邓玲，肖泳冰

(中共国家税务总局党校，江苏 扬州 225007)

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以前所未有的勇气和定力推进党风廉政建设和反腐败斗争，党、国家、军队内的隐患得到有力清除，不敢腐、不能腐、不想腐一体推进的战略目标不断实现。然而，当前国内改革发展稳定仍然面临不少长期没有解决的深层次矛盾以及新出现的问题，加之国外环境变化带来的新风险新挑战，反腐治腐形势依然严峻复杂。因此，习近平总书记在十九届中央纪委六次全会上以四个“任重道远”来形容当前腐败和反腐败较量的激烈程度。税务部门作为我国政府重要组成部分，积极贯彻落实党中央决策部署，保持惩治腐败高压态势，但由于权力集中、队伍庞大、监管链条长等特殊性原因，执法管理工作中的违纪违法风险问题依然突出，由此既可能造成国家税款大量损失，也会危害党执政的廉洁形象。基于此，从掌握和行使执法权、行政管理权“两权”这一特殊群体切入，聚焦公职人员廉政风险防范，对于一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，促进风清气正的政治机关建设具有重要价值意义。

一、廉政风险的涵义及主要类型

(一)廉政风险的主要涵义

现代意义上的风险一词在运用中通常是指在特定时空环境下遇到破坏或损失的机会或危险。［1］廉政风险则主要指公职人员在行使公共权力或日常生活中发生腐败行为的潜在可能性，［2］能对党和政府的廉洁形象、发展目标产生破坏、损害乃至毁灭性影响。廉政生态和自然生态一样，也是一个有机共同体，是党风、政风、社会风气的综合呈现。廉政生态系统的这种整体性和传导性，使得廉政风险具有难以抗拒的“跨界”性，即某个个体或某一组织受到污染和腐蚀，就可能拓展到其他部门和领域，进而影响到整个政治生态。为此，习近平总书记强调:“要持之以恒推进党风廉政建设和反腐败斗争，严肃整改查处存在的问题，努力营造风清气正的良好政治生态。”［3］

(二)税务系统公职人员廉政风险的主要类型

税务系统是以垂直管理为主的国家行政执法机关，干部队伍庞大，与服务对象联系十分紧密。干部队伍之庞大、工作职能之特殊，加之体制改革进程中相关制度机制还不完善，使得利益冲突及其引发的廉政风险问题高发频发。从所涉主体来看，领导干部尤其“一把手”违纪违法问题十分突出，仅2018年以来税务系统共查处各级领导干部1693人次，占处分总人数的36.3%。以税务系统公职人员为主体的廉政风险，主要指处于某个岗位上的公职人员滥用职权和职务影响力谋取私利发生腐败行为的可能性。从风险来源看，主要包含以下几种类型。［4］

其一是认知型廉政风险。主要指公职人员个人由于缺乏风险意识，对党风廉政建设和反腐败斗争的自我认知、知识认知、形势认知不足所引发的职业风险。一是自我认知错位。即严重混淆党的干部和普通群众、公职人员和普通公民的身份关系，不能正确看待个人和组织之间的奉献关系，对全面从严管党治党抱着“看客”心理，有些即便能够认识到自己身份，可最终未能经受住机会和利益带来的诱惑，沦为权钱之“奴隶”。二是形势认知麻痹。对新时代全面从严管党治党所取得的历史性成就及其向纵深推进的决心和力度缺乏清醒认知，对“不断实现不敢腐、不能腐、不想腐一体推进的战略目标”的本质意义缺乏深刻理解。三是知识认知陈旧。这主要体现在对党的廉政纪律要求未及时学习更新，无法适应廉洁从政的新时代要求，如有的领导干部对落实管党治党责任和履行“一岗双责”缺乏正确认知，以为不贪不拿就不会有事，殊不知“不作为”“慢作为”亦是失职渎职的表征。

其二是围猎型廉政风险。该类风险与公职人员尤其是领导干部拥有执法和管理“两权”紧密相关。结合廉政案例来看，“围猎者”为获取自身的利益价值，视围猎对象具体情况，有针对性地采取直接猎杀、迂回猎杀和组合猎杀等方式对公职人员进行诱惑、拉拢和腐蚀。而所谓“有针对性”，即“围猎者”对毫无原则、底线的公职人员一般直接以利益输送的方式进行拉拢腐蚀;对具有一定原则底线和较强风险意识的公职人员，“围猎者”往往先从其家属、子女、司机等外围入手，待时机成熟便“一举拿下”;而对于难以接触到的且纪法意识、风险意识较强的，“围猎者”往往综合运用上述方式，对身处关键部门岗位的领导干部进行综合性围猎，以谋取巨大不法利益。

其三是交织型廉政风险。主要是指廉政风险与其他各种风险相伴而生，互相交织，且容易形成恶性循环，招致“窝案串案”“链条式”等腐败问题，因此，可以说这是一定场域内政治生态恶化的表现，可能触发系统性风险。对于税务系统公职人员而言，此类廉政风险主要包括经济问题与政治问题交织、不正之风和失职渎职交织、消极腐败与涉黑涉恶交织等几种情形。在某种意义上，该类廉政风险已经超出了个人防范能力的范围，在日常工作日常生活中，个人是坚持廉洁自律，维护党和人民的利益，还是选择随波逐流，成为恶化政治生态、败坏党和政府形象的推手，不仅取决于个人的理想信念、政治方向是否坚定，还会受到单位、社会等外部因素的影响。

二、冲突与放大:廉政风险的本质特征

税务系统公职人员廉政风险作为一种发生在执法和行政管理等重点领域的廉政风险，既具有某些共性特征，也具有其自身的独特性特质。这种特殊性使得该系统廉政风险无论是对行业高质量发展的直接或潜在影响，还是对于党内政治生态、国家治理现代化的影响，也会呈现出独特性特质。

其一，税务系统公职人员在“两权”实施过程中因公共利益和个人利益的分化、权利和义务的失衡引发的廉政风险，很大程度上是直接或间接利益冲突的“升级”。利益的有限性及其追求的无限性，是公职人员廉政风险产生的根本表征，正如马克思所言:“人们的奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”［5］由于“两权”被赋予特定主体并交由不同单位和部门行使，这样在实践中一些公职人员可能为了个人或局部小团体利益而不顾公共利益，借单位之名行个人或小团体腐败之实。一旦他们为了实现自身利益最大化互相串通、徇私舞弊、敷衍塞责，［6］便可能造成严重后果，甚而引发更为严重的廉政风险。最为典型的就是集体贪污受贿，有的甚至呈现“塌方式腐败”。

其二，税务系统公职人员廉政风险发生后，通常还会与社会、文化、心理等相互作用，从而增加或降低廉政风险的被察觉程度，进而影响到个体和群体的廉政风险行为。由于个人和群体对于风险行为的反应具有“嵌入性”，即个体在某种程度上会根据特定的价值理念、利益关系对风险信息进行比较权衡、加工转换，同时个体又作为群体或部门的一员，他们在执行公务和日常生活中也会根据其所在群体或部门的制度要求来感知和对待风险问题。事实上无论是个体还是群体的行为表现，在长期的互动交往中又会进一步造成其他人和群体的风险问题，形成廉政风险的“涟漪效应”。这样一来，经过“滚雪球”式的延拓和发酵，即便看似并不大的廉政风险“出口”，仍可能形成廉政风险的放大效应，引发利用权力搞腐败、滥用权力损害群众利益等违背党的性质、职责使命的大案要案。

总之，公职人员廉政风险主要源于利益冲突，并且具有放大效应的表现特征，这也是其本质特征之所在。有的公职人员在同服务管理对象的业务来往中，未经受住特定利益的诱惑和驱使而出现的违纪违法问题，不仅可能助长本单位、本部门不廉行为生发的“气焰”，同时也会引发更大范围的廉政风险问题，最终危及党和人民的根本利益。

三、多因共生:廉政风险防控面临的难题与挑战

公职人员廉政风险的本质特征决定了要实现其有效治理的目标，仅仅从一个点、一条线来采取行动很难取得成功，而必须依靠个人和组织一体发力。习近平总书记在党的十九届中央纪委四次全会上明确提出一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，这是新时代反腐治腐的基本方针和重要方略，为廉政风险防控提供了根本遵循。然而由于税务系统职能的特殊性、干部队伍数量庞大，加之查办违纪违法案件时往往还要受到来自系统内、其他有关部门或是社会有关方面的压力和阻力，税务系统的廉政风险防控面临诸多难题和挑战。

(一)廉政风险意识淡薄，人民至上理念缺乏

其一，廉政风险意识淡薄。廉政风险防控，公职人员自身责无旁贷。党的十八大以来，伴随党风廉政建设和反腐败斗争的持续深入推进，广大公职人员的廉政风险意识明显增强，但仍有一些缺乏风险意识，对党“自我革命”的决心、不廉行为的后果认知严重不足。突出表现之一是税务系统一些公职人员在廉政问题上心存侥幸，诸如“小错无罪”“隐蔽难查”“管不过来”等观念普遍存在，由此助长了违纪违法问题的滋生与蔓延。这也是全面从严治党背景下，上层始终保持对腐败问题的高压态势，而下层特别是基层有领导干部受到侥幸心理和现实利益的双重驱使，公然践踏纪法“高压线”。突出表现之二则是税务系统一些公职人员在廉洁从政上纪法意识淡薄。从近年发生的廉政案例来看，一些机关干部重业务提升轻思想建设、重经验和人情办事轻依法依规行政的思想观念还未真正改变，纪法意识、风险意识依然不强，如此一来，就极有可能发生“吃拿卡要”之类的违纪违规行为。［7］

其二，人民至上理念缺乏。坚守人民立场，为人民服务本是每个公职人员的初心和使命，而现实中有的公职人员并未真正践行这一价值理念，即在执法和管理工作中未能真正做到以服务人民为己任的思想自觉、行动自觉，更有甚者对党风廉政建设的新形势新要求置若罔闻，将“为民服务”的理念变成了“为己敛财”“为己捞利”之工具。具体言之，一方面在于有的税务干部理论“缺氧”、精神“缺钙”，当党性原则松动、“公仆”身份淡化，自然容易脱离群众，在各种思潮的冲击下动摇，在金钱美色的诱惑下失节，进而产生不廉行为。另一方面受狭隘利益的驱使，有的公职人员为民的宗旨意识、责任意识逐渐弱化。从公职人员角度讲，有的为达到谋取私利或某种其他的目的，利用职务之便在服务管理对象中行“吃、拿、卡、要、报”等不正之风，甚至甘于被“围猎”，最终损害的是党和人民的根本利益和长远利益。

(二)多重利益交织，主体力量协同不足

行动主体是把廉政理念付诸实践并转化现实图景的实施者，因而是廉政风险有效防控的关键。伴随全面从严管党治党的不断推进，廉政风险防控主体力量逐渐多元，包括各级党委、各级纪委、人民群众等力量，由此基本形成了多元防控模式。具体到税务系统公职人员廉政风险防控实践，表现在各级组织、不同主体受到自身利益结构的影响和支配，往往以本地区、本部门以及自身的利益最大化为协作的逻辑起点。这种状况不仅造成了防控中错综复杂的利益格局，同时也可能催生不同主体之间多重交叉重叠的矛盾和冲突，进而阻碍廉政风险防控整体性目标与协同行动的形成。

从应然状态而言，税务系统公职人员廉政风险的防控主体主要包括各级党委、纪委等系统内部力量以及公众、媒体等社会力量。这些防控主体覆盖了廉政风险防范、监督、惩治的全过程，构成了公职人员廉洁从政的“基石”。然而，由于该系统点多、线长、面广，加之行动主体间的利益分化与权衡，便形成了地方部门在廉政风险防控中的“两难问题”，即真抓真管真严可能引发和激化内部矛盾，阻碍执法管理改革和发展，反之又难以刹住邪气歪风，进而污染政治生态。事实表明，行动主体结构失衡正是制约公职人员廉政风险问题化解的深层次原因。就整个税务系统来说，其内部存在明显的分层结构，顶层、地方和基层的互动关系，直接影响到整个系统廉政风险防控的实效。

其一，税务系统各级党委是廉政风险防控的领导主体，可现实中各级机关和主要领导干部的时间和精力主要放在业务和绩效上，而非如何防治贪污腐败，加之上级监督难、同级监督软、下级监督弱等原因，有的机关单位“一把手”为了攫取自身利益，同样存在严重的风险隐患。其二，税务系统各级纪委是廉政风险防控的监督主体，监委监督责任既是党委主体责任落实也是廉政建设的重要保障。目前一个较为突出的问题是监督机构缺乏相对的独立性，特别是广大基层部门的监督机构主要设在部门之内，接受着同级党委和上级监督机关的双重领导，这样一来，他们在监管上就可能采取“睁一只眼闭一只眼”，监督的权威、职能自然而然地被弱化、虚化。其三，以被服务对象为代表的社会主体是廉政风险防控的基础力量。调查发现，社会公众大多抱着多一事不如少一事的心态，明知有的公职人员存在不廉行为也不愿“发声”，因而在廉政风险防控中的基础性、主体性作用是极其不足的。

(三)廉政风险联防联控制度机制不完善

党的十八大以来，税务系统坚定不移贯彻落实党中央决策部署，持续推进党风廉政建设，保持反腐高压态势，政治生态整体不断向好。为化解公职人员廉政风险问题，近年来该系统积极寻求通过建立一定的制度机制以实现廉洁从政、廉洁从税。不过从整体上来看，当前无论是在制度设计还是机制运行方面，同实现廉政风险一体化防控的目标与要求还有一定差距。

其一，针对公职人员廉政风险“上下”“内外”联动协同防控的制度设计还不完善。表现之一是目前关于公职人员廉政风险“上下”联动防控缺乏相应的制度保障。已出台的制度文件对于主体责任和监督责任作出的明确规定，有助于层层落实全面从严治党主体责任，健全监督体系，强化正风肃纪反腐效能。然而，制度文件中的实施办法主要还是框架性、原则性的，上下级之间、各主体之间联动协同的方式手段等方面还存在不确定性，可操作性不强。表现之二是现有的联动协同机制主要是侧重于领导干部经常发生廉政风险的“点”和“线”，以及问题发生后的惩治解决和警示教育，对于廉政风险的整体性、系统性和深层次的一体化防控机制，如廉政风险的联合监测和预警、廉政风险信息和治理技术的共享、廉政风险问题的后果评判、廉政风险影响的警示教育等一系列对于公职人员廉政风险一体化防控极为重要的机制构建，大多还处于探索过程中，亟待健全完善。表现之三是系统内与系统外的联动协同还缺乏相关制度的支持，针对公职人员尤其领导干部廉政风险防控的一体化新格局尚未完全形成。就地方机关单位而言，主要采取“属地”管理方式，可二者互动的重点并非廉政建设，有的地方政府甚至为了保护本土企业、增加财政收入等而干预和插手执法管理。由此不仅无助于廉政建设，甚至还加大了执法管理上的潜在风险。

其二，已有的关于税务系统公职人员廉政风险防控的联动协同机制运行效率不高，稳定性与持续性欠佳。党的十八大以来，根据党中央和中央纪委部署，不同部门、不同行业腐败治理在整体上呈现出较好的协同效应。［8］具体税务系统廉政风险防控实践，已构建起来的无论是系统内的，还是同其他部门主体的协同机制，基本上能够运转起来，但成效还不够理想。从其自身来看，廉政风险建设还存在上热、中温、下凉的现象，未真正实现“同频共振”，具体到监督执纪工作中，严格意义上来说还缺乏齐抓共管的理念、严防严管的手段，事前、事中、事后防控监督机制不够顺畅。从与其他部门的协同实践来看，随着个人利益、部门利益的“介入”，加之不同系统部门的工作属性、重点及模式不尽相同，很容易出现理性经济人思维下“选择性合作”“被动性监督”的局面［9］。比如在执法管理中，政府有关职能部门的第三方涉税信息并未充分共享，征纳双方信息不对称等问题依然存在，从而使得内外联动机制实质性效能的发挥被大打折扣。

四、内外协同:廉政风险防控的逻辑理路

基于当前公职人员廉政风险防控中存在的主要问题，要破解廉政风险防控在理念认知、利益结构和制度机制等方面的难题与挑战，应坚持问题导向，实施“内”“外”结合、一体发力，不断提升廉政风险联防联控的能力和水平。进一步言之，需要强化廉政风险意识、提升党性修养的自我防控，健全完善“两权”运行监督制约机制的组织防控，以及实践中“自治”和“组治”的良性互动。

(一)自我防控:筑牢廉洁从政的思想道德防线

自我防控意指公职人员廉政风险的自我防治。“物必先腐，而后虫生”，内因是事物变化发展的根本原因，公职人员的腐化变质往往也是从自身价值观念的扭曲、思想防线的崩溃开始的。正如习近平总书记所指:“现实生活中，一些党员、干部出现这样那样的问题，说到底是信仰迷茫、精神迷失。”［10］

其一，要强化理想信念，筑牢思想防线。一方面在深入系统学习党的思想理论中坚守和强化理想信念，通过学习成果的有效转化，不断提升党性修养和思想道德水平。现实中，有的领导干部之所以腐化变质，其根本就在于不重视思想理论学习，忽视了“三观”的改造，逐渐失去了党员本色和人生信仰。为此，应多吸理论之“氧”、钙化“不想腐”之精神支柱，以始终保持理论上的清醒和政治上的坚定。另一方面在中国特色社会主义现代化及税收现代化建设实践中不断锤炼和升华理想信念。作为人民的公仆，应履职尽责，在税收工作中做到秉公用权、廉洁从税，在各种诱惑面前始终保持“心不动于微利之诱，目不眩于五色之惑”的思想定力。

其二，是守住底线，筑牢纪律防线。一是牢固树立纪律意识。党纪国法既是我们必须遵守的“警戒线”，也是不能逾越的“高压线”。每一位公职人员只有在日常工作生活中时刻绷紧这根弦，自觉做到依法行政、依法用权，才能提高抵御风险、拒腐防变的能力。二是精准执行纪律规矩。“知为行之始，行为知之成。”凡是纪律规矩明文禁止的坚决不做，而没有明文规定或禁止的，也要坚守底线思维。三是养成守纪行为习惯。“凡人之性成于习”，遵规守纪的良好习惯，需要在点滴中养成，只有将铁的纪律规矩内化于心，才能自觉做到谨言慎行，履职尽责。当然，也要防止把讲规矩、守纪律当作不作为、懒作为、慢作为的“挡箭牌”。

其三，是提升修养，筑牢道德防线。道德修养既是廉洁从政从税的基础，也是重点和关键所在。一方面要不断磨砺廉洁品质，始终把廉洁作为自身美好品质的追求，积极形塑自身良好品行和高尚情操，明是非、知善恶、讲廉耻。另一方面要不断加强人格修炼。公职人员应把立德修身作为人生的必修课，自觉遵守社会公德、弘扬传统美德、遵从职业道德，金钱面前不动心，不义之财不伸手。

(二)组织防控:完善“两权”运行的监督制约机制

所谓“组织防控”意指在全面落实全面从严治党主体责任和监督责任背景下，加强对“两权”监督制约，优化组织内控机制，以为防止利益冲突、降低廉政风险提供保障。

其一，从权力和利益的关系出发，构建以实现国家和人民公共利益最大化为核心目标的利益协调和权力监督制约机制。一方面应科学确权清权，保证权力行使“不越轨”。譬如，以《全国税务系统内部控制基本制度(试行)》为遵循，构建权责一致、边界清晰、协调配合的职能体系，以权限明晰的职能体系，堵塞以权谋私、以税谋利的通道和缝隙。另一方面依法公开权力运行，减少权力运行“风险点”。“阳光是最好的防腐剂”，公开透明行使权力，把执法公不公、服务好不好、干部廉不廉的评价权交给干部职工和服务对象，削减权力寻租的空间机会。比如通过保留完整的工作台账、表单、票据等，使工作流程可查询、可追溯，便有助于科学查找单位和个人在权力行使等方面的廉政风险点，进而形成“抽丝剥茧”式的腐败治理。

其二，利益协调与权力监督制约机制的有效运行需要以完善的制度体系作保障，这是强化“不能腐”的约束，避免廉政风险演化为现实腐败行为的另一个重要议题。一是健全税收征管制度。制度是监督管理的重要基础，完备的税收制度是防范税收执法管理风险的重要举措。如通过修订与税收征管改革精神相悖，影响现行经济体系高质量运行的制度文件，推进“精准执法、精细服务”;同时与相关部门做好衔接，使统一的执法标准和规定见诸税收实际工作，防止执行上搞变通、打折扣，切实发挥制度的约束效能。二是健全廉政风险内控机制。根据廉政风险的特点与趋势，建立完善集自控、联控和专控于一体的机制体系，同时促进内控工作与党风廉政建设、巡察、督察审计和绩效管理等工作有机衔接，切实提升内控工作整体效能。［12］三是健全一体化综合监督体系。主责部门应切实担负起日常监督管理的职责，相关部门要强化责任担当和任务落实，推动实现监督共治。职能监督部门应把执法监督、日常监督、专项检查等作为重要抓手，加强对重点对象、关键领域、重要环节的全面防控。通过主体部门、职能部门的互联互动，推动一体化综合监督体系有序高效运转。

(三)内外协同:健全“自控”与“组控”良性互动的防控网络

辩证唯物主义认为，内因才是事物发展的依据，外因是事物发展的条件，二者紧密相连、互为作用。因此，推动自我防控与组织防控互动互补、同向发力，既充分发挥廉政风险防控中个人的基础性作用，又不断强化组织部门的保障性功能，是实现有效防控的关键所在。

其一，以习近平总书记关于党风廉政建设和反腐败斗争重要论述为导引，凝聚廉政风险防控一体同向发力的理念共识。首先需要坚持以习近平总书记关于廉政建设重要论述为指引，促进“内外”“上下”防控网络良性运行。正如他多次强调的:“我们的责任，就是同全党同志一道，坚持党要管党、从严治党，切实解决自身存在的突出问题。”“各级党组织和领导干部要牢固树立大局观念和全局意识，……绝不允许在贯彻执行中央决策部署上打折扣、做选择、搞变通。”［13］广大公职人员应在坚持政治指导、强化整体认知基础上，自觉增强风险意识、接受组织监督。与此同时，各级党组织应坚持“严管与厚爱”并重，“查、评、控”相结合，在日常工作中不断增强治党与治税、勤政与廉政的向心力。

其二，以廉洁文化建设为动力，营造廉政风险治理一体同向发力的环境氛围。文化尤其反映人们对廉洁从政总体认识、价值理念和精神追求的廉政文化，为公职人员廉政风险协同防控既提供丰富的思想资源，有提供源源不断的内在动力。习近平总书记明确提出，“要加强反腐倡廉和廉政文化建设，……在全社会培养清正廉洁的价值理念，使清风正气得到弘扬”。［14］具体言之，一是机关干部要牢固树立人民至上、税收为民的价值理念，并依托家庭、单位等实践场域，形塑讲道德、重修养、尚廉洁的家风和政风氛围，激发清正廉洁、协同合作的内在动力。二是涵养向上向善、担责尽责的廉洁文化。一方面要强化思想引导。税务机关应充分发挥“党建+”的引领作用，以及先进典型、优秀事迹的示范作用，调动廉洁机关形象建设的积极性;各党组织应立足职能定位，经常性开展谈心谈话的同时，可结合税务系统内外的廉政案例，常态化开展以案促改、以案促治警示工作。另一方面要强化教育培训。通过对领导干部、新入职人员等重点岗位、重要人员的再培训再教育，强化其宗旨意识、纪法意识、大局意识，规范其廉洁从政从税行为准则，提高风险防范意识。

其三，以智慧平台建设为支撑，提升廉政风险治理一体同向发力的整体效能。党的十九大以来，党中央提出要“充分运用互联网技术和信息化手段，……畅通党员群众反映情况、开展监督的渠道”，［15］这为新时代廉政风险防控智慧化提供了新的契机，对提升廉政风险协同防控精细化水平具有重要意义。对于公职人员而言，应主动适应以互联网、大数据为表征的智慧化防控新要求，不断提升善用互联网开展工作的基本功。对于税务机关而言，要强化廉政风险防控的互联网思维，在监督检查中运用“互联网+”的方式去思考、分析和解决廉政风险问题。进一步言之，就是要立足部门岗位实际，不断完善信息基础设施，筑牢信息平台支撑，实现日常工作风险信息化防控全覆盖。如依托“互联网+”信息平台推进内控信息化，既实现对“两权”监督的全覆盖，还有助于打破数据信息壁垒，提升跨行业、跨部门防控的整体效能。