陈晓燕

江苏省海涂研究中心 江苏 南京

改革开放以来，我国在经济发展、科技进步等现代化建设的各个方面取得了长足进步。事业单位是我国社会经济发展中提供必要公益服务的主要载体，在促进经济发展、社会进步和改善丰富人民群众生活等方面发挥了举足轻重的作用。同时随着民众各类公共需求的日益增长，事业单位提供的公益服务也随之扩大，对服务水平的广度和深度也提出了更高的要求。

2012年国务院发布《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，根据行政管理体制改革的要求，将事业单位划分为承担行政职能的参公事业单位、承担公益服务属性的财政拨款事业单位，以及从事生产经营的自收自支事业单位三个类型。随着分类推进事业单位改革的进一步深入和事业单位队伍的迅速壮大，固定资产规模也与日俱增，在日常工作中不难发现，事业单位固定资产管理存在诸多问题，现行的管理制度已不适应新的改革需要，本文对当下事业单位固定资产管理中存在的问题进行分析，并提供参考对策。

一、固定资产管理现状及存在的问题

根据财政部2012年制定的《事业单位会计制度》规定，固定资产是指事业单位持有的使用期限超过1年（不含1年），单位价值在规定标准以上，并在使用过程中基本保持原有物质形态的资产。单位价值虽未达到规定标准，但使用期限超过1年（不含1年）的大批同类物资，也作为固定资产核算和管理。其中规定标准是指单位价值1000元以上、专用设备单位价值1500元以上。按照最新分类，事业单位固定资产可分为六类：房屋及构筑物；专用设备；通用设备；文物和陈列物；图书、档案；家具、用具、装具及动植物。

固定资产是事业单位发展不可或缺的基石，更是生存和发展的内在动力。如何提高固定资产的利用效率，保证固定资产的完整和安全，具有十分重要的现实意义。虽然从国家到地方各个层面相继出台了一些规章制度，但是由于事业单位基数庞大、分类众多、职能各异，导致事业单位资产管理工作仍然存在不少问题，不仅埋下安全隐患，而且导致资产使用效率低下，在一定程度上增加了运营成本。

1.核算不规范，会计处理不准确

在会计处理和资产入账方面存在不合理情况，比如购入固定资产不及时入账，应入未入，该销未销；零星采购物资直接列支费用。对于建造的固定资产由于资金不足或者与批复的预算不符、未进行竣工决算等原因，完工多年已使用却一直暂挂“在建工程”而未入账。上下级或其他单位的资产捐赠或者划拨，只简单地要求经办人员签字，未办理正式移交手续，导致账实不符，资产会计信息失真。部分单位对固定资产盘亏的处置不严谨，比如盘点时发现的已报废毁损的资产，未及时进行账务处理，账实不符；对资产盘亏的原因未进行全面调查了解和分析，未及时向主管部门或同级财政报告，仅仅以事务所的清产核资报告为依据，将盘亏资产调减。尤其是一些金额较大的专用设备，因为专业技术性较强，事务所对其使用情况和残值也不甚了解，一些仅仅使用几年的专用重大仪器设备就早早报废了。

2.重采购轻管理，重资金轻资产

事业单位经费多来自上级主管单位无偿调拨或者财政部门下拨，而在日常财务管理中，单位更重视资产的积累而忽略了资产的日常管理，同时科研单位普遍存在重科研轻管理的思想，加上没有统一的采购计划，在一定程度上加剧了资产的闲置与浪费。在实际工作中部分事业单位在预算或项目资金比较宽裕的状况下，用购买固定资产作为当年结余资金支出的方式，导致盲目购入，配置不合理。

3.资产使用效率低，增值率低

固定资产管理不仅体现在资产数量的核对一致和外观完整上，尤其是针对具有经营性质的固定资产，更应该体现在经济效益上。事业单位国有固定资产在日常使用中，缺乏合理有效的经营指标考核，导致资产使用效率低下，资产长期荒废或者收益低于市场平均水平。例如对外出租的房产和闲置的专业设备出租等，未履行公开对外招租流程，更有甚者租金偏离市场公允价格，在一定程度上造成国有资产的隐形流失。

4.内部管理不到位

事业单位固定资产账务管理归口财务部门，实物管理归口办公室或综合处室，具体使用部门归口各业务处室。管用分离的初衷是为了更好地互相监管，但各部门衔接脱节、各自为政，缺乏统一的资产管理部门统筹全局，无法做到实时盘点、全程监管。制度上要求执行定期或不定期盘点，尤其在年终要全面清查。实际工作中真正做到主动对固定资产进行年终盘点的单位寥寥无几。专职资产管理岗位的缺失、流于表面的内部管理导致固定资产管理混乱。

5.外部监督制度不健全

首先，省级财政及资产管理部门对于行政事业单位固定资产管理，特别是涉及行政事业单位机构改革的单位，近年来只是简单对产权登记证进行审核。外部监督机制不健全导致监督力度不强。其次，管理机构设置不规范。部分事业单位国有资产归口财政部门管理，有些归口国资部门，财政部门与国资部门之间的职责权限不清晰，导致监管薄弱虚化。再次，管理执法惩罚力度不足。国有资产管理不善多以国有资产侵占和国有资产流失罪论处，部分情节较轻的并入渎职罪范畴。国企改革大潮下，国有资产流失屡屡发生，但严肃追究相关责任人的情况还是较少。

二、固定资产管理问题的内外成因分析

1.事业单位资产会计核算基础已不能满足管理需求

一直以来事业单位都以收付实现制作为会计核算的基础，在账务处理时也未对资产进行累计折旧，均按原值在账面上体现，导致资产负债表不能反映资产的实际使用情况。同时，随着资产使用年限的增加，固定资产的账面价值与其实际价值背离程度也越来越高，形成资产账面价值虚增。

2.资产管理权责不清，监管虚化

对内，随着事业单位改革深入，少数事业单位存在资产管理机制不完善的情况，具体体现在资产采购无预算，存在临时性采购；未履行规范的政府采购流程；资产入库领用不规范，管理滞后，导致资产浪费甚至流失；资产盘亏报废手续不完善，资产账实不符；资产管理职能交叉，职责划分不清，各个部门间存在推诿扯皮的现象等。

对外，虽然事业单位资产的采购申请需经主管部门和财政或国资部门的层层审批，但由于事业单位从事的行业各异、专业领域繁杂，采购的设备多为专业仪器，监管部门对固定资产的实际使用和市场行情缺乏深入了解，从而导致资产采购审批和使用管理存在盲区，使审批流于表面，无法发挥真正的监管作用。

3.制度建设滞后，对资产管理重视不足

资产收益与事业单位管理脱节导致管理者对经营类资产的使用效率不重视。明显的计划经济色彩的投资体制导致部分单位只关注资产规模而忽略固定资产的有效利用。缺乏对事业单位资产保值增值的合理考核方式也是造成资产闲置甚至浪费的原因之一。

三、强化固定资产管理的措施

1.落实责任，提高管理水平

落实领导干部主体责任，增强固定资产管理责任意识。目标制定部门以及绩效和干部考核部门应将国有资产管理情况纳入目标任务及考核范畴，单位负责人作为固定资产管理的“第一责任主体”，分管领导和部门负责人为直接责任人的分级责任制，明确有关责任人的职责范围，定期考核履责，明确切实做好资产管理工作，将资产管理作为一项重要内容列入年度考核目标。

提高单位领导班子对于固定资产管理的责任意识，将国有资产管理情况作为一项重要内容纳入部门年度考核目标，明确单位负责人是固定资产管理的“第一责任人”，切实落实领导干部主体责任，形成各相关部门负责人为二级负责人，具体经办人员为直接负责人的分级责任制，理清责任链条。

从人员培训着手，组建一支高水平的固定资产管理队伍。一方面努力提升财务人员和资产管理人员政治素质和职业道德规范，强化法治观念和职业道德，大公无私，严守底线。另一方面不断加强专业技能培训，提升业务能力，加强信息化等相关知识的融会贯通，尤其注重财经政策和资产管理相关法律法规的学习，将政策与实际工作紧密结合，学以致用。

2.明晰权责，完善资产管理制度

建立健全固定资产管理制度，涵盖固定资产的预算编制、采购、验收、领用、调拨、损毁报废等各个环节。落实资产管理部门、财务部门、资产使用部门不同岗位的责任制度，加快实现资产实物动态管理，同时加强多部门联动，明确各人责任，落实到岗到人。严格执行采购审批制度，无预算不采购；购置前做好前期调研论证，根据实际需求制订采购计划，从节约、整合资产的角度合理批复固定资产购置申请，并按照规定流程进行资产采购；固定资产到货后积极组织验收，及时入库领用；对盘点时毁损丢失以及已无使用价值的资产应慎重核销，尤其是未到报废年限的资产提前报废的，不仅需要提交完整的清单明细和报废、毁损或丢失的具体原因分析说明，对于特殊的大额专用仪器设备还需提供专业技术鉴定报告。

财务部门设置资产台账管理专职岗位，设立固定资产总账和明细账，加强对固定资产的增加、减少、调拨、报废业务的财务核算管理，并针对财政每年度资产清查的结果进行正确的会计核算。

固定资产管理责任部门设立专职人员，负责管理资产卡片，设置固定资产台账，记载入库、领用、维修保养的情况，加强动态过程控制。全面落实固定资产实物盘点工作，采用定期和不定期盘点相结合的形式对固定资产进行全面盘点，对清查盘点结果要编制资产盘盈盘亏汇总表，并查明盈亏原因，按相关流程进行处理。

3.引入市场机制，提高资产使用效率

适当引入市场机制，对常规的经营性资产设置资产保值增值考核指标，进行公开招投标，充分发挥市场经济的作用，使资产效益最大化。对于大宗专用设备和金额较大的通用设备可以通过公务仓、资产租赁等途径，促进资产的有效利用，减少固定资产闲置率，提高固定资产流动比率，盘活财政资金。

4.完善核算基础，建立现代财政制度

2019年1月1日起全国各级各类行政事业单位全面施行政府会计准则制度，政府会计改革构建了“财务会计和预算会计适度分离并相互衔接”的会计核算模式，全面反映政府会计主体的预算执行信息和财务信息。体现在固定资产管理上，就是对于单位目前存在的固定资产根据原值和使用年限计提折旧，更真实地反映资产的实际价值。新制度的实施清理了一大批历史遗留问题，大量未入账国有资产得以入账，进一步摸清了政府资产家底，为行政事业性国有资产报告夯实价值数据基础。

5.利用大数据，提高信息化水平

积极利用大数据电算化手段，进一步提升资产管理系统的信息化建设水平，部分省份已上线运行行政事业单位统一的资产管理平台，例如江苏省财政厅牵头开发的江苏省行政事业单位资产云平台，设置了多个功能模块，将资产的日常管理、资产处置、对外使用、绩效评价以及资产年报充分结合，全面推行统一系统管理，使资产管理平台得到充分有效的利用，构建覆盖资产全信息基础数据库，降低资产管理成本，提升管理效果，也为管理层资产采购决策提供有效的依据和数据支撑。

6.加强内外联动，健全全方位监管

建立健全固定资产内部控制制度，单位内审部门或纪检部门应定期对单位固定资产管理的全流程进行内部自查，针对固定资产采购、验收、使用、维修保养及处置的各环节存在的风险点，进行监督审查，并形成书面的审查意见，上报单位负责人。对自查过程中发现的问题及时整改。上级主管部门和财资部门还应加强对事业单位固定资产管理的监督，利用外部专家和第三方会计师事务所对固定资产清查、内控制度等方面进行专项审计，积极组织各类专业培训，提高资产管理意识，提升资产管理队伍的业务水平，与单位内部管理形成合力，查找问题，弥补短板，督促整改。

固定资产管理是事业单位管理的重要组成部分，建立健全固定资产管理制度有利于与这一轮行政事业单位体制改革紧密结合，确保国有资产不流失，充分发挥市场效应，提高资产使用效率，更好地推动科学发展、转变政府职能，创新政府管理模式，构建公益服务新格局，为促进社会和谐注入新的强大动力。