高争志，吕 鼎，孙 萍

（上海市公安局，上海 200042；上海市长宁区人民检察院，上海 200050）

“民宿”行业是近年来兴起的住宿服务新业态。其核心特征是利用闲散房源，主要以“日”“时”为计费单位提供临时住宿服务，市场上有“短租房”“网约房”“日租房”“农家乐”“家庭旅馆”“民居客栈”等众多称谓。借助互联网技术提供的媒介支撑以及共享经济风靡的加持，民宿行业发展迅速。数据显示，途家、榛果、爱彼迎等互联网平台上的上海房源数量在两年前就达到了2万套至6万套不等。①柴慧：《上海城区民宿发展的现状、问题与对策》，载《科学发展》2019年第10期。在民宿受到市场欢迎的同时，因民宿经营而引发的市场竞争、权益平衡、治安秩序、消防安全等问题也层出不穷。②胡永正：《城市民宿业治安问题、成因及管控对策——以杭州市为例》，载《公安学刊》2021年第2期。刘为军：《论共享住宿业的安全风险及监管思路》，载《政法学刊》2018年第6期。收稿日期：2022-03-19 责任编辑：何银松作者简介：高争志，男，上海市公安局法制总队一支队副支队长，法学博士；吕鼎，男，上海市公安局法制总队一支队四级警长，法学硕士；孙萍，女，上海市长宁区人民检察院检察官，法律硕士。为此，国家和地方政府开始介入民宿行业监管，陆续出台针对性政策，着力规避风险、引导行业健康发展。但是，总体来看国家层面的政策覆盖面较窄，主要集中在对城镇民宿、乡村民宿的市场引导，尚未出台针对城市民宿的统一监管措施。地方上的相关监管政策差异比较明显，体现出鲜明的探索性特征。以上海为例，上海的民宿监管措施秉持了问题导向，也因此导致相关具体规定散见于不同制度文件，同时各文件出台时间跨度大。这种制度现状，不利于行政执法部门以及行业从业单位整体把握、准确理解、有效实施，影响了促进和规范民宿行业发展的实际成效。为此，本文以上海市为例，从公共安全视角切入，细致梳理行政主管部门对民宿行业监管政策的历史脉络、价值定位和合规要点，以期对行政执法和行业经营提供双向助益。

一、上海市民宿监管政策的发展演进

基于不同时期对民宿行业的不同定位，上海相关行政主管部门对民宿行业的监管政策基本可以概括为“禁止”“放开”“规范”三个阶段。

（一）禁止阶段：将民宿纳入旅馆业范畴，严格取缔

民宿行业与宾旅馆业在经营特点、服务方式、从业者与顾客的民事法律关系等方面，具有一致性。①高争志、张泽：《民宿安全管理问题研究》，载《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2019年第4期。公安机关对旅馆业的管理措施包括了特种行业许可、旅客实名登记、公共场所安全规定等，并配套设定法律责任，搭建了相对完善的法律制度体系，形成了完整的闭环管理措施。因此，将民宿纳入宾旅馆行业予以管理，能够最大限度地实现公共安全管理目标。而且，现行的《旅馆业治安管理办法》明确，凡是经营接待旅客住宿的旅馆、饭店、宾馆、招待所、客货栈、车马店、浴池等都属于旅馆业范畴。②参见《旅馆业治安管理办法》第2条：凡经营接待旅客住宿的旅馆、饭店、宾馆、招待所、客货栈、车马店、浴池等（以下统称旅馆），不论是国营、集体经营，还是合伙经营、个体经营、外商投资经营，不论是专营还是兼营，不论是常年经营，还是季节性经营，都必须遵守本办法。该规定成为将民宿定性为宾旅馆的直接制度支撑。

在2010年世博会前后，国内外海量游客云集申城。在住宿行业床位供给有限的情况下，上海浦东等地区出现了以日、时和床位为计量单位从事短期房屋租赁的经营行为。这些租赁房屋的房源大多位于居民小区之中，通过网络发布信息招揽客源。浦东警方认为，房屋出租人以营利为目的，按小时和日提供住宿服务并以此为业的，可认定为“无证经营的旅馆业单位”，应当根据《治安管理处罚法》第54条的规定，处以罚款、拘留，并予以取缔。③周敏、乔艳：《假借“世博人家”非法经营“家庭旅馆”》，上海商报2010年3月24日版。在相关行政诉讼中，上海市法院也认可公安机关的判断。④参见（2012）沪一中行终字某号判决书。因此，当时的民宿业通常被认为是旅馆业经营的形式之一，对于不具备旅馆业开设条件，没有依法履行审批手续、取得行政许可的经营行为，被严格禁止，全面取缔。

（二）放开阶段：注重民宿业保民生作用，为民宿发展松绑

2016年至2019年，“中央一号文件”连续四年明确，发展民宿等新产业、新业态是发展壮大乡村产业，拓宽农民增收渠道的重要途径。2018年以后，国务院办公厅又先后发布《关于促进全域旅游发展的指导意见》《完善促进消费体制机制实施方案（2018-2020）》《关于以新业态新模式引领新型消费加快发展的意见》（国办发〔2020〕32号）等文件，进一步明确了对新业态监管的包容审慎原则，提出“城乡居民可以利用自有住宅依法从事民宿等旅游经营”。国务院办公厅《关于服务“六稳”“六保”进一步做好“放管服”改革有关工作的意见》（国办发〔2021〕10号）进一步强调，鼓励各地区进一步放宽旅游民宿市场准入。由于民宿行业受客观条件限制基本无法达到宾旅馆消防、治安等建设标准，将民宿直接定性为宾旅馆，会导致民宿发展空间被严重挤压。这一状态，得到公安机关重视，相关工作定位也开始转变。

具体而言，公安机关更为关注民宿经营规模相对较小、房间比较分散或者地处人员稀少的农村等经营特点，进而认为，民宿经营所带来的公共安全风险是小于宾旅馆的，故而对于乡村民宿、农家乐以及城区范围内各种网约房等住宿服务场所的执法尺度逐步放宽。执法中，对民宿从业者直接适用“无证经营旅馆业”予以取缔的做法变得非常审慎，工作重点被聚焦在因噪音污染、邻里纠纷等引发的具体治安违法行为。民宿行业发展空间被打开，行业监管步入放开阶段。

（三）规范阶段：平衡“促进发展”和“保障安全”，补足制度短板

上海民宿行业在发展探索过程中，不断产生各类问题和矛盾。例如，民宿作为承载流动人口住宿需求的场所与宾旅馆具有相同的治安管理风险；在居民小区营业的民宿，带来的噪音、安全等问题，形成了新的邻里纠纷矛盾点；民宿行业的人群聚集特征本身又涉及消防安全管理等等。相关行政监管部门坚持问题导向，保持“促进民宿行业发展”与“保障秩序和安全底线”的价值平衡，借助地方立法、行政规范性文件等制度创制手段，以及明确国家层面政策适用标准等方式，逐步破解执法难题，规范民宿经营。

上述问题导向的工作思路，也决定了上海市针对民宿行业的监管措施分散于不同时期、不同层级的法律规定及政策文件中。地方法规《上海市实施〈中华人民共和国反恐怖主义法〉办法》，政府规章《上海市实有人口服务和管理若干规定》，以及上海市文化旅游、住房城乡建设、公安、网信、消防救援、等多部门联合印发的《关于规范本市房屋短租管理的若干规定》等规范性文件，分别针对民宿行业中的不同问题，明确了具体的监管政策。此外，行政管理部门还综合运用《民法典》《消防法》以及与民宿相关的国家标准和部委文件，明确具体的执法尺度。随着上述制度文件的陆续出台，以及相关法律适用标准的明确，上海民宿行业进入了规范监管阶段。

二、上海市民宿监管政策的价值定位

上海市的民宿监管政策，体现了行政主管部门对民宿行业各相关群体利益的平衡，兼顾了“促进发展”“保障安全”“平衡利益”等多重价值。

（一）促进行业发展

国家政策从发展经济、保障民生、提升旅游体验等角度均要求进一步鼓励民宿业的发展，如果直接将旅馆业的管理方式刚性适用于民宿业，既不能很好地实现公安机关对于住宿行业的管理目标，也不利于提升行业发展水平。这是因为，旅馆业作为特种行业，准入门槛较高，对经营主体的资质、消防安全硬件设施、治安保卫规范都有较高的要求，对于以乡村、城市住宅为主体的民宿经营者来说，受限于建筑设计等客观条件限制，很多要求都无法达到。如果在管理上简单将民宿等同于宾旅馆，将会导致大量民宿因为无法获得经营许可资质而被取缔。甚至，部分从业者会想方设法躲避政府监管，使得公安机关难以掌握民宿房源、民宿房东和入住人员等信息，催生灰色地带，造成漏管失控。①王楠、杨丰泽：《共享经济背景下民宿治安管控途径探究》，载《辽宁警察学院学报》2018年第5期。此外，差异化、特色化的民宿房进入市场，也满足了不同需求的游客对于住宿服务的需求，简单取缔也不利于城市旅游行业的进一步发展。因此，为民宿行业健康发展留足市场空间，促进行业向规范、有序的方向健康发展，既符合国家政策导向，也是厚植上海“海纳百川”城市精神品格的具体体现，成为制定上海民宿监管政策的价值取向之一。

（二）守牢安全底线

民宿行业经营过程中会产生治安、消防等多方面的公共安全隐患，而公共安全隐患涉及公共利益，仅仅依靠市场主体无法消弭。这一背景决定了，包括公安机关在内的行政管理部门介入民宿行业监管的合理性和必要性。具体的监管思路应当是坚持底线思维，针对性破解各类公共安全风险。

首先，需要掌握民宿经营者、经营场所信息。这是将民宿行业纳入行政监管范围，避免其野蛮生长进而影响公共秩序和安全的基础性信息。经营民宿行业是以营利为目的的市场经营行为。因此，明确民宿经营者的市场主体地位，依法要求按照《市场主体登记管理条例》开展登记，合理且必要。同时，需要针对民宿多为利用网络手段开展经营的特征，采取落实网络平台信息报送义务等有效措施，掌握民宿经营场所地址等准确信息，以及未经登记开展经营的情况，形成监管闭环。

其次，需要建立住宿人员身份查验机制。对比旅馆业，旅馆工作人员需要依法履行对住宿人员的身份查验、实名登记、信息上传等义务，住宿人员则需要提供有效身份证明方可入住。但是，民宿行业的相应制度要求缺失，而且经营中的房源往往无人值守，采取不见面交房的方式完成交易，使得身份登记成为空中楼阁，人员身份查验更是难以落实，在事实上造成了很大的公共安全隐患。②王硕、王梓言：《网约房规范管理浅析》，载《上海法学研究》集刊2020年第4卷。旅馆业信息管理已与全国在逃人员信息系统、重点人员信息系统、吸毒人员信息系统等信息化系统有效关联，实现自动比对、自动预警，民宿房入住人员的漏管、失管，已成为公共安全防范的薄弱短板。③吴才毓：《共享住宿业态的公安监管研究》，载《公安学研究》2018年第5期。同时，在当前疫情防控背景下，如果缺少有效的民宿入住人员信息登记，也不利于相关信息的核查，增加疫情防控难度。因此，加强人员身份查验登记措施，在民宿业公共安全管理中就极为重要。

再次，需要管控消防安全隐患。不同场所的民宿经营行为对消防安全隐患的影响并不完全一致，需要根据具体场景具体分析。在城市居民小区利用普通住宅开展民宿经营的，考虑到民宿的市场定位，一般不会出现类似“群租”的多人聚集居住。由于居住人数不会明显多于小区常居家庭，故而消防安全风险并未因经营行为而放大，无需跟进额外的消防安全管理要求。④“群租”被纳入非法行为的重要原因就在于居住人数的非常态聚集，额外产生公共安全隐患，进而影响公共利益。《上海市居住房屋租赁管理办法》第8条以及第9条明确禁止群租。《关于加强本市住宅小区出租房屋综合管理工作的实施意见》（沪房管〔2014〕135号）进一步明确了群租整治范围。在国有土地非居住存量房上开设民宿的（主要是指历史上形成的具有开办民宿条件的商住两用房），一方面，商住两用房投入使用及营业一般以通过公众聚集场所消防安全检查为条件。符合公众聚集场所消防安全标准的商住两用房，能够提供一定限度的消防安全保障。另一方面，公共聚集场所消防安全标准在某些指标上是低于旅馆业建筑消防标准的。①例如，《建筑设计防火规范》（GB 50016—2014 2018年版）明确，旅馆的客房应设置自动灭火系统，并宜采用自动喷水灭火系统；而应急管理部《公众聚集场所消防安全要求》（应急〔2021〕34号）则规定任一层建筑面积大于1500平方米或总建筑面积大于3000平方米的旅馆建筑应设置自动喷水灭火系统，且并未提及设置部位。为此，需要限制单幢建筑的民宿经营规模，避免消防隐患积聚。②需注意的是，非居住存量房开办民宿和开办集中出租房属于不同的两类经营行为。对后者，一般规模较大（50间以上），上海相关行政主管部门亦在消防改建要求方面明确，应当符合宾旅馆标准。参见《关于本市非居住存量房屋改建和转化租赁住房工作的指导意见（试行）》（沪建房管联〔2018〕782号）。此外，对农村集体土地上开办民宿的，同样需要考虑消防安全问题。对此，住房城乡建设部、公安部、国家旅游局联合印发的《农家乐（民宿）建筑防火导则（试行）》根据民宿建筑规模，区分不同情形后，做出了明确安排。然而该防火导则中并未明确相应的法律后果。对此，执法实践中应当做好与《消防法》等相关法律制度的衔接，确保有效贯彻落地。

（三）平衡利益诉求

民宿经营涉及多方利益平衡，既存在民宿行业与传统宾旅馆行业的公平竞争问题，也包括民宿经营者与所在住宅小区居民的不同利益诉求冲突问题等等，相关监管政策应当做好各种合法利益的平衡，避免顾此失彼。

一方面要统筹协调民宿业与旅馆业之间的公平竞争关系。从住宿服务行业整体来看，民宿业和旅馆业之间很大程度上是互联网经济下新老业态的区别，两者相似的服务方式势必会引发一定的商业竞争。对于消费者来说，如果民宿业与旅馆业之间是良性、充分的竞争，对于提升服务质量、降低服务价格、适应服务需求都将是一个不错的选择。反之，如果是恶性、不正当的竞争，则可能会冲击原有的行业规则与管理秩序，不利于行业的长远发展。例如，从税收的角度来说，旅馆业经营者需要缴纳住宿服务增值税等一系列税费，而一些民宿经营者打着“短租”等旗号，在税收申报上并不规范，未按照住宿业的税收政策缴纳税费，由此形成的低价优势，极易引发不正当竞争。统筹平衡民宿业与旅馆业的公平竞争和商业利益，应当纳入行业主管部门监管工作的范围。

另一方面要统筹协调民宿经营主体与相邻权人之间的利益冲突。在居民小区内开办民宿房，由于房屋缺少相对独立性，入住人员身份不定、进出频繁、活动缺少规律，占用小区公共资源多，容易带来噪声、污染等问题，对相邻居民的正常生活容易造成负面影响，极易引发矛盾纠纷。同时，民宿经营不仅关系经营主体的经营权，而且也关系房屋所有人的物权收益，二者也会成为利益矛盾焦点。为此，相关行政监管政策需要在民宿经营者的经营权益、房屋所有人的物权权益以及同幢建筑、同一小区居民的相邻权益之间保持平衡。

三、上海市民宿监管政策的合规要点

在上述价值定位下，上海市陆续在不同层级地方立法以及规范性文件中，明确了民宿场所的外延界定、开业条件、治安要求、消防标准、平台责任等监管政策。

（一）适用范围：基于目标导向确定民宿概念外延

界定民宿外延的难点在于如何与宾旅馆相区分。从公共安全视角看，二者都属于以时、日为单位提供住宿服务的场所，本质属性上具有相同点。当前，为了留足民宿发展的市场空间，上海市相关监管政策中，对二者的区分并未纠结于逻辑上是否存在非此即彼的清晰边界，而是基于目标导向，从务实的角度予以直接切分。具体包括两个层次：

首先，判断住宿服务场所是否取得了特种行业（宾旅馆）许可证，凡是取得许可证的，纳入宾旅馆范围予以管理。换言之，无论民宿规模大小、地域位置如何，只要符合宾旅馆许可申领条件，都鼓励经营者申领宾旅馆许可证。一方面，宾旅馆的治安、消防、服务、卫生等要求均有章可循，能够给住宿人提供服务保障和安全保障，这是行政管理部门倡导和鼓励的；另一方面，虽然申领宾旅馆许可并按照相关要求经营，一般会提高经营成本。但是，取得相关许可证能够提升住宿服务场所的商业信誉，增加对潜在顾客的吸引力，这也与经营者的利益相一致。

其次，对未取得宾旅馆许可证，从事以时、日为单位住宿服务的场所，依据土地性质和场所规模予以第二个层次的判断。一是在国有建设用地上开设的住宿服务场所（主要为住宅和商住两用房），单幢建筑内未达到15间的，纳入民宿管理范围。单幢建筑内住宿服务场所达到15间以上（含15间）的，依据上海市文旅、住建、公安、网信、消防、房管等部门联合制定的《关于规范本市房屋短租管理的若干规定》纳入宾旅馆管理范围，应当取得特种行业（宾旅馆）许可；未经许可的，依据《治安管理处罚法》第54条予以取缔，并对经营者依法予以拘留、罚款等处罚。前述多个部门联合制定的行政规范性文件，之所以能够对住宿服务场所作出是否应当纳入宾旅馆范围的切分，源于《上海市实有人口服务和管理若干规定》第21条第2款授权市公安局对其他住宿场所的范围予以认定。这种区分内在的核心价值判断在于，不同规模的民宿所具有的公共安全隐患特别是消防安全隐患不同，故而在政策上予以分类管理，以便针对性提出不同的安全防范要求。二是在农村集体土地上经营住宿服务场所的，目前上海市级层面相关政策上并未明确要求依据规模来区分属于宾旅馆或者民宿。主要理由在于，国家《农家乐（民宿）建筑防火导则（试行）》等文件中，对不同规模乡村民宿已经明确了不同的公共安全防范标准，通过落实这些文件能够实现防范公共安全风险的价值目标。

此外，民宿与住宅房屋出租的区别相对清晰，主要表现在经营模式上的不同：民宿一般是以时、日为单位，提供住宿服务场所。而住宅房屋出租的租赁周期一般较长，收费周期和合同期限，多以月、年来计算，并不以时、日为计算单位，并且出租房一般不提供打扫卫生、整理房间等服务项目。基于以上特征，民宿与出租房的区分是相对明确的。对于住宅房屋出租行为，上海有《上海市房屋租赁条例》《上海市居住房屋租赁管理办法》等地方性法规、政府规章，以及配套规范性文件予以规范，政策体系相对独立完整，并不与民宿管理政策相交叉。

（二）开业限制：基于利益平衡前置开业要求

对民宿予以开业限制存在两种情形：一种是基于公共利益采用行政手段予以规制的情形，在法律性质上属于行政许可；另一种是以民事权利为基础，依据建筑物区分所有权保护规则等民事手段予以调整的情形，在法律性质上属于私法自治范畴。上海相关监管政策针对开办在不同场所的民宿，采用了不同的规制和调整手段。

首先，对开办在居民小区的民宿，以民事规则调整为主，淡化了行政许可措施的适用。《关于规范本市房屋短租管理的若干规定》第5条第2项规定，在住宅物业管理区域内开展房屋短租活动的，应当符合管理规约。管理规约无约定或约定不明的，应当取得有利害关系的业主的一致同意。该规定与《民法典》第279条“业主将住宅转变为经营性用房应当遵循的规则”保持了一致。①参见《民法典》第279条：“……业主将住宅改变为经营性用房的，除遵守法律、法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主一致同意。”对违反该规定的，利害关系人可以寻求民事救济，并未设定行政处罚。需要注意的是，《上海市住宅物业管理规定》第58条、第86条明确，业主需要改变物业使用性质的，除需要符合法律、法规以及管理规约，并经有利害关系的业主一致同意外，还应当报区房屋行政管理部门审批。未经审批擅自改变物业性质的，除了限期改正、恢复原状外还可以处最高5万元罚款。鉴于民宿的经营性特征，将利用住宅开办民宿视为改变物业使用性质的具体情形之一，具有法律适用上的解释空间。然而，《关于规范本市房屋短租管理的若干规定》对此类民宿开业活动，并未明确采取《上海市住宅物业管理规定》明确的行政许可手段予以行政监管，实践中也未有相应执法，一定程度上反映了政府部门对民宿行业发展秉持了慎用行政干预的立场和态度。同时，《关于规范本市房屋短租管理的若干规定》着重对相邻关系权利人的民事权益予以了重申，展现出较为鲜明的利益平衡色彩。

其次，对开办在商住两用楼的民宿，除了要进行市场经营主体登记外，并未纳入行业行政许可规制范围，仅以民事手段予以开业限制。历史遗留的商住两用楼具有开办民宿的客观条件，且其地段多处于商业中心，故上海客观上存在利用商住两用楼开办民宿的存量。考虑到商住两用楼土地和房屋的规划属性，在商住两用楼中的商业用房开办经营属性的民宿不属于改变房屋使用性质，无法纳入行政许可范围。《关于规范本市房屋短租管理的若干规定》仅从民事权益平衡角度，明确同幢多业主的非居住房屋用于开展短租活动的，应当符合管理规约；管理规约无约定或约定不明的，应当取得有利害关系的业主的一致同意。

再次，对开办在集体土地房屋上的乡村民宿，强调对相关证照监管的优化。基于乡村民宿建筑一般相对独立，经营规模一般相对较大的特点。上海各级政府在促进乡村民宿发展的总体原则下，同时强调了规范经营、健康发展，明确了一定的开业条件。一方面，上海市人民政府办公厅转发的《关于促进本市乡村民宿发展的指导意见》明确了房屋结构、建筑安全、公共安全等方面的开业条件，确保乡村民宿健康、规范发展；另一方面，该文件同时要求政府部门要持续推进“放管服”改革，对食品经营许可、公共场所卫生许可及相关备案提供便利。部分地区的细化文件，进一步明确了“一口受理、并联审批”“联合踏勘”等工作要求，并探索核发乡村民宿行业综合许可证。②参见《浦东新区促进乡村民宿健康发展的实施办法》《青浦区关于促进民宿发展指导意见（试行）》《金山区促进民宿业发展的意见（试行）》。

（三）治安要求：普遍适用于各类型民宿

民宿行业的治安要求，主要聚焦于民宿经营者对入住人员身份信息的查验义务，登记义务，以及将入住信息上传至公安机关的义务等环节。

一方面，民宿从业者查验入住人员身份的义务是由国家法律统一规定的。《反恐怖主义法》第21条规定住宿业务经营者、服务提供者，应当对客户身份进行查验，对身份不明或者拒绝身份查验的，不得提供服务。并且对怠于履行者设置了罚款处罚条款。即对单位可处十万元以上五十万元以下罚款，对直接责任人员处十万元以下罚款。《上海市实施〈中华人民共和国反恐怖主义法〉办法》第21条，对住宿业务经营者的范围予以了细化，包含了宾旅馆业单位、乡村民宿、其他民宿在内的所有住宿业务经营者、服务提供者。

另一方面，民宿从业者将入住人员入住信息登记并上传至公安机关的义务，属于上海地方立法明确的民宿从业者义务。《上海市实施〈中华人民共和国反恐怖主义法〉办法》第21条在明确了相关主体的信息查验义务外，同时强调了其信息登记义务。《上海市实有人口服务和管理若干规定》第21条进一步细化明确，包括民宿在内的宾旅馆业单位外的其他提供住宿服务的场所，应当在住宿人员入住时通过“一网通办”平台登记其姓名、身份证件种类和号码。并对怠于履行者配备了罚款处罚的罚则。“一网通办”平台是市政府打造的服务平台，要求通过该平台登记相关信息，实质是明确了相关从业者不仅要查验入住者身份信息，而且要将包括入住者身份信息在内的相关入住信息上传至政府主管部门。

此外，上海部分地区参照宾旅馆治安管理标准，对乡村民宿的治安管理提出了更高要求。例如，浦东新区相关行政主管部门制定的“乡村民宿治安标准”，要求从业者要配置电脑、监控、网络等必要的治安防范设施，并安装上海市旅馆业治安管理信息系统，通过该系统落实旅客身份查验、入住信息登记以及信息上传等义务。

（四）防火标准：基于位置和建筑情况划定不同类型

对于民宿的消防标准，国家层面仅就乡村民宿做了规定，专门针对城市民宿的防火标准并未制定。住房城乡建设部、公安部、国家旅游局联合出台了《农家乐（民宿）建筑防火导则（试行）》，适用于坐落于镇（不包括城关镇）、乡、村庄的，利用村民自建住宅改造的，“经营用客房数量不超过14个标准间（或单间）、最高4层且建筑面积不超过800平方米” 的民宿。该文件同时明确超出上述规模的，应当符合《旅馆建筑设计规范》《建筑设计防火规范》，做到了与旅馆建筑的衔接。①《旅馆建筑设计规范》（JGJ 62-2014）明确，其适用于至少设有15间（套）以上客房的旅馆建筑设计。对城市民宿，由于客观上均是在既有建筑上开办（无论是住宅建筑还是综合用地建筑），故只要开业所用建筑为合法建筑，一般不存在违反《住宅建筑规范》《建筑设计防火规范》的情况。故而，专门针对城市民宿的防火标准是缺失的。

《农家乐（民宿）建筑防火导则（试行）》属于部委的行政规范性文件，导则中并没有、也无权设定罚则，那么相关内容是否具有强制力呢？实践中，行政管理部门对此持肯定意见，认为结合《消防法》的相关规定，该防火导则具有强制力。《消防法》第15条规定，公众聚集场所在投入使用、营业前，应当向消防救援机构申请消防安全检查。消防救援机构根据消防技术标准和管理规定进行检查或核查。该法第58条第4款进一步明确，对未经消防救援机构许可，擅自投入使用、营业的，或者经核查发现场所使用、营业情况与承诺内容不符的，责令停止施工、停止使用或者停产停业，并处三万元以上三十万元以下罚款。行政主管部门的意见存在两个事实判断前提，一是民宿场所属于公众聚集场所的范围；二是《农家乐（民宿）建筑防火导则（试行）》属于消防技术标准和管理规定。对上述判断，当无疑义。

（五）平台责任：基于法定义务的地方要求

民宿行业的发展与互联网经济的勃兴密不可分。民宿经营者一般均会借助互联网平台发布信息、撮合交易。互联网信息平台掌握民宿准确地址、规模、入住情况等方面的第一手信息。国家法律层面将互联网信息平台作为重要的公共安全防范义务主体明确了其相应责任，这种义务和责任当然也适用于民宿行业的互联网平台。《关于规范本市房屋短租管理的若干规定》第10条，以国家法律、地方法规为依据，具体细化了民宿行业互联网平台的7项义务。①该7项义务具体为：（一）对民宿经营者提交的身份、地址、联系方式等信息进行核验、登记，建立登记档案，并定期核验更新；（二）对民宿经营者平台账号名称、头像、简介等进行合法合规性核验；（三）对住宿人员逐人登记身份信息和有效联系方式；（四）建立便捷、有效的投诉、举报机制，公开投诉、举报方式等信息，及时受理和妥善处理房屋短租服务提供者、住宿人员和相邻权人等的投诉；（五）按照有关部门要求及时报送短租房屋及房屋短租服务提供者、住宿人员、经营情况等信息，有关部门应当采取必要措施保护所获取信息的安全；（六）建立信息发布审核、实时巡查、应急处置、用户信息保护等制度；（七）依法为公安机关提供技术接口等技术支持和协助。涉及民宿行业监管的义务，主要可以概括为两类。

首先，民宿行业互联网平台应当履行房源信息、民宿经营者信息、住宿人员信息等信息核验、登记义务。该义务的上位依据为《电子商务法》第27条。该条规定，互联网平台应当要求申请进入平台的经营者提交其身份、地址、联系方式、行政许可等真实信息，进行核验、登记，建立登记档案，并定期核验更新。《电子商务法》第80条第1款第1项针对上述义务配备了罚则。

其次，民宿行业互联网平台应当就“服务提供者”“住宿人员”“经营情况”等信息履行信息报送义务。该义务的上位依据涉及多部法律和地方法规。《反恐怖主义法》第18条概括规定了电信业务经营者、互联网服务提供者应当为公安机关依法进行防范、调查恐怖活动提供技术接口和解密等技术支持和协助；并在第84条第1款第1项配备了罚则。《上海市实施〈中华人民共和国反恐怖主义法〉办法》第26条第2款，对互联网平台服务提供者的主体范围予以了细化，进一步明确提供住宿信息服务的互联网服务提供者应当承担上述义务。《电子商务法》第28条，明确了平台经营者应当按照规定向市场监督管理部门、税务部门报送平台内经营者相关信息的义务；并在第80条第1款第2项配备了罚则。

四、结语

民宿行业是近年来新兴的互联网商业形态，其监管政策的制度设计以及执法活动，需要兼顾“安全”与“发展”两类价值。在该原则的引领下，上海民宿行业的监管政策清晰体现了从“禁止”到“放开”再到“规范”的演进脉络，逐步形成了丰富而相对周延的政策体系，体现了兼顾安全与发展，平衡利益诉求的价值定位。

以“安全”与“发展”双重价值引领监管政策渐进完善的思路，普遍适用于当前信息化、网络化、数字化、智能化发展所涉及的各类新兴业态。①张守文：《无人驾驶的制度环境及其优化》，载《人民论坛·学术前沿》2021年第4期。比如，在对“无人机”“智能网联汽车”以及各类“共享”行业制定行政监管政策时，也应当秉持上述理念和价值，不断优化制度环境。从这个意义上讲，本文既是对上海民宿监管政策的全面梳理和总结，以方便从业人员和执法人员准确理解和适用，同时也是对其他新兴业态监管政策制定思路的理论探索，以便能有效指导应对新兴行业发展过程中遇到的各类问题。