李俊杰

(贵州财经大学公共管理学院，贵州贵阳，550000)

作为社会主义教育体系的重要组成部分，近年来我国民办教育事业蓬勃发展，民办学校在增加教育供给、提升教育质量和满足人民群众多元化的教育需求方面发挥了重要作用。与此同时，民办学校办学过程中长期存在的过度资本化运作问题却饱受诟病，成为制约其长期健康发展的顽疾。近年来，党和国家高度重视民办教育的规范发展问题，自2016年底《民办教育促进法》修订出台后，一系列民办教育相关的法律法规陆续出台并实施。2021年4月，《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》(以下简称《实施条例》)正式颁布实施，标志着我国民办教育相关配套顶层制度设计的完成，民办教育发展进入新时期。[1]其他法律法规还包括《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》《民办学校分类登记实施细则》《营利性民办学校监督管理实施细则》《关于加强民办学校党的建设工作的意见(试行)》等，以下统称“新法新政”。一系列新法新政的颁布实施对民办学校规范资本化运作提出了新的要求，重点强调了民办教育的公益属性，要求抑制资本在民办教育领域的无序扩张，明确了民办教育未来规范化和法治化的发展方向。在此背景下，深入研究我国民办教育资本化运作的现状和特征，探讨新法新政背景下规范民办学校资本化运作的路径具有重要意义。

一、我国民办学校资本化运作的现状与特征

(一)民办学校资本化运作的概念

资本化是经济金融学中的概念，主要是指让资产(含有形资产和物化的活劳动)、土地及各类自然资源、未来收益现金流等通过产权化、证券化或金融票据化等方式转变成为可流通交易的资本。资本化运作则是指企业经营管理围绕资本的保值增值展开，把资本收益提升作为企业经营管理的核心内容。改革开放后，我国民办学校的发展经历了两重转变：一是从公益性办学逐渐转向营利性办学，二是从市场化运作逐渐转向资本化运作。其中，资本化运作的主要表现形式是教育资产证券化，特别是教育资产的上市。董圣足在研究中将教育资产定义为各种用于学校教育教学的有形及无形资产，作为标的物或以“可变利益实体”等形式，被其举办者或实际控制人直接或间接资本化及证券化的过程。[2]根据当前研究成果，结合我国民办学校的现状，本文将民办学校资本化运作定义为“民办学校举办者或实际控制者将各类有形或无形的教育资产证券化形成可流通的资本，并以资本增值作为办学的重要目的”的过程。

(二)我国民办学校资本化运作的现状

随着我国民办教育近年来的快速发展和与资本市场联姻的加速，其资本化运作程度显著提高，表现在以下三个方面。一是民办学校普遍实现股份制办学。新《民办教育促进法》和《实施条例》出台后，一定程度上破除了民办学校原有产权界定不清的问题，民办学校的产权制度日益完善，现代化的民办学校产权制度加速构建，为资本化运作奠定了基础。二是民办学校的教育资产证券化速度加快，多种形式的教育资产证券化创新产品层出不穷。以2015年上交所发行的“津桥学院(一期)资产支持专项计划”为开端，我国金融市场上教育类ABS迅速扩容，以民办学校的学费及住宿费收费权作为基础资产的ABS产品数量显著增多，金额日益增加，规模扩大。根据李虔关于民办高校资产证券化的研究，在教育类资产证券化产品中，得益于高等教育办学稳定等因素，民办高校的资产证券化的产品优先级较高，发展势头良好。[3]三是民办学校上市进程加快，出现了一批在海内外上市的民办学校集团，而其中的主力就是民办高校。周海涛等人的统计数据表明，我国民办高等教育类上市公司的数量众多，主要集中于港股上市，2021年内将达到19家，涵盖国内70所学校，110万在校生。[4]将民办学校作为核心资产和业务，以教育类公司的形态上市挂牌，标志着此类民办学校走向全面资本化运作的道路。

(三)我国民办学校资本化运作的特征

我国民办学校资本化运作的特征是新法新政出台的重要现实背景，对探索规范民办学校资本化运作的方向和路径至关重要。我国的民办学校诞生并成长于复杂的历史环境中，其资本化运作既有西方国家私立学校的典型特征，又具有鲜明的中国特色，具体特点体现在三个方面。首先是我国民办学校资本化运作成型快，但成熟度偏低，管理不规范。尽管当前我国民办学校的资产证券化和上市的速度显著加快，但总体来看，我国民办学校的资本化运作成熟度仍然偏低，资本化过程中为逃避监管和快速获取融资引发了办学风险和融资风险过大、资本化运作过度等一系列问题。其次是历史遗留问题导致民办学校的资本化运作中“公民不分”的问题突出，大量的民办学校属于“公参民”，这就导致这类学校的办学性质和定位不清晰，资本化过程中产权界定不明，转型发展面临诸多难题。最后是近年来我国民办学校资本化运作受政策影响程度较高，民办教育的法律法规和政策变化快，各类民办学校受政策影响不同，导致资本化运作过程中存在制度和流程上的差异，显著加大了监管的难度。

二、民办教育新法新政对民办学校资本化运作的影响

(一)民办教育新法新政的主要政策逻辑与导向

近年来，规范和促进民办教育发展成为教育领域立法的重点，一系列新法新政的陆续出台，确定了今后较长时间内我国民办学校发展的政策导向。新法新政首要强调的是对民办教育鼓励支持与规范管理并举的导向，《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》中指出“鼓励社会力量兴办教育，促进民办教育健康发展是一项事关当前又利长远的重要任务”[5]。在管理办法创新上，新法新政强调对民办学校实施分类管理，修订后的《民办教育促进法》确立了对营利性和非营利性民办学校分类管理的具体方针，其中，义务教育阶段不能设立营利性民办学校。《民办学校分类登记实施细则》则对民办学校的分类管理登记进行了详细规定。在具体政策举措上，新法新政明确了对历史遗留问题的解决方案，总体政策导向是明晰公办院校和民办院校之间的界限，限制民办学校的过度资本化运作。以《实施条例》为例，其对“公参民”学校进行了严格的限制和规定，并提出了“六独立”的要求，也明确了鼓励的方向。[6]此外，新法新政对民办学校的跨区招生、关联交易和融资上市等行为也进行了规范，均将对民办学校今后的发展，特别是资本化运作行为产生重要影响。

(二)新法新政对民办学校资本化运作的影响

新法新政的颁布实施对我国民办学校未来资本化运作的选择影响深远。短期来看，民办学校的过度资本化扩张受到限制，会进入发展的“阵痛期”：一方面，今后地方政府、公办学校参与民办学校办学的行为将会受到严格的限制，特别是义务教育阶段的公立学校不允许举办或参与举办民办学校，单纯地以品牌输入的形式参与办学也被禁止，传统的“名校办民校”的模式会被打破；另一方面，通过社会资本运作控制非营利性学校进行获利的行为也将被严格限制，民办学校关联交易监管机制显著完善，堵住了资本通过民办学校无序扩张的通道。此外，基础教育阶段招生的“公民同招”，对民办学校收费制定最高限价等政策的落实，也会对民办学校利用招生和收费的优势扰乱办学市场、攫取超额收益的行为产生冲击。这些政策措施会在短期内对我国民办学校的资本化运作进行一定限制，资本化进程也会相对放缓。但从长远看，新法新政有利于民办教育合理利用资本，因为适度的资本化运作有助于民办学校拓宽融资渠道，但过度的资本化扩张则会带来一系列的问题，加剧民办学校的办学风险。刘学民在其研究中指出，分类管理政策给营利性民办高校带来了之前并未遇到的风险，如果无法妥善地处理和应对，风险极大概率会演变成危机，甚至会影响营利性民办高校的生存和发展。[7]新法新政通过规范民办学校资本化运作的行为，优化了办学营商环境，使民办学校进入了公平竞争、相互促进的良性发展时代，对其长远发展有利。

除此之外，新法新政对不同类型民办学校的影响有所差异，其中，义务教育阶段的民办学校受到的影响最大，该阶段的民办学校今后只能登记为非营利性学校，兼并收购、协议控制、关联交易等均被明令禁止，已有的“公参民”学校将面临清理和转型，资本化办学的道路受阻。非义务教育阶段可以开办营利性学校，但资本化运作会受到严格的监管。例如，新法新政规定民办幼儿园一律不准单独或作为一部分资产打包上市，上市公司也不能购买营利性幼儿园的资产。民办高校则面临大量的独立学院转设并与母体高校脱钩的问题，集团化办学的行为必须在监管下进行，当前国内民办高校集团企图逃避监管、在资本市场极致牟利的行为会被规范。对于职业教育民办学校，新法新政总体的导向是鼓励和支持，给予更多的自主权。

三、新法新政背景下规范民办学校资本化运作的路径

(一)全面落实新政，深入探索新法新政实施路径

一系列新法新政的颁布实施标志着新时期我国民办教育顶层制度设计基本成型，为后续民办学校规范办学提供了指引，也为规范当前民办学校的资本化运作提供了行动指南。考虑到政策在具体的落实执行过程中还存在诸多问题，新法新政出台后，有关部门应全面探索政策的适宜实施路径，对不同地区、不同类型和不同资本化程度的民办学校进行合理引导和监管，既要切实保障民办教育合法权利，又要依法规范民办学校的办学行为。肖海燕等人在研究中指出，近几年的新政落实过程中出现了进度缓慢，办学者信心受挫，地方落实法律不主动等问题。[8]这反映出新法新政从颁布到落地实施还有较长的道路要走，特别是其对现有民办高校的资本化运作行为的规范和限制较为严格，可能会引发一些转型期的矛盾和问题，这就要求政策执行过程中既要在原则框架下制订不同省市的实施细则，做到因地制宜和因城施策，又要对潜在的问题提前进行预判，避免在执行过程中产生偏差和变形。事实证明，随着政策的落实，当前民办学校资本化运作中存在的不规范的问题确实可以得到一定程度的缓解。除此之外，在政策落实过程中还要重点关注和妥善解决民办学校的历史遗留问题，为民办教育的长远健康发展提供保障。

(二)强化正本清源，引导民办学校回归公益初心

我国民办学校产生并成长于改革开放后经济快速增长和转型的时代环境中，国家和政府鼓励社会力量参与办学的初衷是吸纳社会资本提供优质教育，满足人民群众对教育资源的需求，促进社会主义教育事业的全面发展。但近年来，资本对民办教育过度参与已经在一定程度上破坏了教育的公益性质，部分民办学校演变成为资本逐利的工具，办学目的逐渐异化为通过办学实现资本增值，扰乱了正常的教育生态，加剧了教育不公平的现状，严重背离了学校教育的初心。事实上，教育的初心是育人，核心是立德树人，无论教育产业如何进行资本化的升级迭代，其长远发展必须回归教育的本质。新时期的民办教育要坚持育人为本、公益为先，坚持社会主义办学方向，践行社会主义核心价值观。[9]新法新政出台后，各级政府和教育主管部门要积极把握政策导向，引导各级各类民办学校正本清源，走出依靠举办教育“逐利”的误区，规范地进行资本化运作，坚持公益性的办学初心，回归教育本质，使民办学校真正成为我国社会主义教育体系的重要力量。

(三)规范办学行为，抑制民办学校资本无序扩张

资本是一把“双刃剑”，对我国民办学校的发展利弊同存。一方面，资本的参与使民办学校拓宽了融资渠道，盘活了宝贵的办学资源，帮助民办学校扩大办学规模和提升办学质量，提高知名度，有利于民办学校的短期快速发展；另一方面，过度的资本化运作又会引起一些潜在风险，产生负面影响，如部分民办学校办学决策被资本裹挟，为追求短期收益陷入非理性竞争与无序发展中，不仅违背了教育事业发展的基本初衷，而且不利于行业的长远健康发展。此外，资本过度参与民办学校会使资本市场的风险无限传导到学校的经验管理上，加大学校的办学风险防范难度。新法新政对资本参与民办教育的行为进行了规范，为今后民办学校资本化运作提供了行动准则。有关部门要全面落实新政的规定，督促民办学校严格依法依规办学，及时纠正和修编违规行为，合理地规划资本扩张的规模，抵制资本过度侵蚀。各民办学校在合法合规办学的同时，也要谨慎应对教育捆绑资本市场的风险，加大风险防范力度，避免资本市场的风险传导至学校引发负面连锁反应。

(四)提升办学质量，寻求高质量内涵式发展的路径

办学质量是学校发展的生命线，是一所学校的核心竞争力所在，不仅公立学校如此，民办学校也必须高度重视办学质量。学校的内涵式发展强调从传统盲目扩大规模的发展模式转变为追求办学质量和效率提升，充分利用现有办学资源实现学校的长远发展。近年来，资本大举进入民办教育领域，集团化办学和资本化运作成为民办学校发展的特征，这在扩大民办学校办学规模的同时，也导致民办学校重视资本收益而忽视办学质量，把大量的资源投入学校资产的保值增值上，而忽视了最根本的教育教学质量。大量的民办学校单纯依靠跨区掐尖招生、高薪挖角公立学校师资获取竞争优势，同质化竞争严重且缺乏核心竞争力。这种短期繁荣背后存在大量潜在的问题和风险，不利于学校的长期可持续高质量发展。新法新政颁布实施后，民办学校短期内可能面临转型的“阵痛”，但从长远看，这也是民办学校脱离对资本的过度依赖，重新定位自身，寻求高质量内涵式发展的难得机遇。各级教育主管部门要积极帮助每所学校树立内涵发展意识，提高教育的整体质量，努力维护良好的教育生态。[10]