吴石磊，靳 玥，李 成

(山东理工大学 经济学院，山东 淄博 255000)

引 言

在世界经济范围内，政府与社会资本合作模式(PPP)是一种受欢迎的公私合作形式，我国已成为全球最大PPP市场。PPP已成为产业转型升级、供给侧结构性改革、新型城镇化、经济高质量发展的新动力(王克强等，2020)[1]。为推广和规范PPP模式，我国于2014年正式建立CPPC(政府与社会资本合作中心)，经过六年的发展，在库项目数量已达到近9 000个，投资总额超过11万亿元，切实为城市基础设施和公共服务供给赋能。但目前，PPP模式的发展面临着监管不健全、制度不规范、法治环境对政府约束较弱以及社会资本无法从金融市场得到有效融资等困境。如2019年包头市立体交通综合枢纽及综合旅游公路等30个投资总额约300.2亿元的示范项目，由于监管和制度漏洞，导致项目金额触碰地方政府10%的公共预算投资红线，造成项目退库；北京市丰台区河西第三水厂等54个项目，由于社会资本方缺乏资金无法完成采购，被调出示范项目名单。由此，为增强PPP模式发展动力，不仅需要解决地方政府法治不健全阻碍PPP模式运行问题，还必须解决金融开放度不足导致PPP模式面临的融资难题。

一、文献综述

以制度性概念(institutional conception)来解释，法治包括两个基准：一是公权力在法律框架内行为；二是法律能为人们的行为提供合理预期[2]。法治通过法律框架和政府治理影响PPP模式的运行，完备的法律框架和良好的政府治理是PPP平稳运行的先决条件。尤其在“减税降费”政策背景下，地方政府财政吃紧，法治进步在保障PPP行业发展方面发挥愈加重要的作用。一方面，法治水平通过法律环境的塑造影响PPP发展效果。法制环境能够通过调节地方政府官员晋升激励抑制官员对明股实债PPP的参与[3]。亚洲发展中国家在2017—2018世界经济论坛全球竞争力报告中的法律和制度环境质量排名总体较低，仅一半拥有专门的PPP法律[4]，PPP法律方面的空白、PPP政策不完备、不完全契约造成的不确定性，成为了整个PPP流程的阻碍[5]。对PPP协议法律性质的争议已引起PPP模式相关立法矛盾和司法的不统一，造成PPP模式行为在行政和民事处理上的混乱(尹少成，2019)[6]。而以上这些缺失原本应该在PPP模式中发挥协调、质量控制和对采购流程的问责以及增加PPP谈判的透明度等[5]责任。另一方面，法治水平通过政府治理成为PPP发展必不可少的因素。Moszoro等(2014)[7]发现，PPP的私人投资对法律规定、法规质量政府腐败以及部门内的争议数量高度敏感。管理薄弱会降低许多亚洲发展中国家PPP项目的吸引力[5]，进而阻碍私营部门对基础设施PPP的投资。郑子龙(2017)[8]更是认为，PPP模式的推广最有效的方法不是完善PPP法律框架，而应主要提升政府治理效率，以达到促进PPP模式推广的最佳效果。根据地区商业情况来看，影响投资者信心的最紧迫问题是政府效率低下、腐败和政治不稳定，这个观点业已得到国内外相关学者的一致赞同。因此，法治就是PPP发展环境的决定因素，正如Pongsiri(2002)[9]和Zouggari(2003)[10]指出，法律和监管框架的透明、强有力特点共同成为私营部门参与PPP的先决条件，二者相互作用将有助于确保PPP有效运作并优化公共资源的使用。

金融发展水平对PPP发展具有重要影响，这一观点已被大多数学者认同。而关于金融发展对PPP模式具有何种影响，主要有以下两种观点：一部分观点认为，金融发展是促进PPP项目便利性的决定因素，不发达的金融体系会成为PPP项目成功的障碍[11]。对发达的金融体系而言，金融发展对PPP发展存在积极影响。拥有发达金融体系的经济体拥有更多待流动货币和资本可被筹集以支持经济活动，节省了融资成本[12]，发达金融体系的金融产品多样化也是私营部门投资基础设施PPP的动力[13]。而不发达的金融体系则会限制PPP的发展，金融危机后商业银行为长期基础设施项目融资的能力下降[14]，贷款条件的恶化，影响了PPP项目的可融资性和资金价值[15]。发展中国家应该发展国内债券市场，将其深度和流动性提高到能够为私营部门投资者提供基础设施项目长期资金的水平[16]。另一种观点认为，对于不发达金融体系而言，金融市场对PPP发展影响甚微。较低水平的金融发展水平，反而能承担促进PPP发展的重要作用。对于金融发展不完善的新兴经济体，私营合作伙伴的资本成本比公共部门平均高出100-300个基点[8]，加之PPP资本的超高杠杆率，投资PPP项目面临的资本风险过大[17]，反而激励政府通过纠正市场失灵来帮助确保私人投资[8]。

综上，国内外学者对法治进步、金融发展和PPP发展进行了大量的研究，为我们开展此类问题的研究提供了有益的借鉴，但仍存在以下拓展空间。第一，以上针对法治进步对PPP发展影响的研究得出地区法治水平不论从法律还是治理角度都会对PPP发展产生积极影响，但多是采取定性分析，缺乏定量分析。第二，无论法治进步还是金融发展与PPP的相关性研究，大多数都是基于区域性数据，或者省级层面数据。因此，本文手动收集并整理2010—2019年8 535个PPP项目基本信息，将相关数据加总到地级市层面与276个地级市数据相匹配，通过双重固定效应模型和系统GMM模型，考察地方政府法治水平与金融发展水平对PPP发展的影响，为新时期PPP发展提供新动力。

二、研究假设

法治水平和金融发展水平能够优化市场环境、破解资金瓶颈，创造健康的PPP环境。以往对PPP的发展状况大多选取PPP项目数量、项目融资额以及行业构成等单一指标进行衡量[18]，本文则从PPP投资额和PPP项目私有[19]程度两个角度进行衡量。

(一)地方政府法治进步对PPP发展水平的影响

PPP模式的运行受地区法治水平制约，法治水平切实影响PPP项目准备、采购、执行、移交的全过程，不仅承担为PPP赋权的义务，还负有管理和监督义务，如政府依法设置投资项目审批部门、履行保密义务、减免财产税[20]等。法律体系的缺漏将阻碍信贷和保险市场激活、权益资本的应有权益，治理体系不健全将使PPP项目面临行政、监管、信用违约风险。而法治保护对PPP项目经济效果的影响呈链式传导。在法治水平较高的地区，政府能够通过对PPP项目运行中监管、对接、运行和退出机制的规定及管理，明确PPP项目全过程风险分配、降低社会资本在PPP项目中的进入成本和运行成本，保护社会资本权益，为其运行带来积极影响，有利于PPP模式推广。在法治水平较低的地区，PPP模式风险分配和监管机制都不健全，社会资本方较难得到金融机构的融资，甚至难以组建合规的SPV，社会资本方面临更高的违约风险，项目采购受阻，且后期易面临政府违约导致项目被清退出库。

首先，政府法治进步能通过法律和治理的提升，一方面能创造和谐的社会环境，激发社会基础设施发展需求，相应增加基础设施和公共服务等项目数量；另一方面，更好的法治环境维护投资市场安全，降低社会资本面临地方政府的违约风险，激发投资市场信心，因此能在项目需求限度内获得更充裕的项目资金。项目数量和项目资金共同增加，地区PPP项目金额随之增加。其次，政府法治水平的提高能完善PPP模式纠纷解决机制，维护投资市场规范，进而会激发私有资本更多地投入到风险更高的PPP项目中，增加PPP项目的私有程度。因此，本文提出如下假设：

假设1：地方政府法治水平能够促进PPP投资额数量

假设2：地方政府法治水平能够促进PPP项目私有程度

(二)地方金融发展水平对PPP发展水平的影响

首先，金融机构和保险机构对社会资本进行投资，社会资本和政府签订PPP合同并承担主要风险，政府通过合同对社会资本方进行监督。PPP的保障在于各参与方的收益和风险界定明确且能得到有效维护，这就需要健全的法律体系[21]。由于政府方在PPP项目中担任角色的多重性，为规范PPP项目的稳定运行，需要规范政府行为，建立完善的纠纷解决机制和透明的监督管理机制，以维护PPP模式契约环境。同时，社会资本融资存在形式和功能单一的问题，融资约束也就成为PPP模式推广的首要难题。社会资本因此面临着较高的融资成本，减小了其运用融资投资PPP模式的规模[22]。

金融发展水平的提高，有利于提高金融市场信息透明度和自由度，便于市场资金流入更合乎PPP模式要求的社会资本企业，从而降低企业的融资成本，增大社会资本投资规模，相应投入PPP项目的资本越多，社会资本在PPP项目中的比例越高。金融发展水平的提升不仅有利于政府融资，股票、基金、保险市场更能促进企业融资。金融发展的这种促进作用，同样对PPP模式的应用有传导影响。由于政府受到融资限制，金融市场的资本盈余更多地助力社会资本，这也将使社会资本承担的风险和PPP模式私有程度有所提高。同时，发达的金融市场上流动着大量自由资金，基于城市基础设施和公共服务的迫切发展要求，政府更易于在较发达的金融市场采用的PPP模式进行建设，因为PPP模式能调动更多社会资本投资，进而该地区PPP项目总额得到增加。此外，PPP模式作为一种创新融资方式，社会资本投资占70%～90%，社会资本将承担大量风险，投资收益极大依赖金融发展水平。因而在更发达的金融市场，投资收益与投资风险高度正相关，相应有更多社会资本投资PPP模式，提高了PPP模式私有程度。因此，本文提出如下假设：

假设3：地方金融发展水平能够促进PPP投资额数量

假设4：地方金融发展水平能够促进PPP私有程度

(三)地方政府法治进步和金融发展水平的交互作用对PPP发展水平的影响

前文已经提出，地方政府法治水平的提高有助于促进金融环境的提升，法治是金融风险规避和市场发展的必需，而金融发展反过来也会促进法律法规和政府治理的完善。已有研究证明，金融发展对国家法治发展有显著促进作用。PPP模式是金融领域融资模式的创新，对政府法治水平有较高的要求。政府在面对PPP这种创新型金融模式的应用和推广过程中，有必要通过修订新法律法规、完善治理和监管体系，以切实提高政府自身以及社会资本方的信用，降低金融、建设、运营等风险，为切实执行PPP项目合同中规定的运行、收益分配及风险条款创造基础，明确项目参与各方的责权关系。这可以有效缓解社会资本方对政府履约能力的顾虑，激发社会资本投入PPP模式的积极性。通过本文前两节分析可知，地方政府法治水平和金融水平都可以通过扩大社会资本方的融资规模，增大其在PPP项目中的比例。因此，地方政府法治和区域金融发展水平是影响PPP模式的两个共生因素，具体路径表现为：法治和金融存在互为因果的促进关系，二者对PPP模式项目投资额和PPP模式私有程度及社会资本承担的风险可能起到互补的促进作用。因此，本文提出如下假设：

假设5：地方政府法治水平和金融发展水平的交互作用可以促进PPP投资额数量，进而对PPP发展起到促进作用

假设6：地方政府法治水平和金融发展水平的交互作用可以促进PPP模式私有程度，进而对PPP发展起到促进作用

三、数据来源、变量定义和描述性统计

(一)模型设定

基于假设1-6，为验证地方政府法治水平和地区金融发展水平对PPP发展效果的影响，本文参考Brown & Petersen(2011)[23]、汪峰等(2020)[24]，分别针对地方政府法治水平、金融发展水平和交互项建如下面板模型：

PPP=α+β1ROL+∑βiCvi+ε

(1)

PPP=α+β2FDL+∑βiCvi+ε

(2)

PPP=α+β1ROL+β2FDL+β3ROL·FDL+∑βiCvi+ε

(3)

其中，下标i和t分别代表地区和时期；PPP代表PPP模式的发展效果，分别记为Pinv和Pmod；ROL和FDL分别代表地方政府法治水平和金融发展水平；控制变量记为Cv；α为常数项；βj(j=1,2，3)分别为解释变量和控制变量回归系数；ε为残差项。

(二)指标选取

1.被解释变量

区别于以往文献大部分选取单一指标衡量PPP发展状况，本文从两个角度分别衡量PPP模式发展效果，即PPP项目投资额(Inv)和PPP项目类型(Mod)。前者能够显示PPP模式发展的广度，而后者可以通过PPP项目类型衡量PPP模式发展的深度。其中PPP项目类型的使用依据如下：PPP的原有之意在于调动社会资本力量补充政府在基础设施、公共服务等领域的资金缺口，社会资本可根据所掌握的项目信息和自身特质来选择风险分担程度(霍伟东等(2018)[25]。赵静(2020)[26]基于1990—2017年东盟国家PPP项目数据证明项目类别越接近完全私有化，社会资本承担的风险越大，因此社会资本越是选择趋近私有化模式的PPP项目，越说明PPP模式发挥了对社会资本的激发作用。本文参考罗煜(2017)[27]按照社会资本风险承担程度对PPP模式的分类及排序，结合对我国8 538个PPP项目的整理，将PPP模式按社会资本比例程度由小到大进行区分：(1)管理合约，(2)租赁合约，(3)再建-运营-移交(ROT)，(4)修复—租赁—移交(RLT)，(5)建设—修复—运营—移交(BROT)，(6)建设—租赁—移交(BLT)，(7)建造-运营-移交(BOT)，(8)建造-拥有-运营(BOO)，(9)商业化，(10)租借，(11)部分私有化，(12)完全私有化，对8 535个PPP项目类型进行匹配并依次赋值。

2.解释变量

(1)法治水平。由于法治水平衡量的复杂性，当前我国关于政府法治水平的量化研究有限。本文参考Dawson & Swiss(2020)[28]从法制状况和政府治理两个角度看待法治水平。从这两个维度衡量地区法治水平能更好地概括地区法律及其对投资者的保护，在发达国家被广泛应用，对我国地方政府法治水平的衡量具有重要借鉴意义。为保证指标的可比性，利用熵值将法制水平指标和政府治理指标进行计算并分级合成，进而拟合成地区法治水平指数(ROL)。

其中，法制水平用地方性法规发布数表示，政府治理从私有财产、人身安全两个维度表示。私有财产指标参考Piketty等(2019)[29]使用家庭所拥有的资产总额，减去他们的债务。由于检察院起诉和批捕与法院有罪判决基本一致[30]，本文使用检察院公诉率作为犯罪率的替代指标，计算公式：犯罪率=检察院起诉人数/常住人口数。

(2)金融发展水平。关于地区金融发展水平FDL，此处采用Goldsmith在《金融结构域经济及发展》一书中提出的金融相关比例进行衡量。计算公式为：金融相关比例=(地区金融机构存款余额+地区金融机构贷款余额)/(地区加速数*地区GDP)，其中，地区加速数=地区全社会固定资产投资额/[t期地区GDP-(t-1)期地区GDP]。

(3)法治水平和金融发展水平的交互项。ROL•FDL代表地方政府法治水平和金融发展水平的交互项，使用前述两个指标的计算结果。并且，为提高估计的准确性，交互项再进行中心化处理，以交互项的显著性和大小分析地方政府法治水平和区域金融发展水平对PPP项目投资额和PPP模式私有程度变化的共同影响。ROL•FDL前系数为正时，表明二者是互补关系；若为负，则互为替代关系。

3.控制变量

本文对控制变量的选择主要基于两个方面考虑：

(1)控制反映宏观经济发展和稳定因素的重要变量，选取人均生产总值(pgdp)、人口增长率(Pop)。

(2)考虑到地方政府法治及金融发展水平的内生问题，对财政赤字率(Def)[31]、直接融资与间接融资比例(Dr/Idr)[32]进行控制，财政赤字率=财政赤字/GDP=(一般公共预算支出-一般公共预算收入)/GDP；直接融资与间接融资比率=证券融资/贷款融资。

(三)数据来源与描述性统计

本文以微观PPP项目为研究样本，数据时间范围自2010—2019年，囊括国家PPP项目库、地方项目库，项目细节数据均由作者手工整理，根据数据的完整性要求最终筛选出8 535个PPP项目。此外，地方政府法治水平、金融发展水平指标计算数据来自北大法宝法律法规检索平台、《统计年鉴》及《中国区域金融运行报告》，控制变量数据来自《中国城市统计年鉴》。此外，基于数据完整性要求，最终筛选出276个城市进行实证检验。

表1给出了主要变量的描述性统计结果，由表可见，PPP项目投资额均值13.562亿元，项目投资额差距很大，最低项目投资额为20万元，而最高项目投资额高达708.4亿元，这说明有必要通过不同指标检验实证结果的稳健性。私有程度均值为6.893，中位数为7，比较接近，且标准差较小，说明PPP模式私有程度较集中地分布在BOT模式。地方政府法治水平极差较大，区域分布上呈现由西向东逐渐递增的态势，但均值与极大值相对较近，说明尽管地区间政府法治水平有较大的差异，但大多数地区政府法治水平较高。同时，金融发展水平也呈现出区域差异，极差较大显示各地区金融发展水平有较明显差距。

表1 主要变量描述性统计

四、实证分析

(一)基准估计结果

1.地方政府法治水平对PPP项目投资额和私有程度的影响

表2模型(1)显示地方政府法治水平对该地区PPP项目投资额和私有程度影响的基准回归结果，可知：(1)地方政府法治水平对该地区PPP项目投资额的弹性系数为3.028，在1%显著水平上显著，验证了假设1，随着地方法治水平的提高，PPP项目总投资额提高，PPP发展规模相应提升。表2模型(2)显示，在固定效应模型中，地方法治水平对该地区PPP项目私有程度的弹性系数为2.102，在5%显著水平上显著，即地方法治水平每增加1%，该地区PPP项目私有程度就增加2.102%，验证了假设2，地方法治水平越高，社会资本参与到PPP项目的意愿就越高，也就更愿意承担更大的项目风险。

根据以上结论，在我国地方法治水平较高地区，一方面，法治水平的完善可以更好地保护社会资本的合法权益，降低社会资本的运行风险，使得社会资本更加积极和政府进行合作，增加社会资本对PPP项目的投资；另一方面，严格执法有利于政府提高自身信用，使PPP项目的运行获得更加多元化的融资渠道，有利于扩大PPP模式的融资规模。

2.金融发展水平对PPP项目投资额和私有程度的影响

表2模型(3)是地方金融发展水平对该地区PPP项目投资额和私有程度影响的基准回归结果。由模型(3)可知：地方金融发展水平对该地区PPP项目投资额的弹性系数为4.135，在1%显著水平上显著，即地方金融发展水平每增长1%，该地区PPP项目投资额就增加4.135%，假设3得到了验证。进一步说明地方金融发展水平越高，越有助于扩大PPP项目投资额。表2模型(4)可见，地方金融发展水平对该地区PPP项目私有程度不显著，与假设4不相符。这说明，地方金融发展水平的高低和该地区PPP项目私有程度没有必然联系，也就是说地方金融发展水平与社会资本风险承担程度没有必然联系。

根据以上结论，在金融发展水平较高地区，可以提高该地区PPP项目投资额。而地方金融发展水平对该地区PPP项目私有程度不显著的原因主要有以下三点：第一，地方PPP项目多为基础设施、公共产品服务类等项目，具有公益属性，私有程度更加考虑公共部门与广大使用者的意识形态和现实利益等因素。这些因素对PPP项目私有程度的影响扭曲了地方金融发展水平带来的影响；第二，金融发展水平越高的地区，金融工具的使用更加多元化，公共项目的建设、运营和管理所需要的资金可以通过更多的融资渠道获得，不仅降低了PPP项目中社会资本的风险性，还降低了PPP项目私有程度。第三，金融发展水平较高的地区，社会资本投资渠道呈现多元化，PPP项目作为长期投资项目，对社会资本的使用和占用时间较长，资金的占有的年限与收益率拉低了PPP项目的私有程度。

3.地方政府法治水平和金融发展水平交互项对PPP项目投资额和私有程度的影响

表2模型(5)是地方政府法治水平和金融发展水平交互项对该地区PPP项目投资额影响传导机制检验结果。地方法治水平和金融发展水平交互项对该地区PPP项目投资额的系数为2.011，在1%显著水平上显著，即地方法治水平和金融发展水平交互项影响传导机制检验结果。

表2 地方政府法治水平、金融发展水平对PPP项目投资额和私有程度的影响

每增长1%，该地区PPP项目投资额就增加2.011%，同时假设5得到了验证。进一步说明地方法治水平和地方金融发展水平的协同促进，有助于扩大PPP项目投资额。表2模型(6)是地方政府法制水平和金融发展水平交互项对该地区PPP1项目私有程度影响传导机制检验结果。地方法治水平和金融发展水平交互项对该地区PPP项目私有化程度的系数为1.975，在1%显著水平上显著，即地方法治水平和金融发展水平交互项仍正向影响PPP项目私有化程度，同时假设6得到了验证，证明地方法治水平和地方金融发展水平的协同促进，有助于扩大PPP项目私有化程度。

根据以上结论，为推动PPP发展，有必要推动地方政府法治和金融市场协同发展，互相促进，共同作用于PPP投资额的扩大和社会资本的进入。

(二)进一步分析：地方政府法治和金融发展水平对PPP异质性发展影响

在运用PPP模式的问题上，由于地方政府法治水平对PPP投资行为的影响主要在于社会资本而非政府自身，因此，私有程度和地方政府法治水平有可能存在反向联系。因而本研究选取私有程度最低6种PPP模式和程度最高的5种PPP模式进行分组检验(由于完全私有模式的极端性，此处剔除完全私有化模式，保留余下的11种模式)，回归结果见表3。

由表3(1)、(2)列，对PPP项目投资额而言，地方政府法治水平和金融发展水平对私有程度高组的回归系数分别为2.541和1.525，且都在1%水平上显著，对私有程度低组不显著，说明私有程度高组，地方政府法治和金融发展水平对PPP投资额的正向促进作用仍然存在，假设1、3得到验证。由表3(3)、(4)列，对PPP模式而言，地方政府法治水平和金融发展水平对私有程度高组的回归系数分别为0.109和1.972，仍在1%水平上显

表3 地方政府法治水平、金融发展水平对PPP项目投资额和私有程度的分组检验结果

著，而对私有程度低组，地方政府法治水平呈负向影响且在5%水平上显著，金融发展水平仍不显著，此结果再次验证假设2、4，地方政府法治水平与金融发展水平仍对私有程度高的PPP项目促进作用更显著，而对私有程度低组，地方政府法治水平则会对PPP产生负向影响。

(三)稳健性检验

为了更进一步验证本文结果的稳健性，一方面，本文在模型中继续控制年份效应和地区效应，以防止遗漏变量造成的估计结果偏误；另外，为保证回归结果的无偏性、一致性，研究选择动态面板广义矩估计(GMM)进行回归。变更模型后的回归结果显示，地方政府法治水平对PPP项目投资额及私有程度、金融发展水平对PPP项目投资额都在1%水平上显著，而金融发展水平对PPP模式私有程度影响不显著，与表2结论相同，进一步说明地方政府法治水平的提高对该地区PPP项目投资额和私有程度、地方金融发展水平对PPP项目投资额有正向影响，而地方金融发展水平对PPP项目私有程度不显著，回归结果稳健，进一步说明了本文结果的可靠性。

表4是地方政府法治水平和金融发展水平对地区PPP项目投资额和私有程度影响的基准回归结果。由模型结果可知：(1)地方政府法治水平对该地区PPP项目投资额的系数为1.983，金融发展水平对该地区PPP项目投资额的系数为3.885，且都在1%显著水平上显著，假设1、3得到了验证。进一步说明随着地方法治水平和金融发展水平的提高，PPP效果相应提升。(2)在固定效应模型中，地方法治水平对该地区PPP项目私有程度的弹性系数为1.051，在5%水平上显著，即地方法治水平每增加1%，该地区PPP项目

表4 地方政府法治水平、金融发展水平对PPP项目投资额和私有程度的GMM结果

私有程度就增加1.051%，同时假设2得到验证。进一步说明地方法治水平的越高，社会资本参与到PPP项目的意愿就越高，也就更愿意承担更大的项目风险。而金融发展水平对PPP项目私有程度则不显著，与前文结论相同。

五、结论与建议

本文通过对我国PPP发展现状以及地方政府法治水平和金融发展水平对PPP效果影响的分析发现，在我国PPP迅速发展时期，相当比例的PPP项目受到地方政府法治水平和金融发展水平的影响。基准回归双向固定效应模型和GMM模型分析显示，PPP项目投资额和私有程度明显受地方政府法治水平影响；PPP项目投资额受地方金融发展水平明显，但PPP模式私有则不受其显著影响；重要的是，我们发现地方政府法治水平和金融发展水平的交互项对PPP发展具有正向影响。以上结论均通过稳健性检验。

上述结果充分表明，为推进PPP模式发展，使其更好地应用于基础设施建设和公共服务领域，需要推进地方政府法治建设和金融发展水平的提升。由于政府在PPP模式中同时担任参与者及项目质量与服务价格的监管者，政府在合作关系中具有优势地位。一旦政府方由于政府债务原因借PPP之名发生融资异化行为，将引起信任危机，降低社会资本方的投资积极性，势必也会阻碍PPP模式的推广和应用。法治建设和原始资本积累对金融发展具有重要影响，自由化程度高且金融保障体系完善的国家拥有更多市场投资行为。另外，金融发展结构优化也会倒逼政府法治水平的完善，政府需要根据金融发展提出的新需求，改善保护投资者权力的法律条款，增强执法效率，推动社会资本接入PPP模式。

地方政府法治和地区金融发展水平的提高，能对PPP市场起到支撑作用，但更为根本的问题在于地方政府法治和金融发展没有发挥好协调互补从而促进PPP的运用，单靠政府的扶持和金融产业发展无法进一步激发PPP在基础建设中的功效。即便通过严格管控PPP项目，也无法使PPP动力难题得到根本解决。要从根源上解决PPP动力问题，需要从多个方面入手。首先，从两个动力单独来说，针对地方政府法治水平，要加强对地方政府的行为监管，并明确政府主政官员对政府方PPP行为违约的主体责任；针对地区金融发展，要丰富金融投资多样性，通过组合贷款、绿色通道等提高PPP投资比率。其次，由于法治与金融是同向作用、互为因果的两个因素，因此要确认以政府为主导、法治与金融共同完善PPP法规和运行环境的思路，共同构建金融——政府建议开放平台，在法治更高、金融更开放的环境下，协力解决PPP发展动力不足问题，促进资源有效分配。