◎张亚军李永法

一、引言

要想富先修路，公路自古以来就是经济社会快速发展和人民生活水平快速提高重要因素，改革开放后，在我国经济飞速发展的影响下，公路工程施工规模、技术、管理方式等都得到了极大的提高，截至2020年底，全国公路通车总里程达519.81万公里，其中高速公路通车里程16.10万公里，稳居世界第一；高速公路对20万以上人口城市覆盖率超过98%；我国的农村公路建设也取得了长足的进步，目前总里程已经突破了435万公里，是我国社会公认的“超级工程”，基本实现了符合条件的乡镇和建制村通硬化路的目标。全国通车里程特别是近年来物流业的快速成长与公路交通事业的快速发展密不可分。

二、目前公路工程施工中存在的常见问题

然而，随着发展，其中的一些问题需要我们引起足够重视。我国前期的发展，走的是粗放式发展的道路，其基本特征是依靠增加生产要素量的投入来扩大生产规模，实现经济增长。以这种方式实现经济增长，消耗较高，成本较高，产品质量难以提高，经济效益较低。公路工程施工领域存在很多的粗放式发展现象，如：对筑路材料资源消耗量大，开采石料造成的生态破坏和烟尘污染，滥挖河砂造成的水体破坏、施工过程中的水土流失和大气污染等等，节能减排形势严峻，不能满足科学发展的新要求；由于道路超载现象、经济爆发式增长等原因造成道路技术等级跟不上使用需求发展，道路承载能力不足，结构耐久性不足，道路的早期病害普遍存在，制约了道路基础支撑作用的发挥；施工过程控制系统不健全，施工自动化、机械化水平较低，管理基础建设仍较薄弱，队伍素质与规范化管理仍显不足，给道路的施工质量带来不利影响，制约了道路路用性能的高效发挥；道路的服务功能亟待加强，尤其我国近年来暴雨与冰雪灾害频繁发生，使路面表面功能严重下降，带来很大安全隐患，发展新型抗滑排水路面、融冰化雪路面提高路面抗滑性能，确保雨雪天行车安全迫在眉睫。公路工程施工安全问题，受施工和环境影响，公路工程施工安全管理一直是较为棘手的问题，而且近年来这一问题越发突出。

三、公路工程施工安全问题日益突出

公路工程施工具有战线长、施工量大、时间空间的跨度大等诸多特点，是一个复杂而且要求细节完善的系统性工作，也是一项涉及面广泛、工作条件艰苦、劳动强度很大、施工开放性高的综合工作。在任何一个公路工程项目中，任何环节的施工出现安全问题都会对整个公路工程的质量产生很大的影响。

近年来，由于不重视施工过程中安全生产管理工作，安全管理措施不到位，发生了不少公路工程施工安全事故，造成了较大的损失。如云南临沧市凤庆县云凤高速公路安石隧道“11·26”重大涌水突泥事故，2019年11月26日17时21分许，云南省临沧市凤庆县在建云凤高速公路安石隧道发生涌水突泥事故，共造成12人死亡、10人受伤，直接经济损失2525.01万元。事后的事故调查发现，事故发生的原因，一是参建各方没有牢固树立安全发展理念，没有真正把安全放在首位。二是参建各方对复杂地质条件下建设项目的安全风险，尤其是涌水突泥的风险意识不强。三是勘察设计、施工、监理等环节对风险管控不到位。四是施工单位对应急演练和施工人员安全培训教育重视不够。五是职能部门行业安全监管力度不够。

由于公路工程施工环境十分的复杂，存在地点与人员不固定性、环境恶劣性、施工高空性、生产艰巨性、作业交叉性等，加之各个环节的监督管理不到位，安全标准化建设不达标，安全经费投入不足，滋生安全隐患，最终导致安全事故的发生，造成人员的伤亡和财产的损失。

公路工程是一项利国利民的民生工程，公路工程的投资和建设过程，能带来巨大的经济效益，带动工程所在地经济的发展，并能够产生一定的辐射效果，带动周边地区经济发展，是我国经济发展的重要驱动引擎之一，对国家经济发展发挥着巨大的驱动作用。同时，公路工程的建设，能够解决地区发展不均衡和人民出行方便的问题，能够产生巨大的社会效益。但如果不加强施工安全管理，在施工过程中或建成后，发生安全事故，造成较多人员伤亡和较大财产损失，在网络媒体传播高度发展的今天，不利信息会迅速扩散和发酵，迅速产生消极的社会影响，不仅起不到应起的正面社会效益，还会造成政府部门和施工参建各方的被动，同时，事故的应急抢险和事后的调查、处理、补救、善后等工作，会造成工期的延误和额外的成本，使工程的进度控制和成本控制失效，从社会效益和经济效益上，都会造成无法挽回的损失。与其“亡羊补牢”，不如提前预控。所以，要不断加强对施工安全管理和监督，以预防为主，注重施工现场的安全达标建设，保障从业人员的生命财产安全。

四、公路工程施工目前存在的安全问题通病

1.施工安全组织体系不完善、不规范，安全管理制度不健全、执行不到位。现行的《中华人民共和国安全生产法》（2021年修订版）第四条规定，生产经营单位必须加强安全生产管理，建立健全全员安全生产责任制和安全生产规章制度，第五条规定，生产经营单位的主要负责人是本单位安全生产第一责任人，其他负责人对职责范围内的安全生产工作负责。

从公路工程施工企业层面开始，就要建立起一套完善的安全管理体系，从管理人员、管理制度、安全投入、教育培训等方面规范管理，企业负责人作为第一责任人，最重要的职能，是建立健全安全管理体系，并保证体系运转的有效性，保证安全管理资源的投入，尽到第一责任人的职责。

公路工程施工项目管理机构，作为公路工程施工企业的外设机构，同样应该完善安全管理组织体系。成立以项目经理为首的安全管理组织机构，组成以施工管理、技术和安全管理人员为骨干的管理团队，做好“五到位”工作，明确要求，必须做到安全责任到位、安全投入到位、安全培训到位、安全管理到位、应急救援到位，首先从管理人员和管理制度上完善安全体系工作。

但是，由于安全管理方面的疏漏，目前的存在着施工现场安全组织体系不完善、不规范，管理制度不健全、执行不到位，也是施工现场安全管理存在的普遍问题之一，具体表现在：施工现场专职安全管理人员配备不足，特种作业人员人证不符，现场人员专业性不足，对制度的执行和落实不到位；安全管理制度与现场条件脱节比较严重，制度本身就有很大漏洞，缺乏针对性，导致在施工现场无法实施；安全管理模式不符合项目管理的实际情况。

2.施工现场人员职责不明确，安全管理工作流程不明晰。由于公路工程自身固有的特点，安全风险贯穿于整个施工周期，而且随着工程的施工进展，安全隐患也是在不断的变化，发生事故的重要原因就是相关人员的任务分工和管理职能分工不明确，存在缺、漏及交叉重复现象，工作、组织流程关系不明确，执行过程中未进行检查和改进，导致相关人员相互推诿扯皮，使安全管理工作不能顺利开展。

3.管理人员安全意识较差，未对施工安全引起足够重视。项目负责人，只注重施工进度和工程成本，忽视生产安全，对安全管理效益认识不到位，存在凭经验施工的陋习；有管理人员文化水平较低，安全素质较低。工作中不熟悉安全生产知识，未能充分掌握安全操作规程，主动管理的积极性不足，漠视生命珍贵，未形成“人人为我，我为人人”的安全意识。

4.安全经费投入不足，安全防护用品、设备设施老化。公路建设事业飞速发展，各种安全设备设施及施工工艺更新换代速度较快，由于市场竞争非常激烈、且存在恶意情况，许多施工企业为了降低成本，安全经费投入不足，安全设施、配件更换及时；防护用品数量不够，质量不达标，安装不到位；安全材料以次充好，导致安全隐患较多，安全事故频发。

5.安全培训教育欠缺，监管工作不到位。施工现场未进行安全规划，从业人员职责不清楚，业务能力较差，指导现场工作只凭经验，安全教育、交底不与工程实际相结合，流于形式；企业及项目部未按制度对安全工作进行有效监督落实，忽视整改与防范环节，导致现场监管失去其应有的作用。

五、公路工程施工安全管理措施要点

1.健全和完善施工现场安全管理组织体系和目标管理体系及安全管理制度。（1）确定安全组织结构，它反映部门及人员之间的组织关系，是安全管理工作的核心，划分时要粗细适当，关系明确，把涉及的责任主体全部列入，细化到班组，保证组织机构的全面覆盖。（2）进行安全工作任务分工和管理职能分工，首先根据安全管理目标划分任务，既要具体到部门及个人，让其熟悉自己的工作内容，也要保证任务不重复不缺漏。其次，根据组织结构及任务分工明确各部门及人员的管理责任，确保每一项职责落到具体的个人头上，防止相互推诿。（3）完善和落实管理制度，制度是安全责任得到有效落实的保证，是企业管理制度在项目上的延伸。所以要根据企业和项目的实际情况进行编制，而不是简单的照抄，使其具有可实施性，以便有效提高施工人员的责任心。

2.制订和梳理合理的安全生产工作流程。完善的安全管理流程是施工管理的重要组成部分，反映了安全生产中各项工作之间的逻辑关系。工程项目应编制总的涉及各层级的安全生产工作流程，并明确各级工作内容和任务执行人。在实施过程中，通过不断的检查和梳理，发现各环节之间协调配合中存在的问题，进行流程改进，使其能更科学化、合理化、规范化，提高安全管理工作效率，减少安全生产问题。

3.采取措施加强教育培训，提高员工安全意识。（1）采取多种培训教育方式，提高人员意识，施工现场要做到一线工人三级安全教育、安全交底和班前安全会等方式来提高人员安全素质。应聘请专业的授课老师，定期对管理人员和操作人员进行安全培训，通过举办考试、知识竞赛等对员工进行奖励，提高员工参与的积极性，让安全生产的重要性入心入脑。（2）组织开办“一线工人业余学校”，编制“学校”授课计划，组织授课讲师队伍，按计划对施工从业人员进行安全生产知识教育，通过实际案例教育施工从业人员，达到警示和规范从业行为。

4.规范安全经费的使用，加强安全防护设施、机械设备管理。安全经费是不可竞争费用，是保证项目安全运行的经济基础。在安全经费的使用时，首先，确保安全经费用于：完善、改造和维护安全防护措施，配备必要的应急救援器材和现场作业人员安全防护用品，安全检测、探测设备、设施，重大危险源、重大事故隐患的评估、整改、监控，安全生产检查与评价，安全技能培训及进行应急救援演练、其他与安全生产直接相关等方面；其次，业主和监理单位要按时足额拨付安全经费，并对项目部的使用情况进行定期审查；再次，监管单位要加大对安全经费使用、人员持证、安全防护设施、机械设备运行等的检查监管力度，减少施工现场的安全隐患。

5.加强事先预控，实施全过程安全监管。（1）注重前期规划。按照“安全第一，预防为主，综合治理"安全管理方针，充分重视安全规划，在每项工作开展前，要做好规划，及时识别施工中存在的危险源，根据工程实际编制审批安全施工方案，并进行安全技术交底，交底必须内容完整，签字齐全，特别要让操作人员掌握施工工艺和安全管理要求，确保将方案落到实处。（2）加强安全隐患排查和经常性巡查，做好专项检查，落实整改措施。要落实项目主要负责人带班，管理人员值班和专职安全管理人员日常巡查制度。实施风险管控。a.要注重安全验收，加强对重点部位、重要环节、关键设施的验收，既要验收工程实体，也要验收内业资料。b.实施安全问题倒查机制，检查中发现问题，既要查操作责任，又要查监督责任，摸清问题根源，制定整改措施，并进行整改考核。c.制定隐患奖惩办法，在检查过程中，对发现并敢于暴露问题的人员要予以重奖，对检查走过场及造成较大及多次出现同样隐患的部门及人员给予重罚，以便激发员工发现及消除隐患的积极性和主动性。

6.充分发挥工会对安全生产工作的监督作用。现行的《中华人民共和国安全生产法》（2021年修订版）第七条规定，工会依法对安全生产工作进行监督。公路工程施工中，要充分充分发挥工会对安全生产工作的监督作用，组织职工参加对安全生产的民主管理和民主监督，维护好自身在安全生产方面的合法权益，当企业和施工项目管理机构制订或着修改安全生产规章制度时，要听取工会的意见。如果发生了安全生产事故，工会应该参加对事故的调查。

7.制订专项施工方案、做好各类应急预案的制订和演练工作。根据现行《建设工程安全生产管理条例》和《公路工程施工安全技术规范》（JTGF90-2015）的规定，施工单位应当在施工组织设计中编制安全技术措施和施工现场临时用电方案，对下列达到一定规模的危险性较大的分部分项工程编制专项施工方案，并附具安全验算结果，经施工单位技术负责人、总监理工程师签字后实施，由专职安全生产管理人员进行现场监督：（1）基坑支护与降水工程；（2）土方开挖工程；（3）模板工程；（4）起重吊装工程；（5）脚手架工程；（6）拆除、爆破工程；（7）国务院建设行政主管部门或者其他有关部门规定的其他危险性较大的工程。对前款所列工程中涉及深基坑、地下暗挖工程、高大模板工程的专项施工方案，施工单位还应当组织专家进行论证、审查。

施工单位编制专项方案并经过内部审核后，要报送到施工项目监理机构进行审核，由监理工程师对施工单位报审的安全专项施工方案进行认真审查，并在七天之内给予明确书面的回复意见。需要修改的，书面告知修改要求并明确修改时限，符合要求的，由监理工程师批准并上报建设单位。在专项施工方案未得到批准前，项目监理机构不得同意相应的单位工程、分部、分项工程的开工申请。

为加强和规范对突发事件应急工作的管理，全面提高施工单位应急处置突发事件的能力，最大限度地预防和减少突发事件及其造成的损害，保障人民生命和财产安全，在工程施工前，施工单位应该编制各类事故的应急预案。坚持预防与应急相结合、常态与非常态相结合，常抓不懈，在不断提高安全风险辨识、防范水平的同时，加强应急基础工作，做好常态下的风险评估、物资储备、队伍建设、完善装备、预案演练等工作。居安思危，强化一线施工人员的紧急处置和逃生的能力，早发现、早报告、迅速处置。

六、结语

针对公路工程施工现场存在安全和管理问题，通过对安全事故进行细致的研究和客观分析。从多方面因素展开调查，找出导致事故发生的主要原因。目前，由于公路工程点多、线长、面广、项目众多，监管人员较少，工作量大，监管不能全面覆盖，使得一些公路工程施工企业抱着侥幸的心理，忽视施工场地安全建设，安全经费不能足额有效投入使用，增加了施工场地的安全隐患。因此，我国正在完善制度，引进社会专业安全管理队伍，对公路工程从业企业进行严格管理和过程监督检查，确保各项制度落实到位，不断提高施工安全标准，使员工行为操作规范化，为施工安全顺利打下良好的基础。