闫曼莉

新冠肺炎疫情暴发以来，新冠病毒的强传染性严重影响了人们的正常生活。较之于其他人群，老年人是感染新冠病毒的高危人群之一。因此，如何保障疫情之下老年人的日常生活，成为城市社区关注的重点之一。

上海是全国人口老龄化程度最高的特大型城市，遭遇突发紧急情况如何及时并高效地进行应急管理，是对上海现有养老服务体系的挑战与考验。根据老年人居住与活动的空间，上海的养老模式，即养老保障的方式可以分为社区居家养老和养老机构养老两种。其中，社区居家养老是上海老年人最为普遍的养老方式，具体是指老年人选择居住在家中，以家庭为核心，以社区为依托，以专业化服务为依靠，以上门服务或日间照料为主要方式，享受生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健、精神慰藉等养老服务。疫情期间，社区居家养老服务的实施面临诸多困难，直接影响老年人的日常生活。因此，养老服务应急政策的推出与落实至关重要。

本文通过梳理自疫情暴发以来上海市出台的社区养老服务方面的应急政策，分析其实施效果及存在的问题，为今后优化社区养老服务应急政策提出建议。

一、应急政策概念界定

所谓“应急”，就是对突发事件的应对，亦即突发事件发生时如何有效应对。应急政策是指由公共部门制定，决定各项应急事件的应对活动、纳入议程、资源分配的政策，具有一定的专业性与强制性。应急政策的制定是为了削减各类风险，保障各类突发事件处置的规范性与流畅性，以提升社会韧性与安全感。

根据陶东等学者的研究，我国的应急政策按制定时间可分为三类：一是常态下制定的应急政策，即依赖政策制定主体主动动议在常态下遵循既定程序制定的预案、法规、条例等政策；二是非常态下制定的应急政策，即在非常态下为了填补相关政策空缺、满足特殊管理需求制定的应急政策；三是非常态驱动常态下制定的政策，是危机产生的政策需求，最终在常态下完成制定的重大法规、预案、条例等，也是前两类政策内容的整合和提升。

本文主要研究新冠肺炎疫情非常态下（即自2020年1月新冠肺炎疫情暴发至2020年5月国务院确认常态化疫情防控期间），上海相关社区居家养老服务的专项应急政策。

二、我国社区应急政策发展概况

我国社区应急政策多由一些重大焦点事件倒逼推动，其发展历经三个阶段。2003年，非典疫情开启社区应急政策发展的第一阶段，政府“自上而下”陆续颁布多项社区应急政策，社区作为执行方参与应急处置行动。2012年开始，基层社区治理得到进一步重视，正如习近平总书记在参加十二届全国人大二次会议上海代表团的审议时强调的“基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落实到城乡、社区”，逐步确立了社区在社会治理的重要战略地位，预示着我国社区应急政策发展进入第二阶段，应急政策开始落实到社区层面应急预案的编制与演练。2018年至今，我国社区应急政策的制定进入快速迭代的第三阶段。其间，在党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中的社会治安防控体系“专群结合、群防群治”新思路与“问题联治、工作联动、平安联创”新路径指导下，相关政策鼓励社区更直接更主动参与应急事件的应对。

三、上海社区居家养老服务应急政策梳理

疫情暴发后，上海市民政局于2020年1月23日发布“养老疫控第1号”文件《关于全市养老服务机构做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的通知》，要求各区民政部门重视指导养老服务机构的防疫工作。同年1月27日，国务院应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情联防联控机制（简称国务院联防联控机制）在《近期防控新型冠状病毒感染的肺炎工作方案》中明确以老年人群等为重点。加强易感人群防护工作，要求各部门给予重点关注。同年1月28日，国务院联防联控机制印发《关于做好老年人新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的通知》，为后续相关领域政策文件出台提供依据。自此养老服务领域应急政策受到重点关注，各类针对性应急政策进一步提出与落实。

上海市社区居家养老相关应急政策在中央及部委层面应急政策的大框架下，进一步细化并执行。

国务院层面，疫情暴发初期出台的应急政策主要突出两方面内容：一是强调社区居家养老服务的多部委合作防疫。国务院联防联控机制发文强调了各省（自治区、直辖市）政府、卫健委、民政部门在社区居家服务中的疫情防控工作。二是明确基层老龄工作在社区居家养老服务方面的防疫内容和责任落实。着重提及老龄工作在防疫宣传、健康管理、心理疏导等方面的内容，并明确社区基层与医疗部门人员合力完成老年人群健康检测工作的相关责任落实。2020年4月后，随着疫情影响逐步缓解，国务院联防联控机制总结了防控经验，应急政策将老龄人群归类为重点人群进行了针对性的防护指导，并要求加强对出院老人健康检测。

各部委层面，民政部与国家卫健委快速联合响应国务院部署，对社区各养老服务组织与场地的应急管理提出了要求，要求基层社区建立专兼职结合的工作队伍，并协同相关医疗机构提供医疗帮扶。其中，国家卫健委政策重点关注针对老年人的医疗服务，其发文分别提到对老年人等重点人群的基本医疗需求的满足、出院老人的监测随访与康复、居家上门医疗等方面工作的托底要求，针对老年人的健康管理进行多途径随访服务并录入健康档案等。民政部发文则强调老年人生活保障中各地民政部门履行的主管职责，强调对特殊困难老人的摸底排查、关爱照料与责任落实，要求养老服务机构承担防疫主体责任并进行监督扶持，落实了社区工作者的关爱保障等待遇，并鼓励社会组织参与社区养老服务。

上海市层面，自2020年1月23日起，上海市民政局和上海市卫建委就陆续颁布相关应急政策并落实。上海市民政局发布的政策，内容有三：一是落实各区政府对各区民政局在疫情防控当中的领导作用，以及各区民政局对各养老服务机构的指导要求。二是落实养老服务机构和场地的属地管理原则，重点关注养老服务实施期间的初步防疫与监控，保障养老刚需服务供给不断。三是建立疫情期间服务管理制度，落实养老服务运行细则。2020年1月底，上海市民政局对各养老服务机构工作情况进行暗访，总结经验和问题，并于2月5日发布文件《上海市养老服务领域疫情防控工作规范》，积极响应国务院联防联控机制的政策引领，提出建立全值班值守制度、网上每日直报制度、人员出入管理制度等。其他相关政策更是强调各社区服务机构应注重居家上门服务、社区养老服务场地与社区助餐服务的防控，着重于针对高龄、独居等困难老年人的托底工作，保障刚需服务不间断，进一步鼓励社区协助安排老年人进行心理疏导。

上海市卫健委政策则主要针对以家庭病床为主要形式的社区护理服务，要求供需双方线上对接，社区卫生服务中心派出医务人员重点对符合条件的高龄、失能老人，对康复期患者和终末期患者等行动不便人群提供专项护理、康复、安宁疗护等服务。对行动不便的老年人，家庭医生团队在个人防护基础上继续做好家庭病床、上门巡诊等服务，确保服务连续、不间断。上海市老龄委在《2020年上海市老龄工作要点》中，也强调了疫情期间社区卫生服务机构对签约社区托养机构的服务对接，以及养老服务机构的物资与服务保障（见图1）。

图1 上海市社区居家养老服务防疫应急政策发布部门组织架构

四、上海社区居家养老服务应急政策的实施效果

2020年1—5月，疫情防控方面，自1月24日上海启动重大突发公共卫生事件一级响应机制至2月19日上海达到首次零确诊，疫情得到基本控制，重症患者比例控制在了5%以下，治愈率稳定在90%以上，上海市老年人群防疫成效十分显著。养老服务方面，对于原有提供的居家养老服务，虽然一些社区养老活动点因疫情管控于2020年1月底按政策要求暂停提供各项服务，但对刚需的社区居家养老服务，如安全保障、扶持助困、助急、居家上门、助餐送餐、法律心理咨询等服务从未“停摆”。

为进一步了解疫情暴发期间上海社区居家养老服务应急政策实施情况，本文针对以上几类服务对上海市杨浦区平凉路社区的108位接受过社区养老服务的老年人进行了服务满意度的线上问卷调查，满意度区间为1—10分。数据显示，老年人对社区为老服务总体运行情况满意度评分达到9.24分，其中51.74%的老年人评价为满分10分，可见疫情期间社区养老服务整体运行良好。此次应急政策主要涉及的基础托底类服务，如安全保障类（敲门员、“老伙伴”）、经济扶持、助餐送餐类和助急等各单项服务的满意度分值均超过9分，反映出相关应急政策的应急托底功能基本得到实现。同时，居家上门类与心理法律咨询类服务满意度分值亦不低，接近于9分。调研显示，老年人普遍认为疫情期间为老服务应急政策实施效果较好，应急状况下老年人居家养老服务需求得到较好满足（见图2）。

图2 上海市杨浦区平凉路社区养老服务应急政策涉及单项服务满意度分值（1—10分）

暂停的服务自2020年3月疫情得到初步控制后，按照民政部颁发的《养老机构新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指南（第二版）》开始分区分级逐步恢复，采取预约限流、规划开放区域、控制人员密度等方式，将对社区居家养老的老年人生活影响减到最低。

五、上海社区居家养老服务应急政策存在的问题

其一，现有相关应急政策缺乏体系支撑。一个完善的应急政策体系应包含事前、事中、事后三个方面，然而现有政策多集中在事中的应急处理。突如其来的疫情，暴露出现有养老服务应急政策存在碎片化、缺乏事前管理、应急预案不健全等问题。

其二，现有相关应急政策缺乏部门协同。自疫情暴发以来，中央各部委发文鼓励跨部门协同解决社区居家养老的各项问题。然而因民政与卫健部门在社区居家养老服务领域权责有待明确，因此两个部门之间缺乏应急政策方面的协同。民政部门拥有社区丰富的为老服务经验与群众基础，而卫健部门拥有更多的专业知识与资源，合作制定为老服务相关的应急政策将更有利于政策的合理制定与进一步的有序实施。

其三，非基础保障类养老服务应急政策关注力度不足。疫情期间，国家与上海地方层面较多的政策关注于基础保障类的服务，如安全托底、助急代买、助餐送餐等内容，预防了疫情期间因老人无人照料而导致的恶性事件的发生，但对于非基础类的为老服务政策关注度较低，如居家上门、心理法律咨询等服务老龄人群的满意度仍有待提高。而这些养老服务在应急情况下的提供，需要更多更加专业的、资源更丰富的非政府主体参与到应急养老服务的供给中来。

六、优化上海社区居家养老服务应急政策的建议

其一，进一步健全上海市社区居家养老服务应急政策体系。通过法律法规等政策文件，针对居家养老各项服务的特性，进一步明确各类应急突发事件发生时社区居家养老服务应急管理各部门的职责范围、应急预案的启动、应急处置的实施等工作，以及相关各部门协同工作的责任和协调方案等，将应急政策的重点从应急响应转向事前的风险防范，加强社区居家养老服务机构组织的应急预案制定与完善，定期进行预演和监察。

其二，进一步明确上海市社区居家养老服务多部门合作应急政策制定与实施机制。当下，民政与卫健部门共同提供养老服务的架构刚刚形成，民政系统与卫健系统需要进一步明确二者在应急情况下养老服务领域应该承担的职责，在协同合作的基础上，明确分权分工，老龄办也应该积极进行部门协调联合，充分利用民政系统多年社区居家养老经验和队伍，并结合卫健系统的专业知识与人才，提供更加专业化、人性化的应急养老服务。

其三，进一步出台鼓励并保障社会力量参与社区居家养老应急服务的应急政策。应急条件下，基层工作存在头绪多、任务重、时间长、专业性不足等问题，需要社会力量参与更加多元化的应急养老服务供给。政策方面，建议对社会力量参与社区应急养老服务进行政策责任明确与相应的赋权，对服务实施过程中的各项风险进行相关的政策保障，并进一步加强多种形式的政策激励扶持，予以社会力量的参与更多动力。

■静默矗立｜金永平/摄

①相关政策文件包括国务院发布的《近期防控新型冠状病毒感染的肺炎工作方案》《关于做好老年人新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的通知》《关于依法科学精准做好新冠肺炎疫情防控工作的通知》《关于进一步做好民政服务机构疫情防控工作的通知》《关于进一步做好疫情防控期间困难群众兜底保障工作的通知》《关于进一步做好重点场所重点单位重点人群新冠肺炎疫情防控相关工作的通知》等。

②相关政策文件包括民政部与国家卫健委联合发布的《关于进一步动员城乡社区组织开展新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的紧急通知》等。

③相关政策文件包括国家卫健委发布的《关于加强疫情期间医疗服务管理满足群众基本就医需求的通知》《关于做好新型冠状病毒肺炎出院患者跟踪随访工作的通知》《关于印发基层医疗卫生机构在新冠肺炎疫情防控期间为老年人慢性病患者提供医疗卫生服务指南（试行）的通知》《关于基层医疗卫生机构在新冠肺炎疫情防控中分类精准做好工作的通知》《关于印发新冠肺炎出院患者康复方案（试行）的通知》等。

④相关政策文件包括民政部发布的《关于分区分级精准做好养老服务机构疫情防控与恢复服务秩序工作的指导意见》《关于在疫情防控期间加强特殊困难老年人关爱服务的通知》等。

⑤相关政策文件包括上海民政局发布的《关于全市养老服务机构做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的通知》《关于本市养老服务机构及场所加强新型冠状病毒防控的几点口径》《关于全市养老服务机构进一步做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的通知》《关于本市养老服务机构疫情防控暗访情况的通报》《关于加强养老服务疫情防控的“八项提示”》《上海市养老服务领域疫情防控工作规范》《关于强化养老服务疫控重点环节管理的通知》《关于进一步抓实抓细本市养老服务机构疫情防控工作的通知》《落实新冠肺炎疫情期间本市养老服务机构扶持政策指引》等。

⑥相关政策文件包括上海卫健委发布的《关于进一步做好新冠肺炎疫情防控期间家庭医生签约服务的通知》《关于印发2020年上海市卫生健康工作要点的通知》等。