了节约型财政的建设和精准性支出的发展。

（六）预算管理风险防控缺乏约束性和可持续性

一方面，行政事业单位的预算监督检查机制不健全，体系不完善，提升了预算管理的风险系数，对预算管理的约束性不高。由于行政事业单位规模的限制，存在职能划分重叠现象，单位内部没有设置单独的风险防控监督部门，自我监督很难实现预算管理的目标。另一方面，行政事业单位在落实项目是否可以运行时，主要以项目运行的经济效益和社会效益为出发点，忽略了财政承受能力的评估，产生了财政运行风险，影响了财政资金的可持续性。

（七）预算信息化缺乏规范性和透明性

行政事业单位预算信息化系统建设虽然取得阶段性的成果，但是还达不到预算一体化的要求，预算编制、预算执行和决算、绩效管理等环节个体存在，没有形成相互影响、相互制衡的有机统一体。预算管理的各个业务之间没有深度融合，造成数据在各部门之间、中央和地方之间没有形成数据共享，不能及时反映预算管理的全过程，影响了预算管理的效果。

继事业单位决算公开后，为增加预算管理的透明度，让公众更了解财政政策，知晓二级单位财政资金走向，推出了事业单位预算公开制度。由于事业单位预算公开工作刚起步，预算公开的范围、细化程度等还做的不尽如人意，公开内容的规范性有待进一步提高。

三、行政事业单位进一步深化预算管理改革的建议

（一）改进预算编制方法，建立全生命周期预算管理模式

首先，要按照综合预算的原则，采用零基预算的编制方法进行预算编制工作。零基预算就是要求在全面掌握单位人员情况、收支情况和项目情况的基础上，对财政资金进行重新配置。这就要求我们将全部收支都要纳入预算这一个盘子，不纳入预算的严禁支出。预算编制要本着如实编制的原则，预算编制严禁虚收空转，严禁收入与支出挂钩。其次，要重视项目的事前可行性评估，项目评估要制定具体的实施计划，必要时可以请专家进行研究论证，并依据评估结果进行成本效益分析，对需要入库的项目进行严格把关审核，坚持保重点、促一般的预算管理要求。强化中长期项目对预算的约束作用，实施项目的全生命周期管理，规范项目立项依据、实施需求，实施效果等要素，健全预算项目的评价机制，项目要与经济发展和社会需求相匹配，做到项目库能进也能出。最后，政府采购预算要严格落实政府采购政策，建立政府采购标准体系，编制上要求更加细化，在政府采购目录中的经济项目都应该编制政府采购预算，做到应采尽采。同时拓展政府采购渠道，推进环保、创新产品进入政府采购系统，优先支持国货。

（二）强化预算管理控制作用，保证预算执行的合理规范

行政事业单位在收到预算批复后，需要将预算批复层层分解，层层落实，对财政资金预算执行情况进行严格把关控制，坚持先有预算后有支出，严禁无预算或超预算安排支出。项目资金预算一经批复，应严格按照预算合理规范科学的使用财政资金，做到专款专用。如果预算项目因某种原因不能继续进行的或预算项目已经结束的，剩余的项目资金应当全部收回财政，由财政部门统筹使用，不能将项目资金挪作他用。

继续优化国库电子化支付流程体系建设，为加快预算执行奠定良好基础。同时要加大电子支付系统的审核和校验力度，保证财政资金电子支付的安全性。增强预算执行的考核力度，对预算执行率低下、预算执行考核评分不高的单位提出惩罚建议，适当削减第二年预算指标数。对无法按照原预算计划执行的支出，应及时收回财政资金，由财政部门统筹安排使用，减少资金沉淀。要建立预算执行责任人制度，对于预算执行不力的，除追究预算单位的管理责任，还要追究预算执行责任人的主体责任。

（三）推动预算绩效管理实施，保证绩效管理提质增效

首先，要进一步强化预算绩效目标和指标标准体系建设，设置符合经济活动和社会发展要求的，可以量化的指标体系。强化绩效管理目标建设对预算编制的约束作用，确保预算编制的精确度，增强财政政策的可行性和财政可持续性。其次，要保证预算项目事前绩效评估落到实处，所有项目都要进行事前评估。事前评估主要从评估项目的可行性、必要性和社会效益等方面开展。对于预算项目事前评估达不到要求的项目，不能编制项目预算，不能进入项目库。最后，要落实绩效评估结果的应用，这是绩效评估实施的意义所在。加大绩效评估结果与财政政策和预算编制的对接，同时还要与往年预算执行情况和审计问题相衔接，寻找财政资金配置的动态平衡。进一步推动绩效管理的实施，坚持向绩效管理要财力，保证财政资金使用效果和社会效益的不断提高。

（四）加大收入统筹力度，增强财政资金的保障力度

行政事业单位在编制预算收入时，要本着实事求是的原则，对预算收入进行合理科学的测算。不断加大财政资金的统筹力度，将非税收入、事业收入等全部纳入预算收入中来，如实反映单位的收入情况，严禁将单位收入与单位的支出挂钩。同时要加强国有资产等政府性资源的收入管理，将资产出租、处置收入及时足额的上缴财政国库，纳入单位预算管理中。

加强收入统筹力度还应当注意存量资源的利用。理顺资金清理盘活机制，保证将存量资金及时收回，统筹使用。对于已经结束的项目或不具备实施条件的项目，要及时将该项目资金进行收回，防止资金沉淀。建立资产存量和资产配置的动态平衡机制，完善存量资源的使用或收回机制是存量资源管理的关键所在。对于资产使用要落实到人，建立资产使用责任人制度，确保资产的合理配置和利用。建立资产使用系统，及时登记和变更资产信息，及时推送资产月报和年报，准确及时的掌握资产信息。推动资产使用共享，对于资产缺口尽量使用资产调拨、资产调剂等方式解决。对于不能继续使用或长期闲置的资产，要按照规定的方式进行处置。只有各种手段通力配合，才能增强财政资源的统筹力度，集中力量办大事，解决财政资金紧张的现状。

（五）推进支出标准建设，优化支出规模和结构

继续推进和强化预算支出领域的标准建设。对于重大项目、共性项目要适时的推出支出标准，按照标准来进行预算编制和管理。加大行政事业单位内部管理标准建设，根据支出政策、项目要求和财力水平，制定符合行业要求和经济社会发展要求的内部标准。项目库作为预算管理的基本单元，是预算管理的重要基础支撑。在进入项目库前的项目一律要严格进行评估、论证，对项目储备预算要做实做细，制定具体的实施计划。入库项目要实施全生命周期管理，即项目入库不是进了保温箱，入库项目要动态的记录和反映项目信息变化的过程，一旦出现不符合要求的项目，要及时对项目库进行更新，实行项目的滚动管理，优先保障民生支出和公共支出。

坚持量入为出原则，合理安排预算的支出的规模。行政事业单位要严格审批项目储备，确认预算支出规划，确保项目财力可承受和符合国家发展政策。按照轻重缓急确定项目清单，优先保障基础性和刚性项目的支出。不断优化支出结构，建立节约型财政支出机制，落实精准性支出要求。精打细算，严格控制一般支出、严格控制业务类支出、避免资产配置出现超标准现象、项目支出本着保重点原则进行。清理各种不符合标准的支出；对于没有标准的支出，要本着厉行节约，避免浪费的原则进行。

（六）坚持“预算法定”和制度建设，加强预算约束力度和风险防控力度

首先，规范和健全各种预算法律和制度的建设，将预算的各环节牢牢锁定在制度的笼子里。如建立预算与绩效考评结果挂钩的制度，对于考核不合格的应削减下一年度的预算。预算执行要有序推进的制度，避免了突击花钱或资金沉淀现象的产生。其次，加大各部门对预算管理的通力配合，建立合理的有效的预算监督检查机制。单位内部各部门之间应合理分配预算管理职能，形成纵横交错、互相制衡的监督体系。上级主管部门和财政部门应定期对行政事业单位进行监督检查，提出行政事业单位预算管理存在的问题和进一步整改落实的措施，不断提升预算管理的质量和水平。最后，在项目运行中，应重点加强财政资金承受力评估，推进财政资金运行监测体系不断完善。客观评价财政资金持续性对项目的影响，防止产生财政运行风险。

（七）推行预算信息化管理和预算公开制度，增强预算规范性和透明度

继续推进预算信息化管理的步伐，在预算编制、执行、绩效管理、政府采购等模块实现一体化管理的基础上，继续将决算、报账、资产管理等模块全部纳入预算管理一体化系统中，真正实现预决算业务全覆盖，形成顺向可控、逆向可溯的闭环管理。加快信息化标准建设，规范数据标准，推进财务数据共享的大数据时代的到来，形成中央与地方、地方各级之间数据无缝衔接，真正实现财政资金从预算安排到最终使用全过程的信息化。

综上，随着预算管理的不断改革与发展，预算管理对财政运行和保障的作用更加突显。加强和落实预算编制与执行的精准化、预算绩效考核的精确化，强化财政资源统筹力度，优化支出结构，不断提高预算管理的规范化、科学化和标准化，为实现社会经济发展和战略目标提供强有力的保障。