胡雅妮

广州体育学院审计处 广东 广州

一、新制度的概述和特点

根据《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》（中办发〔2019〕45号）、《关于加强党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计工作的若干措施》（粤办发〔2021〕3号）、《广东省内部审计工作规定》（省政府令第259号）等有关规定，联合印发了《广东省部门和单位内部管理的领导干部经济责任审计办法（试行）》。该办法的颁布实施，为建立健全省、市、县各部门和单位领导干部的经济责任审计制度，强化领导干部的管理监督，促进履职尽责和担当作为提供了政策依据和行动指南。《广东省部门和单位内部管理的领导干部经济责任审计办法（试行）》（以下简称该办法），不仅延续了中央及广东省相关文件的主旨，同时也结合内部管理干部的现实情况展现出一些新的特点。

1.经济责任审计发起人的改变

该办法颁布之前，根据经济责任审计相关制度的要求，由组织部门每年提出下一年度经济责任审计委托建议。该办法中明确指出：内部审计机构会同组织人事部门、纪检监察机构提出领导干部经济责任审计的年度项目计划，提交本单位党组（党委）会议审定。经济责任审计发起人由党委组织部向内部审计机构的转变，赋予了内部审计机构更大的主动权，有利于内部审计机构充分发挥主观能动性、从单位大局出发制订年度审计计划，编写经济责任审计工作方案。

2.责任划分更加清晰

该办法将领导干部的责任划分为直接责任和领导责任两类，同时较为详细地列举出应当承担何种责任的相关事项。清晰的责任划分有助于对各种未履职尽责的行为进行归类，从而有助于审计人员结合单位职责分工和问题性质、历史背景等具体情况对其开展评价工作。两种责任的划分，也体现了新时期国家对领导干部遵纪守法、维护国有资产、保护生态环境的重视程度和管理力度。

3.经济责任审计范围及内容

该办法沿用了中央关于经济责任审计的相关文件内容，经济责任审计不能仅局限于离任经济审计，应该以任期经济责任审计为主，不能仅仅从预算执行情况、资产管理情况、采购及合同签订情况等方面着手，其审计内容应该更加丰富，应当以经济活动情况为起点，以决策、执行及效果为重点，审查有关党风廉政建设责任和遵守廉洁从政相关情况，对内部管理领导干部经济责任履职情况进行监督、评价和建议。

4.审计结果运用的新要求

该办法中要求各单位建立健全经济责任审计情况通报、责任追究、整改落实、结果公告等结果运用制度，将经济责任审计结果以及整改情况作为考核、任免、奖惩领导干部的重要参考。同时赋予内部审计机构对审计发现问题的整改情况进行监督检查的权力。

二、校管干部经济责任审计的定义及重要意义

1.定义

校管干部指的是学校各部门正职领导干部或主持工作1年以上的副职领导干部；学校领导班子成员兼任部门正职领导干部，但不实际履行经济责任时，实际分管本部门日常工作的副职领导干部；学校要求进行经济责任审计的其他领导干部。校管干部经济责任审计就是对学校内部的上述领导干部经济活动履行、权力运行及责任落实情况等进行审查和评价。

2.重要意义

校管干部作为学校的中层干部，是学校各个主要项目的经费负责人，也是项目资金的第一责任人。对校管干部开展经济责任审计有着重要的意义。

（1）有助于校管干部树立责任意识。校管干部作为学校项目资金使用过程的第一道关口，在编制预算及招标文件、供应商的选择、合同签订与执行等方面有着较大的权力。校管干部若是明确知晓各项经济活动均会接受经济责任审计，明确知晓经济责任审计的内容，明确知晓其将对各项经济行为负责，他将树立起责任意识，时刻警醒自己，在做各种决策前都会有意识地遵纪守法和重视各项工作的经济效益及效果。

（2）有助于促进廉洁从政和党风廉政建设。校管干部经济责任审计，是从其经手的各项经济活动出发，审查其是否合法合规、是否具有效率和效果、是否存在贪污腐败行为、对已发现问题是否进行了整改等，一旦被查出存在不符合相关规定的行为，则将被写入审计报告并记入档案，将影响其晋升甚至职业生涯。经济责任审计将从惩戒的角度促进校管干部廉洁从政，进而加强党风廉政建设。

（3）有助于学校内部控制建设和完善。校管干部作为学校中层干部，是项目资金使用的主导者，是经济行为完成的关键环节，更是学校内部控制建设的桥梁。具体来说，校管干部接收到学校领导的指示，对项目进行规划，接着安排工作人员开展工作。要合法高效地完成项目，就需要健全的内部控制制度作为指导并将其有效执行。校管干部经济责任审计不局限于经济活动，对内部控制制度的制定和执行情况也同样进行审查和评价。审计可以发现学校内部控制存在的问题，分析问题产生的原因并提出可行的审计建议，有效地推动学校内部控制制度的建设和完善。

三、校管干部经济责任审计存在的问题

1.距离审计全覆盖仍存在一定的差距

（1）学校内部审计机构长期处于人员不足、专业知识结构不合理与日益增多的审计任务之间的矛盾之中，这种工作量与资源投入量不成比例的情况，可能导致两种结果：一种是为了完成审计工作任务而不重视审计质量，不深挖问题的根本原因，审计工作浮于表面、流于形式；另一种是对审计项目仔细打磨确保审计质量和审计效果，但因资源限制只能完成审计工作计划中的部分审计任务。校管干部经济责任审计作为内部审计机构常态化的审计项目之一，必须高度重视且配备足够的人力及资金支持，否则无法做到审计全覆盖，也无法通过审计发现问题、查明原因，更无法促进干部权力的规范运用及廉洁从政。

（2）在大多数学校，校管干部经济责任审计集中在中层干部换届的时候开展，主要以离任审计为主。校管干部离任审计的审计内容是其离任前的经济活动情况，而离任后其对之前的部门丧失了相应的行政权力，相关资料的收集、资产的盘点均会存在一定的困难，甚至会出现“新官不理旧账”的情况。同时，只开展离任经济责任审计还会阻碍审计结果的运用及审计整改工作。上述问题都将对审计全覆盖产生不利影响。

2.担任“双肩挑”校管干部的经济责任划分存在一定难度

（1）“双肩挑”是校管干部一人承担多岗履行多重职责的一种情况，具体来说就是担任行政管理职务的中层干部，同时也是某学科或者某科研项目的主要负责人或经费负责人。在这种模式下，该校管干部不仅管理着部门经费，还掌握着科研经费、项目经费。如何对“双肩挑”校管干部经济责任审计的范围进行划分，如何客观公正地评价其经济行为，均存在一定的难度。

（2）更有甚者，某校管干部是某一政策的制定者，而作为科研项目负责人，他又是该制度的使用者，那在制订该制度时，是否会有倾向性的条款，是否有可能运用其行政权力来影响资金和资源的分配和使用，这都是经济责任审计时需要考虑的问题。“双肩挑”形式在学校内普遍存在，也是经济责任审计需攻克的难题。

3.审计评价指标体系不健全

（1）未确立适当的评价标准。经济责任审计相关办法中规定的审计内容，如贯彻执行国家经济方针政策、决策部署情况等没有统一的判定标准和评价方法。在没有统一判定标准的情况下，不同的审计团队按照各自不同的评价方法，得出各不相同的审计结论，进而在对校管干部的经济责任履行情况进行审计时，不能将事件的真实全貌展现出来，评价时也会有失客观、公正。

（2）未构建完整的评价指标体系。要高效高质地完成校管干部经济责任审计工作，完善的评价指标体系必不可少。评价指标是经济责任审计开展的关键因素，是审计人员对校管干部经济责任履职情况进行评价的基础。但目前，对校管干部开展经济责任审计的时间尚短，内部审计机构还未有足够的经验和能力设计出合适的评价指标。即使根据学校实际情况制定了评价指标，但由于校管干部人数较多且涉及的部门领域广泛，加之审计人员知识结构的局限性，所建立的评价指标仍不能满足经济责任审计需要。

四、加强校管干部经济责任审计的建议与措施

1.科学管理，合理规划，全面推进校管干部经济责任审计全覆盖

（1）针对学校内部审计机构存在的资源限制而无法高质量完成经济责任审计任务的问题，学校一方面可以采用招聘的方式为内部审计机构增加人手，同时结合现有人员知识结构和时间安排，合理规划审计项目，优化资源配置，合理有序地开展校管干部经济责任审计工作。另一方面，学校可以采用外包加内审相结合的方式，开展同一时间内大规模的校管干部经济责任审计工作，这种形式不但能够解决学校暂时人力资源不足或专业知识欠缺的问题，而且是内部审计人员向社会审计人员学习新技术、新方法的有效途径，是一个实现双赢的机会。

（2）为了使经济责任审计达到规范干部权力运用的效果，校管干部经济责任审计应该从离任审计向任期审计转移。学校内部审计机构应当会同组织人事部门、纪检监察机构，以风险为导向，提出校管干部经济责任审计的年度项目计划。科学管理审计项目，让校管干部任期经济责任审计成为常态化工作，提高经济责任审计的时效性，及时发现管理漏洞和潜在的经济风险，监督被审计人员立行立改，时刻督促拥有权力的干部负起责任、遵纪守法、廉洁从政。

2.完善制度，强化执行，明确校管干部责任界限

（1）针对学校出现的“双肩挑”的情况，学校应当建立和完善相关审计制度，在审计范围和内容中予以明确。在实际审计工作过程中，担任中层干部的同志同时也是教授、学科带头人的情况非常多，一旦以制度的形式明确其经济责任，不但使审计人员有章可循、有据可依，而且也能让校管干部逐一对照自己的经济责任，促进其履职尽责。

（2）为了防止“双肩挑”的校管干部使用其行政权力获取科研项目或谋取学术利益，审计人员不仅需要对其经费支出进行审查，对其申报的科研项目、科研成果、获奖情况等也要开展审计调查。学校应该制订严格的配套政策措施，规范“双肩挑”校管干部的行为，强化执行力度，对滥用权力的行为采取惩戒措施，将审计报告及其整改情况作为干部考核的重要参考，保证学校健康、有序、平稳发展。

3.统一标准，构建指标，探索经济责任审计新方式

（1）学校内部审计机构应该确定统一标准对校管干部经济责任履职情况进行评价，这样不论采取内部审计还是外包审计的方式，都可以得出相对公正、客观的审计评价。当然，评价标准需要根据审计目标、审计内容，结合学校实际情况甚至是部门职责来确定，可量化的评价指标赋予其定量的标准，不可量化的评价指标可使用综合评价法赋予其优、良、合格、不合格等评价标准，最重要的是需要将经济责任履职情况清晰完整的展现出来，以便审计人员进行评价。

（2）采用层次分析法构建校管干部经济责任审计评价指标体系，是学校内部审计机构可探索的新思路。按照层次分析法的要求，可以将校管干部经济责任审计评价指标作为总目标，将相关经济责任审计内容的各方面作为准则层，每项审计内容再设计相应的具体评价指标作为方案层，这样就构建出一个多层次的评价指标体系。接着利用审计师的职业判断及专家的意见建议设定不同的权重，再结合科学模型计算，得出优先顺序，完成层次排序。最后，运用构建的指标体系对校管干部的经济责任履职情况进行评价。值得注意的是，针对不同岗位的校管干部，由于其工作的侧重点不同，相关指标赋予的权重也会不同。已构建的指标体系是一个基本框架，在实际使用时，可以根据工作需要进行调整，更好地服务于经济责任审计工作。

五、结语

学校应该高度重视经济责任审计工作，给予内部审计机构大力支持。学校内部审计机构应该深入探讨目前经济责任审计存在的问题与难点，并及时采取有效措施解决问题、攻克难点，建立健全校内部审计制度，在完善内部控制、防范经济风险、促进干部权力的规范使用、加强党风廉政建设、规范财经纪律、提高资金使用效益等方面，充分发挥内部审计“体检表”和“温度计”作用。