曹益凤 耿 卓

习近平总书记在2021年第20期《求是》杂志发表的《扎实推动共同富裕》中指出，共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。当前，我国共同富裕的最大短板在农村，农村农民是共同富裕的重点和难点。依法实现农村土地要素流通，使土地红利惠及广大农村农民，是实现共同富裕的有效途径。农村宅基地因恪守其社会保障功能而抑制其财产功能的彰显，导致宅基地闲置、“一户多宅”等问题凸显。如何唤醒这一沉睡的土地资源，合理盘活利用闲置农房和宅基地，成为促进农村农民共同富裕应攻克的现实难题。

一、实现共同富裕对宅基地制度改革的内在要求

实现全体人民共同富裕，最艰巨最繁重的任务在农村，最广泛最深厚的基础在农村，最大的潜力和后劲也在农村，只有农村实现富强、农民实现富足，全体人民共同富裕才能真正达成。①新时代我国社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，要实现共同富裕，就要解决城市和农村发展不平衡、区域发展不平衡以及区域内部发展不平衡的问题。为此，实现共同富裕的目标，对新时期宅基地制度改革提出了更高要求。我国深化宅基地制度改革，要有效缩短城乡之间、农村与农村之间、农民与农民之间的发展差距。

（一）还权赋能，实现城乡共同富裕

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出建立城乡统一的建设用地市场，成为近些年农村土地制度改革的重要方向。长期以来，农村集体土地所有权和国有土地所有权处于不对等的地位，致使其衍生的使用权权能也不对等，农村集体建设用地基本被排斥在土地市场之外。《民法典》第344条规定“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利……”，因此，国有建设用地使用权是一项具有占有、使用、收益权能的用益物权。《民法典》并未明确集体建设用地使用权的权能，但在“宅基地使用权”一章，《民法典》继续沿用原《物权法》规定，仅赋予宅基地使用权人占有、使用的权能，收益权能继续缺位。这导致宅基地财产价值实现中，使用权人获得正当收益缺乏法理依据和制度支撑。“同地同权同价”是建立城乡统—建设用地市场的最终目标，同是住宅建设用地，只有实现权能平等，才能实现同价。城镇保障性住房尚能进入市场交易，农村房屋却因宅基地使用权流转受限，无法对外转让。诚然，宅基地使用权制度设立时既考虑其保证农民居住之功能，也有顺应农地制度变迁和农村经济发展之需，因此在由计划经济向市场经济转型过程中，并未对外开放包括宅基地在内的农村土地市场。但随着全面深化改革的不断推进，宅基地财产价值逐渐被重视，赋予农民更多财产权利、完善农村宅基地制度成为农地改革的重要内容。但相较于土地征收制度和集体经营性建设用地入市改革，宅基地制度改革和相关立法进展缓慢。

目前，农民依靠土地增加收入的途径主要为土地经营耕作和部分集体土地的收益分配，但在尚未实现土地规模经营和农村集体经济发展不足的地区，其增收效果极其有限。根据第七次全国人口普查公报数据显示，全国人户分离人口超过4.9亿，其中农村人户分离已超过3.7亿。②因宅基地收益权能缺失，大量农民涌入城市寻找致富之路，出现农村劳动力转移和土地闲置（包括宅基地和承包地）。因此，宅基地制度改革要还权于民，赋予农民集体和集体成员利用土地收益的权能，方可激活宅基地的财产属性。国家应该建立与城镇地价体系相衔接的农村集体建设用地地价体系，消解城乡土地权利差距，逐步实现城乡共同富裕。

（二）壮大集体经济，实现农村共同富裕

农村共同富裕，既要缩短东、中、西部农村之间的贫富差距，又要平衡同一地区不同农村之间的发展差距。要解决农村之间发展不平衡不充分的问题，最重要的是要壮大农村集体经济。但相对于城市发展而言，我国农村集体可支配的经营性资产少，其集体财产主要是土地及其构造物，发展壮大集体经济的主要路径是实现集体土地权益。③作为占地面积最大的农村建设用地，宅基地在发展农村集体经济方面也大有可为。在农村统分结合双层经营体制下，集体难以从长期只“分”不“统”的困境中寻找更多的发展路径。而沉睡多年的宅基地，作为福利性资源始终被捆绑在集体成员建房功能上。近些年农村“人户分离”现象普遍，农房和宅基地闲置已非鲜见，农村宅基地隐形交易业已存在，显现出农村宅基地流转的生命力。④当前深化宅基地制度改革，在宅基地有偿使用、宅基地适度流转、宅基地有偿退出盘活利用等方面已有较多探索。改革实践中不论是村集体分享宅基地流转收益，抑或由集体主导闲置宅基地的盘活利用，都成为发展壮大农村集体经济的重要方式。未来宅基地制度改革和宅基地制度建设，均应在维护农民宅基地用益物权的同时，积极回应发展壮大集体经济的现实需要，助力农村共同富裕的实现。

（三）增加农民收入，实现农民共同富裕

随着我国农村经济的不断发展，农民经营性收入、工资性收入、转移性收入不断增长，而作为农民收入重要组成部分的财产性收入增长不到1%。⑤农村房屋是农民最主要的财产，但并没有成为农民增收的有效途径。在城乡融合发展、乡村振兴推进过程中，农民对宅基地的利用需求不仅局限于建房居住，也有通过抵押、转让、出租等方式实现资金融通进而获取利益最大化的诉求。⑥相关部门囿于现行宅基地制度并未回应此类诉求，目前只能在改革中探索尝试。宅基地制度改革试点是沿着完备宅基地使用权的收益权能、增加农民财产性收入的思路而展开，原国土资源部副部长胡存智指出：“改革的根本出发点是为了探索增加农民财产性收入的路子，不是为了解决建设用地指标，也不是为了满足城市建设用地的需要。”⑦通过宅基地制度改革增加农民财产性收入，其前提是宅基地的交换价值能够得到体现。一方面，要建立宅基地集约利用机制，严守“一户一宅”和面积法定的宅基地分配制度，并通过宅基地有偿自愿退出、宅基地整理与利用等制度，减少宅基地和农房闲置；另一方面，要利用集体经营性建设用地入市、耕地占补平衡等制度，实现农村土地资源合理流动，释放土地经济价值。同时，也要建立宅基地增值收益分配制度，确保集体成员分享土地收益，使土地红利真正惠及广大农民，增加农民财产性收入，进而实现农民共同富裕。

二、宅基地财产价值显化的现实困境

顺应社会主要矛盾的变化，解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，是新时代对我国农村土地制度改革提出的新要求和新挑战。目前，以宅基地制度为重点内容的改革探索和立法修法均在向前推进。但作为宅基地制度改革重要内容的宅基地财产价值的实现，却遭遇许多现实困境，主要体现在两个方面。

（一）制度缺失导致宅基地财产价值显化受限

宅基地制度经过数十年的变迁，形成了宅基地所有权归集体、使用权归农民的制度体系。这一制度体系延续至今并被《民法典》所吸收，尽管《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，但是关于三权的法律实现，始终未在制度层面得到回应。以保障农民居住为功能要旨而设立的宅基地制度，在维护农村稳定和农民安居方面居功至伟。但时至今日，这一制度难以适应新时代农村发展需求，无法回应全面推进乡村振兴和实现共同富裕的内在要求。其主要体现在四个方面。

第一，宅基地使用权的主体限制。长期以来，宅基地使用权由集体经济组织成员取得。宅基地所有权归属村集体，其使用权只能被授予给村内成员用于建房居住，用来防止因外来资本的进入而导致宅基地完全财产化，进而避免农民在短期利益的驱动下丧失基本居住保障。在此过程中，集体经济组织成员身份与宅基地使用权深度捆绑。在农村社会保障体系建立初期，上述制度有效填补了农村住房保障空白。但这一主体身份，也固化了占有、使用宅基地的唯一途径——集体成员通过申请分配取得宅基地使用权。宅基地使用权的主体限制，基本排除了第三方主体对农房和宅基地的利用。

第二，宅基地使用权的权能限制。根据《民法典》的规定，宅基地使用权是一项包含占有、使用两项权能的用益物权，其核心权能即收益权能未被法律认可。收益权能除了表现为农民可以在宅基地上建造房屋及附属设施来满足居住的需求外，还表现为农民利用其获得经济利益。⑧受制于收益权能阙如，闲置农房和宅基地的经济利用因为缺乏法律依据而遭受质疑，“一户多宅”无法通过宅基地流转得以消解，“房地一体”中农房抵押也面临制度困境。宅基地使用权收益权能缺位，使之无法成为一项真正意义上的用益物权。

第三，宅基地的用途限制。宅基地使用权人依法利用集体土地建造住宅及其附属设施，这是法律明确规定的宅基地用途，也是宅基地区别于其他类型农村土地的重要依据。但随着农村产业的发展、基础设施的完善，农房和宅基地的多元化利用已是必然趋势。当前宅基地从平面利用转向空间开发，通过建筑面积的扩充不仅满足了农民基本居住需求，同时也以农家乐、乡村民宿等形式，扩展宅基地和农房更广泛的用途。这同时对现有宅基地制度提出疑问：对宅基地建房居住功能的适当突破，是否因违背土地用途而要禁止和取缔？

第四，宅基地无偿性取得。符合条件的集体成员申请取得宅基地时一般无需支付对价，这也是实践中农村集体经济组织成员积极分户并索要宅基地的重要原因。宅基地无偿取得有其深厚的历史根源。1963年《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》规定：“社员新建住宅占地，无论是否耕地，一律不收地价。”这成为宅基地无偿使用的制度来源。当时作此制度安排，一是计划经济时期农村相对落后和贫困，农民无力承担取得宅基地的费用；二是宅基地从农民私有发展为集体所有、农民使用的两权分离制度时，并没有对原宅基地所有权人，即广大农民给予相应的费用补偿，因此宅基地由农民无偿使用可视为一种历史补偿。⑨1990年至1993年期间，我国曾有过短暂的宅基地有偿取得试点，但很快被叫停。此后，实践中宅基地通常由集体成员无偿取得并长期使用。近年来，城乡土地供给矛盾突出，尤其是发达地区建设用地需求量大而供给明显不足，农村集体土地的经济价值由此提升。宅基地有偿转让、有偿退出成为缓解土地供需矛盾的有益探索。“三块地”改革之宅基地制度改革（以下简称“首轮宅基地制度改革”）早已提出宅基地有偿使用的探索，这一内容在第二轮深化宅基地制度改革中仍然是重点。

（二）共识不足致使宅基地立法修法艰难

自2007年《物权法》颁布后，关于宅基地使用权流转、退出的研究日渐深入，但因宅基地牵涉亿万农民的切身利益，其改革应谨慎推进。因此关于宅基地财产价值实现的方式，采取在改革试点中先行先试、再视情况立法修法的路径。在首轮宅基地制度改革中，完善农村宅基地权益保障和取得方式、探索宅基地有偿使用、探索宅基地自愿有偿退出是它的主要内容。经过5年的改革探索，相较于土地征收制度改革和集体经营性建设用地入市改革，宅基地制度改革成效不显，对《土地管理法》等重要修法立法贡献经验最少。《民法典》中的宅基地使用权制度几乎照搬原《物权法》条文，除一处表述修改外，其他只字未动。《土地管理法》坚守其公法属性，在不介入私权关系调整的同时，提出“户有所居”，并明确允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。但是在房地一体背景下，作为准所有权性质的宅基地，在学界和实务界的翘首期盼中，新修订的《土地管理法》及《土地管理法实施条例》对宅基地承载的价值功能、宅基地流转、宅基地退出和盘活利用等关键问题，没有回应和解答。究其原因，主要是对宅基地制度改革的部分问题共识不足，导致宅基地立法修法进展缓慢。

首先，改革实践中共识不足，做法差异较大。在宅基地制度改革实践中，部分地区试点时间短，做法尚不成熟；最早进入宅基地制度改革试点的部分地区，虽已有经验积累，但因各地农村发展水平不齐、土地资源禀赋差异等原因，导致因地制宜的改革探索并未形成在全国可复制可推广的经验。以宅基地流转范围为例，就存在部分试点地区限制在本集体经济组织内部流转，部分试点地区将其扩大至全区、或全市范围农村流转的差异。在宅基地有偿使用方面，部分试点地区将其作为超面积占用宅基地等历史遗留问题的处理方式，如佛山市南海区；有试点地区将其作为新分配取得宅基地的方式，如云南省大理市；也有试点地区创新有偿使用模式，实行宅基地有偿调剂和有偿选位，如浙江省义乌市。

其次，学界共识不足，对宅基地财产性利用方式存在争议。自2007年《物权法》颁布以来，法学、管理学、经济学等学科对宅基地制度的研究从未停止。根据中国知网数据，2007年1月至2022年5月，篇名中含有“宅基地”的核心期刊文献就有近1500篇。宅基地使用权、宅基地退出、宅基地流转、“三权分置”等成为重要的研究主题。随着农村土地制度改革的纵深推进，《土地管理法》修法和《民法典》颁布实施，宅基地制度再次引发关注。学术界关于实现宅基地财产价值及建立新时代宅基地利用秩序的研究成果很多，但共识不足，难以为全国人大立法修法所吸纳。以宅基地使用权能否对外流转这一关键问题为例，学者们持有的观点和提出的立法路径均有不同。有学者指出，“在目前我国无法对宅基地使用权实施去身份化的赋权并允许转让的背景下，不应是宅基地使用权人独立自主地为他人设定次级用益物权，也很难是受让人直接从集体取得法定承租权，而应是在借鉴国有划拨土地流转方式的基础上，由宅基地使用权人自愿将宅基地在一定期限内退回给集体，并由集体将建设用地使用权出让给受让人”⑩。有学者提出通过宅基地使用权转权入市破解宅基地流转难题，即允许农户在不影响其基本居住保障的前提下，通过办理集体建设用地出让手续，缴纳土地出让金，将宅基地使用权转化为有期限的建设用地使用权，从而实现宅基地的对外转让。也有学者提出以宅基地法定租赁权，解决“房地一体”中农房继承、转让、抵押等情形下权利人对宅基地的占有和利用状态。

三、宅基地财产价值显化的路径选择

促进农民农村共同富裕，是贯彻以人民为中心发展思想的重中之重，是乡村全面振兴的应有之义，是农村充分发展、城乡融合发展的必然要求。从制度上促进农民农村实现共同富裕，是当前要解决的关键问题。落实到宅基地制度改革，就是要建立实现宅基地财产价值的体制机制，畅通宅基地经济利用的法制路径。尽管宅基地在初次分配中，由成员无偿取得体现了一定福利属性，但不能因此否认宅基地作为资源性资产的财产属性。“以维护村庄封闭性为目的的宅基地使用权转让规则违背了市场交易的基本原则”，宅基地财产价值不能显化和实现，既不利于土地资源的合理配置，也无法为乡村振兴用地提供有效补充。实现共同富裕已对宅基地制度改革提出了内在要求，显化宅基地的财产价值已是题中之义。具体到制度路径，应该从以下三个方面予以构建和完善。

（一）建立宅基地适度流转制度

宅基地适度流转，是在保障农民基本居住需求的前提下，适当放开宅基地流转的地域和身份限制。它与宅基地分配取得不同，后者基于成员身份无偿取得没有期限限制的用益物权。建立与宅基地分配取得相区分的流转取得制度，才能纠正以宅基地分配取得规则来遏制宅基地流转取得的错误路径。宅基地债权性利用，主要方式为租赁，目前不存在制度障碍，亦不应对其进行过多限制。宅基地流转难题主要是物权性流转，因受限于现有取得规则，无法实现。我国宅基地制度改革一直审慎推进，现阶段宅基地流转也不应完全放开。首先，仍应禁止宅基地单独流转。宅基地使用权人取得宅基地并用于建造房屋及其附属设施是法律明确规定的土地用途，《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995）第52条规定“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回”。当前宅基地流转的重点任务是着力解决“房地一体”背景下农房财产权的实现问题，因此现阶段不宜将单独的宅基地作为财产要素流入市场。其次，采纳部分试点地区经验，将宅基地流转范围扩展至县区域内的农村，但为防止违法违规建设，对受让人受让的宅基地数量、面积、具体经营利用的方式要予以限制。再次，允许受让人通过有偿取得的方式，合法取得农房所有权和有期限的占有、使用宅基地权利。最后，要建立宅基地增值收益分配机制，由农村集体经济组织和原宅基地使用权人分享宅基地流转收益，促进农村农民共同富裕。

（二）建立宅基地整理与利用机制

《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出：“深化农村宅基地制度改革试点，深入推进建设用地整理，完善城乡建设用地增减挂钩政策，为乡村振兴和城乡融合发展提供土地要素保障。”福建省晋江市、海南省文昌市等试点改革地区均已有宅基地整理利用的实践探索，但在法律层面，尽管新《土地管理法》第62条提及宅基地自愿有偿退出和两类主体盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，但相关规则并没有明确。因此，建立宅基地整理与利用机制仍十分必要。首先，明确宅基地整理的范围。依法收回、自愿退出的宅基地应纳入整理范围，但因镇、村公共设施和公益事业建设等特定用途收回宅基地的，按照《土地管理法》第66条和其他相关规定执行。其次，明确宅基地整理的主体。农村集体经济组织根据宅基地整理方案，开展宅基地整理与利用工作。允许农村集体经济组织和其他投资单位、个人合作进行宅基地整理与利用。最后，明确宅基地整理与利用的方式。既包括将纳入宅基地整理方案的宅基地上附着物进行拆除、就地作为建设用地使用，也可以予以复垦以增加有效耕地面积，并通过耕地“占补平衡”政策实现建设用地指标交易；对于零散且面积狭下的宅基地，无法作为建设用地就地使用，也无法复垦为耕地的，可以复绿。

（三）建立宅基地地性转换制度

宅基地地性转换在宅基地制度改革中也有探索，如四川省泸县在首轮宅基地制度改革中探索宅基地向集体经营性建设用地转化，并按出让（协议、招标、拍卖或挂牌）、租赁、作价出资（入股）等有偿使用方式入市。北京市大兴区通过将村庄改造中节省的宅基地转为集体经营性建设用地，因地制宜发展特色农旅产业。农用地和建设用地是农村土地的主要类型，在土地总量不变的情况下，农用地和建设用地存在着此消彼长的关系。在严格保护耕地政策背景下，建设用地只能实现内部的流动和补充。宅基地整理机制建立后，除衔接耕地占补平衡政策外，将节余的宅基地转性为集体经营性建设用地然后入市，是实现宅基地财产价值的有效途径。

宅基地关乎农村和谐稳定和农民安居乐业，建立宅基地地性转换制度要坚守底线和原则。首先，要坚持农村土地集体所有。在土地公有制背景下，农村宅基地地性转换的决策者和行使主体只能为农民集体，具体为农村集体经济组织。但集体所有权必须由农村集体成员进行民主管理并依照法定程序进行，因此地性转换事宜应该通过民主决议的形式，即召开成员大会决定。决定的事项包括可否开展地性转换、地性转换的具体对象、地性转换后的利用形态（即是否入市）、土地增值收益分配方案等。新《土地管理法实施条例》第35条明确“乡（镇）人民政府和农村集体经济组织、村民委员会等应当将退出的宅基地优先用于保障该农村集体经济组织成员的宅基地需求。”因此，成员大会决定宅基地地性转换事项时，居住权益尚未得到保障的成员可以提出异议，并要求先解决其居住问题。其次，严守耕地保护红线。在经济利益驱使下，容易滋生占用耕地扩大建设用地范围的违法现象。因此，宅基地地性转换的前提是确权，包括对集体土地所有权和宅基地使用权进行确权。只有符合国土空间规划，能够完成权属确认的宅基地才能进行地性转换。一方面，防止非法建房占用的农用地纳入地性转换范围；另一方面，确认土地增值收益分配主体。最后，要保障农民的基本权益。要保障农民居住权、地性转换中农民的知情权、参与权、申诉权和监督权以及农民分享土地收益的权利；要防止违背农民的主观意愿对农村房屋的强拆强收行为；要建立宅基地地性转换的正当程序，尽管由集体决定是否可以开展宅基地地性转换是必经程序，但涉及土地用途的转变，应该由县级人民政府审核批准并公示。

四、结语

农村宅基地是农民重要的要素禀赋，实现宅基地的高效利用，可以增加农民财产性收入，促进农村经济发展，助力城乡融合和人口要素流动。宅基地承载保障农民居住历史使命的同时，新时代也赋予其显化财产价值的现实需求。因此，宅基地适度流转已是必然。但现阶段，宅基地仍是近6亿农民“落叶归根之所”和“寻根问祖之地”，在实现宅基地财产价值促进农民农村共同富裕的时代背景下，既要满足农村集体成员的基本居住需求和农民回乡的情感需要，还要通过改革促进乡村振兴，为城乡融合发展提供动力和支撑。农村宅基地改革承载如此众多价值目标，使得学术界和相关部门在政策制定和制度设计时必须综合考虑，这就要求进一步总结改革实践、深化理论研究，发挥中央政策对立法的引领作用，做到政策先行、法律跟进，把改革纳入法治轨道有序推进。

注释：

①张琦、庄甲坤、李顺强、孔梅：《共同富裕目标下乡村振兴的科学内涵、内在关系与战略要点》，《西北大学学报》（哲学社会科学版）2022年第3期。

②据第7次人口普查结果显示，目前人户分离（居住地和就业地不一致）的人数，接近了4.9亿。其中，农民工所占比重很大，数量达到了约3.8亿。参见国家统计局、国务院第七次全国人口普查领导小组办公室：《第七次全国人口普查公报（第七号）》，国家统计局官网2021年5月11日。

③陈小君、陆剑：《论我国农村集体经济有效实现中的法律权利实现》，《中州学刊》2013年第2期。

⑤张广辉、张建：《宅基地“三权分置”改革与农民收入增长》，《改革》2021年第10期。

⑥张勇：《农村宅基地制度改革的内在逻辑、现实困境与路径选择——基于农民市民化与乡村振兴协同视角》，《南京农业大学学报》（社会科学版）2018年第6期。

⑦张达：《农村集体建设用地入市仍待法律开口子》，《证券时报》2013年1月21日。

⑧陈小君、蒋省三：《宅基地使用权制度：规范解析、实践挑战及其立法回应》，《管理世界》2010年第10期。

⑨曹益凤：《宅基地使用权继承的制度困境与出路选择》，《农业经济问题》2020年第3期。

⑩李凤章：《宅基地使用权流转应采用“退出—出让”模式》《政治与法律》2020年第9期。