陈伶俐 梁师誉 李睿佳 薄文广

改革开放以来，我国经济快速发展推动着城市边界不断扩张，然而一些地区粗放低效的土地扩张方式使得建设用地缺口日益成为经济发展严重的硬约束，广州“三旧”改造提出了低效“存量”土地再利用的新思路，形成了完善的政策保障体系，成为特大城市缓解土地供需紧张矛盾、助力城市建设优化升级以及我国土地制度改革有力探索的重要支撑，并为其他城市未来可持续发展提供了宝贵的经验借鉴。

一、广州“三旧”改造的历程回顾

（一）初步探索阶段：个案改造，推行较为迟缓

2009年之前，广州“三旧”改造的对象多为广州市年久失修的危房与破房，并以个案方式缓慢推进，并没有形成系统性政策。1999年，广州市政府出台《广州市危房改造工作实施方案》，对全市危房改造的工作宗旨、具体措施和工作步骤等作出了具体规定，且规定在改造过程中严格限制市场等多元主体的进入。为进一步推进城市化，2002年，广州市公布了《关于“城中村”改制工作的若干意见》，广州城中村改造从此走上历史舞台，且受限于财政预算，广州市政府提出政府负责规划控制与拆迁安置，引入社会资金参与建设的新思路，为后来“三旧”改造正式实施奠定了主基调。

（二）大力发展阶段：制度先行，规模态势初显

2009年，广州发布《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》，为破解权利主体对再开发缺乏动力的困境，广州市政府简化了历史用地手续，开放改造模式与土地供给主体的多元化，积极出让部分土地收益给业主与市场，并允许符合条件的项目自行改造。2010年2月，广州市政府成立了“三旧”改造工作办公室，推出了“1+3+N”的规划编制体系，从宏观把握、中观管控、微观图则三个层次对“三旧”改造进行总体把控。“三旧”改造由此大规模展开，其间改造面积突破20平方公里，但该阶段政府主体侧重硬件设施改造，对综合环境整治涉及较少，改造项目也多集中在中心城区。2012年，广州对全市“三旧”改造思路进行优化调整，更加强调综合绩效，2013年开始，政府停止审批新的改造项目，“三旧”改造进入短暂休整期。

（三）改进调整阶段：注重系统，常态有序推进

在“三旧”改造基础之上，2015年国内第一个专门的城市更新职能机构广州市城市更新局成立，出台了《广州市城市更新办法》，并针对前期“三旧”改造过程中呈现的问题，提出城市更新遵循“政府主导、市场运作，统筹规划、节约集约，利益共享、公平公开”的原则。2016年，又推出《广州市旧村庄更新实施办法》《广州市旧厂房更新实施办法》《广州市旧城镇更新实施办法》三大配套文件，要求每年均要制定城市更新计划，常态化有序推进更新改造。2017年，《广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》发布，建立了较为完备的城市更新政策体系，形成具有广州特色的“城市系统和谐更新”。2018年，《广东省国土资源厅关于印发深入推进“三旧”改造工作实施意见的通知》出台，在项目具体环节进行了细致规定，极大加快了盘活利用各类低效城镇建设用地效率。

（四）深化完善阶段：统筹协调，精准深入推进

新时代背景下，广州市推出《广州市深入推进城市更新工作实施细则》，并将城市更新局并入住房和城乡建设局，进一步强化全市城市发展“一盘棋”统筹。2019年《广东省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》出台，通过创新规划管理制度、简化用地报批手续、优化利益分配、强化行政司法保障等七方面深化改革，推动“三旧”改造，促进经济和社会高质量发展。本阶段改造以小规模渐进式更新为主，不再强调一味地拆除重建，更注重城市品质和内涵提升。此外，本轮的“三旧”改造重心转向广州市外围城区，尤其以增城区与南沙区为主。相关规划与管理工作也日益精细化，对各环节规定更加明确，不管是改造的空间分布还是项目进行的内容深度都已发生显著变化。

二、广州“三旧”改造的经验分析

作为国家中心城市之一，广州坚持先行先试、改革创新，形成了“三旧”改造的“广州经验”，2013年广州市逾四成的建设用地供应来自“三旧”用地，超过三分之二的土地出让收入来自“三旧”改造用地。如今广州更是将“三旧”改造基础之上的城市更新作为城市发展的“双引擎”之一，统筹推进“三旧”（旧城镇、旧厂房、旧村庄）改造、“三园”（村级工业园、专业批发市场、中心城区物流园）转型、“三乱”（违法建设、黑臭水体、“散乱污”场所）整治等九项重点工作，实现老城市新活力、“四个出新出彩”。广州“三旧”改造的经验主要包括以下方面：

（一）地方政府的有为统筹是基础点

在“三旧”改造相关审批中，涉及众多环节，仅广州旧村全面改造就涉及5个阶段（计划申报阶段、实施方案编制阶段、实施方案审核审定阶段、实施方案批复阶段、实施方案批后实施阶段），20个环节。此外，在具体实施过程中，拆迁、安置、补偿等方案都需要地方政府的精心设计才能让绝大多数村民认可。因此，无论是对国家和省级国土、发改、住建等相关部门的报批、广州市级相关部门之间的协调配合以及操作方面的拆迁补偿操作及后续开发建设等，地方政府的有为担当以及协调统筹都是“三旧”改造成功的基础。

广州地方政府在面对以上“三旧”改造的风险困境时，在国家现行土地产权、用途管制等土地制度框架不变情况下，采取制度创新的方式不断完善规划管理、用地报批、开发模式、收益分配、项目监管等实施细则及相关的配套政策文件，以制度保障为统领推进“三旧”改造的顺利进行。首先，自2009年广东省开展“三旧”改造工作以来，广州市出台了《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》《关于加快推进“三旧”改造工作的补充意见》《广州市城市更新办法》《广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》《广州市深化城市更新工作推进高质量发展的工作方案》及相关配套指引（合称城市更新“1+1+N”政策文件）等二十多个在实践中调整、稳中求进的相关政策，逐步建立起涵盖法规规章、政策、标准指引等方面的较为系统完整的规划编制和实施政策体系，指导后续工作有序展开，并为全省乃至全国“三旧”改造和城市更新政策制定提供了经验借鉴。

此外，为了更好服务和保障“三旧”改造顺利进行，广州对相关管理机构也进行了优化与调整，2015年，广州成立了全国首个城市更新局，2019年，原广州市城市更新局并入广州市规划和自然资源局，进一步加强统筹协调，市、区政府成立由政府主要领导任组长的城市更新工作领导小组，加强部门协作，形成工作合力，实现城市更新项目的纵向有力推进，横向有效协调。

（二）参与主体的利益共享是关键点

“三旧”改造中涉及到的利益主体较多，例如地方政府、原住民、村集体、开发商等，因此找到一个能够让相关主体分享改造增值收益的共享机制是“三旧”改造成功的关键，为此广州构建了相关主体“三旧”改造的利益共享机制。

首先，地方政府遵循程序正义，秉持透明、公开的程序实施“三旧”改造。例如，在旧村的全面改造中，首先由村集体经济组织拟定改造意向书，需征求村民意见，达到80%及以上成员同意后，方可向所在区政府申请改造。再由市直相关部门反馈意见，市更新局审查，市更新领导小组审议通过，村民同意后，实施方案方可生效。改造过程中实现了政府、集体、个人、市场共同参与治理，利于协调各方利益诉求，有效推进城市更新进程。

其次，地方政府放权让利，充分尊重和保障群众利益。“三旧”改造使得原来完全由地方政府垄断土地一级市场收益及开发权，转型为与土地原业主共同分享土地收益及掌握土地再开发的主动权。在广州“三旧”改造初期的2009年，对于旧村改造，融资收益超过改造成本的部分地方政府只占4成，原业主占6成。2016年开始实施的《广州城市更新办法》更是考虑了各区实际，对原住户利益进行了充分保障，例如城中村的复建安置房总量的核定既可以按户统一280平方米进行核算，也可以按合法宅基地基底面积乘以3.5来进行核算。

对于之前由于历史遗留问题导致的用地手续不齐甚至违法用地问题，地方政府采取尊重现实方式，规定凡违法用地行为发生时，没有要求听证、办理社保且被征地农民无意见的，可不再必须办理，在完善相关手续后无需占用新增建设用地指标、无需交纳农转用费用等。地方政府在土地增值收益分配上向村民及集体倾斜，虽然短期看降低了地方政府的收益，但也因此节约了行政成本，特别减少了征地拆迁中的诸多社会冲突的发生，使得“三旧”改造能够顺利深入。

（三）因地制宜的改造模式是立足点

由于中心城区、近郊区和远郊区的经济结构、土地供需结构、人口结构、市民结构等都存在着较大差异，因此在符合国家和省级政策基础上，建立符合当地实际情况的因地制宜改造模式，成为了“三旧”改造成功与否的重要支撑。

广州“三旧”改造基于改造对象“地”“物”要素变化与否，组合出（地变物变）新建型、（地变物不变）更新型、(地不变、物变）改建型以及（地物均不变）整治型等多重改造类型。同时根据开发主体所有权变化与否，提出地方政府主导、地方政府与市场合作、集体自行改造、集体与市场合作等不同改造模式，其中政府主导又可以包括政府收储、政府统租、综合整治三种方式，对于国有土地旧厂房改造权利人选择自行改造时，也可以有丰富的选择，如工改工、工改商、工改新、教改教等。

除了全面改造外，还包括具有广州特色的“微改造”方式，推进村级工业园单独改造、国有土地旧厂房微改造、旧村庄综合整治以及老旧小区微改造等。而地方政府对上述差异化的改造模式均制定了从土地征收、规划制定、补偿安置、利益保障、实施监管等全流程和广覆盖的相关制度、政策和实施办法，进一步完善政策保障、提供技术保障以及做好审批部门间和利益主体间的协调保障，从而使得不同区域“三旧”改造均能符合和适应当地实际情况。

此外，为了弥补之前“三旧”改造更多是商业性地产开发而产业用地不足的短板，2021年，广州出台了《关于广州市城中村改造合作企业引入及退出指引的通知》，明确把全域划分为三大圈层，其中第一圈层为核心主城区的220平方公里，第二圈层主要是近郊区的397平方公里，其余远郊区为第三圈层，并且针对不同圈层实行差别化政策，例如不同的容积率、产业导入以及公共设施配套等，以此来进行精准科学规划，稳健推进“三旧”改造深入且可持续。

（四）尊重规律的市场化运作是支撑点

改革开放后，包括广州在内的珠三角地区的工业化更多是从街村等基层单元自下而上的市场化逐渐发展起来的，因此在“三旧”改造中，除了一些少量的政府完全主导的改造项目外，大范围“三旧”改造的推进主要依赖市场化力量。广州地方政府充分尊重市场规律，积极引入外部企业力量，按照市场化方式运作，保证了地方政府、村民、集体、外部企业等多方共赢格局的实现。

例如在“三旧”改造中的旧村全面改造方面，地方政府通过由下而上的基础数据调查以及综合成本收益平衡等方法，来反推改造项目的控规和容积率等具体技术指标，保证了参与企业的一定盈利空间，旧村全面改造进程中通过平台进行合作企业招商，经区城市更新部门审查符合政策的，由村集体经济组织通过广州公共资源交易平台或区“三资”平台招商，确定合作企业。

此外，2019年广州市住建局印发《广州市旧村庄全面改造成本核算办法》，将广州旧村改造成本测算方法、村民回迁复建安置、临迁费用、搬迁奖励等各项具体的成本投入等给予详细解释，开发企业支出的改造成本也高度明确和可控，广州“三旧”改造的工作流程也不断优化，并将审批权力下放到广州市下属各区，这使得国内知名的房地产开发企业纷纷进入广州“三旧”改造寻求发展机会。

三、进一步完善广州“三旧”改造的思考

（一）完善以人为本的城市发展导向

广州“三旧”改造是通过协调相关利益主体，把低效土地改为高效土地以共享土地增值收益的过程，但由于前些年广州“三旧改造”体现出强烈的“房地产开发导向”特征，据统计，2009年后的“三旧”改造项目中，80%多的项目改造后的功能是以商业办公住宅等为特点的房地产开发，导致后续产业发展用地和公共基础设施用地则较少。这种对短期经济效益的追求使得部分开发企业“挑肥拣瘦”且改造项目实际容积率超过法定规划的控制指标，从而忽视了城市环境利益和社会利益。而随着经济和社会的发展，特别是随着“房住不炒”的日益深入以及房产税试点工作的展开，房价稳定将影响房地产开发企业的市场预期，因此，广州“三旧”改造不应该只是土地的改造，不能仅考虑经济利益平衡，而应将“三旧”改造与城市更新和城市高质量发展相结合，将村民、集体与开发区的短期个体利益与城市发展的长期利益相统一，不断完善以人为本的城市发展导向，这是未来“三旧”改造和城市更新的核心要义。同时在积极引入外部社会资源进行市场化运行时，也要防范财政和国企兜底的风险，对拆迁基础数据和实施方案进行深入核查，对引入开发商实力和资质进行把关，避免项目中途搁置。

（二）完善敢担当会作为的干事环境

广州“三旧”改造是有为地方政府通过解决发展中面临的实际问题而自下而上创新，终获国家认可的生动范例。在“三旧”改造中，广州地方政府充分贯彻“为民谋福利，为城谋发展”的施政理念，不断突破传统理念和旧有政策的束缚，与时俱进地制定和优化系统性的“三旧”改造的规划、实施、执行、监督体系，保证了“三旧”改造沿着合理合法的方向进行，从而闯出了一条创新的发展之路。在未来“三旧”改造日益深入和复杂的情况下，广州应进一步加快完善鼓励地方政府敢担当和会作为的制度环境，如探索相关审批人员的过错免责机制等，鼓励基层单位“大胆想”“创新干”的干事氛围，在与“三旧”改造密切相关的税收、规划建设、资金补贴、产业扶持、政策先行先试等方面积极争取国家相关部委政策支持，为广州城市更新创新持续深入提供干事环境。

（三）完善精准靶向的改造模式

不同区域甚至相邻的不同街道，“三旧”改造对象之间都存在巨大差异，因此在“三旧”改造模式上，在广州全市相对统一的改造原则和框架基础上，应该允许街镇等基层地方政府实行符合当地实际情况的精准化的靶向开发导向。旧城应在保护历史文化遗产基础上，以提升城市公共服务功能为主要目标；旧厂房以提升土地使用效率、促进产业调整和转型升级为主要目标；旧村庄以提升土地使用效率和改善人居环境为主要目标。而对于不同区域地块中某些地块无人问津、“冷热不均”的特征，广州应进一步强化全市土地利用“一盘棋”的思想，采用政府主导的片区开发与市场主导的片区开发的分区开发模式，并采用差异化的财政、金融、补贴、控规等手段，实现区域综合平衡和新旧协同联动，达到局部单元改造与整体区域开发的共赢。此外，“三旧”改造主体中，既有职能管理审批权限的“条”，又有街镇、社区及所属辖区的“块”，因此应强化市级和区级层面的“统”作用，以有效避免条块之间因为分工不同而“各说各话”以及因政策或审批标准差异而“各自为政”。地方政府及相关职能部门应做好宏观改造规模、中观改造强度以及微观改造细则的一整套可落地、能实施的技术支撑以及相关审批程序管理，并完善营商环境，强化对外部企业的服务保障。

■小巷农家｜董年龙/摄

（四）完善参与主体的利益协调

广州“三旧”改造取得一定成效的关键是通过有为政府和有效市场的恰当结合，一方面，使得“三旧”改造的相关主体能够相对公平地分享原有低值土地改造后的增值收益，另一方面地方政府遵循“百姓利益为先”的原则也使得土地整备、拆迁等工作难点得以有效解决，从而为后续各项工作顺利开展奠定了基础。但“三旧”改造中的利益博弈特征日益复杂，部分地方政府封闭的治理模式已经难以满足未来“三旧”改造日益深入的现实要求。因此，亟需从公共政策的视角出发来完善参与主体的协调机制，包括利益表达与诉求机制（如鼓励广大群众积极参与和监督城市更新进程）、利益分享与补偿机制（如地方政府加强全市统筹来补偿利益受损方）、利益协商与协议机制（如拆迁、安置、开发响应程序正义）、利益监督与解决机制（如强化针对个别漫天要价“钉子户”的司法裁判）以及利益评估与反馈机制（如对相关政策实施效果进行科学评估与改进）等一系列闭环程序，从而切实保障“三旧”改造中利益协调过程的规范性、有效性及持续性。