方玮蓉 马成俊

(天津大学，天津 300072；青海民族大学，青海 西宁 810007)

2019年6月“以国家公园为主体的自然保护地体系示范省建设”启动大会在青海西宁举行，习近平总书记高度重视并致贺电①，向青海省提出了要从经济小省到生态大省转变[1]及率先完成全国首个国家公园示范省的建设任务，于是，有关三江源国家公园特许经营的模式的探索性研究，是国家公园试点及示范省制度建设的需要，更是完善生态文明制度体系建设的必经之路。纵观各个国家公园体制试点开展的特许经营模式建设，与其他试点区一样由于承担着综合配套改革重任，我国各试点公园的特许经营同时受现行法律法规、管理机制、人才和科技支撑能力等制约，因而进展相对滞后[2]。三江源国家公园发展所需要的现实资金主要来自于中央转移支付、地方财政支付或者专门用于该地发展的专项资金拨款，而三江源国家公园自主获取资源的能力较弱。目前，三江源国家公园特许经营制度建设与我国的其他国家公园试点一样，面临着财政的压力。为了不让财政的压力成为发展的桎梏，对多元化资金注入机制的探索研究应运而生，其中最具有代表性的是生态补偿机制，事实上三江源国家公园管理局对生态补偿模式进行了初步努力，已组织编制了《建立长江、黄河、澜沧江流域省份协同保护三江源生态环境共建共享机制研究报告》，但是该题案的进一步落实还需要得到中央部委的认可和支持；多元化资金注入机制探索的第二种是向社会公众吸纳募资，三江源国家公园管理局在这一方面做出了努力，比如成立了三江源生态保护基金会，但是收效甚微（2018年募集资金及实物折价仅500多万元）。第三种方式是在园区内开展特许经营，动用政府与社会的力量共同助力三江源国家公园的经济建设，多元资金流的注入为园区赢得更多发展机会。特许经营已在三江源国家公园内开展，但是局限于模式本身的设计，面临着制度供给不足和发展目标混淆的问题，这两个问题不仅出现在三江源地区，而且在我国其他地区国家公园特许经营制度设计中同样出现。

一、既往研究与问题

特许经营主体分为行政管理主体及行政相对人，相对人的某些行为之所以要被特许方能开展，是为了保存自然的原生状况、维护生态系统平衡，只有法律规定的例外情形下才能由主管部门特许接触的环境利用行为。特许经营机制的核心是政府及其主管部门行使特许经营管理权力，权力主要包括环境与自然资源开发利用决策权、开发利用环境许可权、开发利用环境监督管理权以及法律赋予行政机关的规章制定权、行政强制权、行政处罚权等②。美国国家公园管理局具有制定政策的最高权威；地方国家公园管理局是特许经营权的授权主体，享有特许管理权；特许经营者是满足一系列的准入门槛获得经营权的法人、团体或组织；为保障公众参与，还专门设置特许经营顾问委员会享有监督权。目前学界对于生态补偿方面的研究较多，而特许经营方面的研究多停留在政策倡议层面且数量较少，并未对特许经营制度模式的核心要素深入剖析，未在理论层面对国家公园特许经营制度的权力模式划分进行梳理。因此，通过对各国特许经营的法律依据进行梳理可以看出：（1）统一的项目开设原则；（2）明确的项目类型界定；（3）严格控制与监督。[3]

第一，环境与自然资源开发利用决策权：是指由国家环境、资源与能源法律法规授权的政府及其主管部门，就开发利用可特许经营的资源制定策略、编制规划以及发布命令并组织实施的行政权力。与其他行政决策相比，决策权具有科技关联性和利益冲突性两大特点[4]。其中，是否决定对该自然资源以特许经营的形式开发利用是决策权的核心，通常利益冲突性通过代内利益冲突、代际利益冲突及国际利益影响三个方面表现出来，因此，利益冲突性是使得特许经营决策权复杂化的原因之一。

第二，开发利用环境与资源及其相关行为许可权：许可权也称审批权，是由经过法律法规授权的国家机关、政府或主要部门所拥有的，允许有资格的法人或组织对国家环境、资源与能源进行开发的一项行政管理权力。目前，我国对国家所有自然资源的开发利用实行特许制，由于我国环境与自然资源属于国家所有，因此对使用（占用）环境容量和开发利用自然资源的特许与专营属于《行政许可法》规定的“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等”③需要赋予特定权利的事项，除法律法规另有规定者除外，政府及其主要部门应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式做出决定。④

第三，开发利用环境与资源监督管理权：监督管理权，是指国家环境、资源与能源法律法规授权的政府及其主管部门以及经授权的行政执法机构，通过现场检查与实地调研、实行环境监测等方式，对特许经营中开发利用环境行为实行监督管理的行政权力。依照生态环境部2012年7月公布的《环境监察办法》，生态环境部对全国环境监察工作实施统一监督管理；各级环境主管部门所属的环境监察机构负责具体实施环境监察工作。

国家公园特许经营制度供给不足表现在公共产权不明晰和发展目标冲突上。前者是作为代理人的地方政府之弊，“国家代理人能够在多大程度上为国家利益最大化、而不是为国家代理人自身利益最大化工作，取决于相应的激励机制和制约机制”。[5]但是，产权虚位下的国家公园资源变成了特许政府主体部门谋取利益的对象，而由主管部门起草通过的法律规范只是监督别人的武器，自己除外。后者是作为经济利益创造者的特许经营企业之弊。政府所倡导的适当适度利用与特许经营者所追求的高额利润、访客所希望的更多游憩体验机会之间的矛盾⑤，因弱化制度的保护职能，而将企业的利润和资源置换利益放置首要，这背后反映着的是政府管理职能和企业经营活动目标的混淆[6]。

本研究以三江源国家公园为例进行案例研究，试图通过一系列的田野调查，搭建国家公园特许经营模式的概念性框架，研究发现资源开发利用决策权、相关主体参与许可权与制度运行的监督权是理论的核心，继而发展出一个服务于国家公园体制建设的特许经营的具体新模式，总结出一套可借鉴可推广的国家公园特许经营机制的理论模型并识别出该实现路径。

二、案例研究

三江源国家公园的自然资源开发利用受到严格限制，平衡生计与生态的路径较窄，为实现资源与社会的可持续发展，主要在生态补偿和特许经营两个方面作有益探索[7]，对完善国家公园体制机制建设提出了新的挑战。而特许经营作为一种公认的能够协调政府与企业、资源与开发、保护与发展的平衡机制，这种模式受到各国国家公园制度探索的认可。[8]因而，《青海蓝皮书：2019年青海经济社会形势分析与预测》对特许经营制度的开展提出了更高的期待⑥，同时，特许经营模式的探索，成为三江源国家公园研究的重要领域[9]。

实际上，《三江源国家公园条例（试行）》已于2017年8月1日开始实施，特许经营制度也在立法层面做出规定，“三江源国家公园建立特许经营制度，明确特许经营内容和项目，国家公园管理机构的特许经营收入仅用于生态保护和民生改善。”⑦这就需要从实际情况出发，设计一套能更好服务于地方资源保护与利用，同时能够抽象被全国其他地区国家公园所借鉴的理论模式。剥离政府的经营者身份，将“全能政府”让位于“有限政府”的新公共管理学思潮带入三江源国家公园的制度建设中，政府作为行政主体，只负责制定规则，只以旁观者、第三者的身份保障特许经营制度的运行，将自然资源的管理决定权交给真正的市场主体，即国有公司，这能在一定程度上减弱政府作为合同当事人，从自己的收入中拿出一部分导致权力寻租的可能。

从国家公园试点区资源所有权结构可知，三江源试点区总面积为123100平方公里，国有土地面积比例为100%。在管理机构方面，2016年6月，挂牌组建三江源国家公园管理局，解决了“九龙治水”的问题，实现了对园区的综合性系统管理。在制度方面，在三江源国家公园管理局组织制定的十余个管理办法中，除特许经营外，还包括三江源国家公园科普、生态管护公益岗位、草原生态保护补助奖励政策等实施方案。目前，生态管护岗位机制建设、生态畜牧业合作社等是三江源国家公园在试点建设中开展的较为成功的项目，如青海三江源国家公园试点区通过创新生态管护公益岗位机制，为园区建档立卡贫困户提供就业机会，新设生态管护公益岗位7421个，按1800元每月的标准发放工资，加大培训力度，制定管理规范，进行年终考核，以确保生态管护质量，将生态保护与精准扶贫结合起来，实现自然与社会的可持续发展，完成环保与脱贫的双赢[10]。这些积极的探索，为特许经营机制的探索积累了一批可复制、可推广的经验。

三、概念模式：政府驱动下的特许经营

本文在深入分析三江源国家公园的特殊性以及对国内外特许经营制度比较研究的基础上，探索性地提出基于地方政府驱动下的“自然资源所有权公有、特许经营权流转、监督管理权共享”的实现路径，并认为国家公园特许经营应该在地方政府的主导下完善统一确权登记、建设企业绿色声誉、搭建监督权共享平台，以立法、技术、文化保障为依托，从更新可持续发展观新内涵的路径出发，保证国家公园特许经营制度的切实可行性。

(一)地方政府的核心驱动地位

以地方政府为主导的国家公园特许经营制度，以实现“人与自然和谐共生”的国家公园理念为宗旨，要求在保护自然环境的前提下，增进园区内居民收入，实现资源的可持续发展，为了实现这一目标，地方政府采取多元主体参与创造的方式。而在多元主体参与模式框架下，由于园区内特许经营模式的核心目标是发展与保护的兼顾与平衡，并非单方面的资源开发与利用，那么地方政府应当始终居于这一模式的核心地位。具体而言，在与企业的合作过程中，地方政府应当积极审核特许经营申请者的企业的资格，在有资格的企业入驻园区之后，当地政府应主动提供政策支持，如免息、补贴、优惠、激励等方面的措施，进而更好地服务于企业。另一方面，多元主体必然少不了当地居民的积极参与，但这也少不了当地政府的引带与宣传，如强化居民的参与意识，引导居民参与创造，以及切实地通过特许经营为园区内百姓谋取利益的方式获得制度认同。在上述两种参方式中，政府是驱动特许经营模式运作的核心力量，但特许经营项目的最终落地还是要靠企业及居民，因而当地政府在这两种途径中的地位是核心的但参与方式是间接的。

(二)特许经营模式的实现要素

基于地方政府驱动下多元主体参与的国家公园特许经营模式，具体而言，本研究识别出如下实现要素：

1.地方政府树立“生态环境优先”的服务理念是国家公园特许经营模式实现的首要前置要素

从2015年12月中央全面深化改革领导小组审议通过《中国三江源国家公园体制试点方案》，到2017年6月审议通过《祁连山国家公园体制试点方案》之后，青海成为了全国唯一拥有两个国家公园的省域，生态战略地位可见一斑。以国家公园为主体的自然保护地体系建设中，园区内所有的发展都要建立在生态保护基础上。这是地方政府主导驱动实现三江源国家公园区内特许经营制度的首要条件和前置因素。正是基于这样的考量和对习近平总书记对青海“三个最大”的省情定位，中共青海省委于2018年十三届四次全会上提出了“一优两高”战略，其中“一优”就是生态保护优先战略。

2.强化“人与自然和谐共生”和“国土空间一体化保护”是地方政府主导驱动国家公园特许经营模式实现的两大整体性策略

在国家公园体制建设理念的主导下，人与自然共生成为了指引特许经营制度实践的风向标，意味着在园区内的老百姓能够与自然共生以特许经营的方式实现经济的增益而非迁出、移民或外出打工获得金钱回报。特许经营是实现国家公园人与自然和谐共生理念的内部策略。内部策略是支持外部策略有效实施的前提和基础，空间规划一体化进程是在自然保护区理念下，作为三江源国家公园体制建设提出的新理念，也就是说在国家公园内部山水林田湖草冰沙是一个整体，在资源可持续发展理念下进行整体化保护、开发和利用。而特许经营的多元主体参与正是切合此整体性保护理念作出的外部性实现路径。在政府的驱动下激发各参与主体的自主保护意识和能动创造性，这将在一定程度上促进企业和居民参与服务协作，推动国家公园区内特许经营模式的有效实现。

3.“资格审查、检察监督、政企关系”是地方政府主导驱动企业参与实现特许经营模式的三大关键点

在国家公园区的特许经营服务创造中，三江源区境内拟开展特许经营的地方政府依然受制于公共属性的职能局限，只能从宏观上塑造特许经营模式，但是对于特许经营模式的实现，地方政府无法成为真正参与的适合主体。故而，要想满足特许经营模式下服务供给的有效，就必须积极主导驱动或许可的企业协同参与供给。首先，政府许可是企业得以开展特许经营的前提条件，这就需要当地政府不断结合本地实际，进行企业资质审查的动态评估，进一步确保企业获得特许经营权的合法性。一方面，可以通过资质审核的行政许可行为为特许经营参与主体设置门槛，以确保对国家公园自然资源原真性的保护；另一方面，也可以通过对企业特许经营资格的持续性审查倒逼企业改善和提高特许经营业务质量，着重激发企业环境资源保护及可持续利用行动的自觉性。其次，地方政府与许可企业之间，不仅要有服务创造与行为自觉的的正向激励，而且要开展相应的监督与检查的负向压力型评估。当地政府对企业进行检查监督，这是保证以决策权、许可权、监督权为核心进行模式架构下的特许经营制度实现的重要环节。再次，政府在政企关系中扮演的角色是双向的，一方面是授权与监督主体，另一方面是激励与合作主体，前者是为了确保企业在特许经营模式架构下提供合法的服务，后者是为了激发企业提供更优质的服务。只有在地方政府主导下构建优质的政企关系，才能使企业积极响应地方政府的号召，参与人与自然和谐共生的国家公园建设，践行山、水、林、田、湖、草、冰沙一体化空间保护理念，并且实现对特许经营服务业务的有效供给。

4.“居民获益、社区增权和政治信任”是地方政府主导驱动园区居民推动特许经营模式实现的三大重要关键点

园区居民获益，是指通过多元参与的形式开展国家公园特许经营实践使参与群众实际获得利益的一种现实性结果。让政府绩效和老百姓获益之间产生联系，通过居民的实际参与获得利益，这种认同感将影响园区百姓参与积极性。[11]研究表明，地方政府绩效优越，国家公园园区内百姓参与特许经营的程度也就越深。[12]强化社区增权，是指以牧业、农牧业合作社为单位，加强三江源园区内小单位的感知认同，例如三江源国家公园在全国的生态领先标杆形象，园区内开展的特许经营项目及对生态保护的努力得到外部认可，使本地居民产生自我认同感知等。最后，构筑园区内居民与当地政府之间的政治互信，牢靠二者的发展目标，在政策落实的过程中拟合居民意愿，是多元主体参与国家公园特许经营模式实践的前提和基础。

四、实现路径：多元主体参与下的特许经营

在国家公园体制试点中开展特许经营模式探索，必须对特许经营的概念及模式进行深入认知和有效挖掘，然后结合国家公园自身建设的特色，确立国家公园区政府的主体驱动地位的模式框架。地方政府作为主导驱动力量，基于生态环境优先、人与自然和谐共生及国土空间一体化保护的国家公园理念，本文提出如下四条实现路径：

第一，企业直接供给路径。企业作为可直接获得特许经营许可权的适格主体，是特许经营制度框架下唯一可以独立提供服务的主体。以三江源国家公园特许经营模式的企业自觉供给路径为例，草场是当地最为丰富、优质且独具特色的资源，畜牧业发展具有资源优势，当地政府可以通过公开招投标的方式邀请大型乳制品、肉制品加工企业入驻三江源区。

第二，企民合作供给路径。由于三江源国家公园地处生态保护的红线区内，这些入驻企业可以在非核心区的县城开办工厂设立企业，而优质草场往往位于三江源园区内，故而，就需要企业与居民协同配合，园区内的百姓负责养殖，园区外的企业负责加工，二者相互配合，既不损害核心区内的生态，又能实现三江源国家公园境域内百姓的经济增益。

第三，政企协作供给路径。在实现了畜牧产品的企民合作之后，要想进一步拉动当地经济，将特许经营模式下的畜牧产品打造成一条完整的产业链，政府的参与必不可少。如当地政府可以为“三江源”品牌的乳奶制品做背书，不仅为特许经营的产品打通了销售渠道，而且为三江源国家公园打响了招牌，足以强化社区增权，提高经济绩效，让多元参与主体具有更高的认同感和更大的参与积极性。政府与企业共担特许经营的生产提供任务，比如以招投标引进国有企业的方式对国家公园内自然资源开发利用项目组织特许经营，这是为了弥补地方政府职能的局限，尤其对于专业化、针对性的服务需求，地方政府难以直接向购买者提供，需要引导企业参与协作创造，并由企业向市场或购买者将此种服务价值传递出去，政府为企业提供资金、技术、政策等，以政企协作的方式，采取多重政策工具引导企业合作，向市场协同提供更专业的特许经营服务供给。

第四，政民协作供给路径。政府与居民协作成为国家公园特许经营模式运作的一种方式，典型的如生态体验项目。在园区生态体验项目的运营过程中，居民可以承担项目讲解的任务，但是这种讲解的工作不能直接单独对外，而是需要地方政府作为中介、桥梁和媒介；由于国家公园特许经营项目的特殊属性，很多均需要政府的授权与认可作为前提。另一部分，在国家公园特许经营制度设计中，政府与居民的重要角色是监督，政府负有监督的责任，园区内居民享有监督的权利，二者在对特许经营者的监管范围内重合，因而，政民协作通过反向力量推动国家公园特许经营模式的发展。总而言之，由于项目性质，居民无法单独对外提供服务，需要得到政府的认可，在这个意义上，当地政府为园区内百姓和特许经营实践之间创造了条件；另一方面，政府与园区内居民协作，以监管的方式实现协作，推动特许经营制度的实践与完善。

第五，居民直接供给路径。居民可以在一定范围内成为提供特许经营服务的间接主体。例如，在三江源国家公园开展以特许经营为基础的生态体验项目，体验者来到园区内居民家里，园区百姓积极参与到生态体验项目的住宿、餐饮、向导解说等服务提供中，在与当地政府的绩效认同、社区增权、政治信任的互动中，自觉参与园区特许经营模式，自觉投入特许经营服务创造，当地居民最终获得实际利益并实现园内资源开发的可持续发展。

五、结论与建议

国家公园特许经营模式是，在开发利用环境与自然资源开发利用决策权、许可权、监督权的权力框架概念下，基于地方政府主导驱动的，具有资质的企业和园区内居民协同供给的，通过多元主体参与特许经营服务供给的五条具体路径实现的模式架构，主要包括企业直接供给路径、企民合作供给路径、政企协作供给路径、政民协作供给路径、居民直接供给路径。本研究从三江源国家公园入手进行探索式理论构建，意义主要表现在以下几个方面：第一，提出了基于政府驱动的国家公园特许经营模式的概念与内涵，构建概念性框架模型，发展了一个服务于国家公园体制建设的特许经营的新模式。第二，拓展了地方政府在特许经营模式实现过程中的主导驱动角色与职能的认知。本研究结论认为，在国家公园特许经营模式的实现过程中，政府始终扮演者核心驱动者角色，可以并且应该突破固有的一般化、普遍性的公共服务思维和职能局限，以特许经营项目实施为导向，推动新公共服务理念革新，并以此推动特许经营模式在国家公园体制建设的创新与升级。第三，提出了多元主体参与特许经营实践的五条具体路径，为国家公园体制试点的地方政府实现特许经营模式提供了系统化的实施框架和管理工具。通过三江源的案例研究，基于国家公园特许经营概念模式与实现路径进行探索性研究，本研究的政策建议如下：

首先，更新国家公园可持续发展观念，减弱生态与生计的矛盾阻力。在运营模式方面，国家公园资源权属归国家所有，实行管理权和经营权分离，采取特许经营制度，这有助于实现国家公园的使命。国家公园应建立与国际接轨的管理权与经营权分离的特许经营机制，因为这种分权、限权的权利配置方式既利用了市场经济体制的高效率，又较好平衡了保护与利用的关系。赋予私法主体以景区特许经营权的价值在于将政府从商业经营活动中替代出来，使之关注于景区的政务管理，避免双重身份可能带来的对市场经济机制的破坏。

其次，特许经营监督共享机制创新，探索企民参与新路径。在国家公园特许经营模式中，最核心的是要平衡环境保护与资源利用之间的关系，当然企业通过资源的利益攫取是该制度设计中应当关注的重点。第一，通过共享信息机制的创新，使公众拥有更多参与特许经营实践的路径，实际上是推动该制度发展的中坚力量。公民的参与分为事前信息的推广和事后信息的披露，前者是为了更好地加入其中，通过积极参加的方式贡献力量；后者是保障园区内居民监督权的行使，对制度本身而言属于消极的力量，反向推动制度的自查，进而促进国家公园特许经营模式的发展。第二，面对专业事务的处理，有部分学者提出需要引入社会第三方主体，建立类似美国特许经营管理顾问委员会，通过PPP的形式借助第三方力量更加公正地保证国家公园特许经营制度的正常运行。第三，从种类上开拓更多可能用于特许经营实践的项目，并通过政府、企业、公众的共享平台推送出来，是未来推动国家公园特许经营模式进一步发展的力量。

再次，明晰自然资源权属，削弱产权虚化的弊病。文章伊始，便提出公共产权不明晰导致的政府与企业之间的冲突，环境资源属于典型的公共产品，它具有非排他性和非专属性。在利益获取的过程中，这些产权不明晰的公共物品很容易成为企业攫取利润的对象，这其中还有一部分是由于政府的代理人身份的弊端所决定。总而言之，解决这个问题的关键，是明细自然资源的权属，让企业在法律的框架之内行使权利，巴泽尔曾经指出，通常从法律上界定某种资源的所有权比事实上界定它的花费要小。自然资源权属不明确，产权虚化，就造成资源在法律上的所有权和事实上的所有权相脱节，从而导致资源的受益与成本、权利与义务相脱节，从而陷入“企业获益、群众受苦、政府买单”的怪圈。根据2014年《环境保护法》中利益负担者原则，“谁获益谁买单”应当是打破“怪圈”的一把钥匙，但是这条原则适用的前提条件是责任明确、权属清晰。

最后，搭建绿色声誉评价平台，创造充分信息的决策环境。在信息不对等的情况下，很容易使得当地政府在该企业是否合适进驻国家公园并且承担特许经营任务的方面做出错误的判断，这是一次性博弈的结果，因而创建企业绿色声誉监督机制至关重要。目前为止，全国能够参与或已经参与过特许经营服务项目的各大中小型企业信息并未实现互通，这就会导致绿色信誉的屏蔽。如果一个企业曾经在某一个地区的特许经营项目提供过程中表现出对资源利用的偏差，应当被记录在案，并且通过一个共享平台，在政府与企业之间流通，实现同行评议，接受公众监督，这样一套制度设计，才能从预防的角度减少企业资源攫取的信誉损失对环境可能造成的伤害；与此同时，一些表现得更好的企业，也会在这个绿色信誉机制中获得积分，让政府在授予特许经营权利时择优考虑，反复博弈原理正是企业的绿色声誉控制监督机制实现的关键。在立法环节，将公众监督纳入三江源国家公园特许经营制度的管理目标和职责，是监督共享机制路径实现的前提，并通过绿色声誉评分平台与公民参与评价机制相结合，建立新型监督模式，实行开放性、参与性与共享性的治理模式，为国家公园特许经营制度创新提供法制保障。

注释：

①新华社西宁2019年6月14日电。

②根据我国法律、行政法规与地方性法规和政府规章的规定，环境主管部门的法定行政职权总体上可以分为行政许可、行政强制、行政征收、行政裁决、行政检查、行政确认、行政给付、行政指导以及其他职权等类别。

③《行政许可法》第12条第2项。

④《行政许可法》第53条。

⑤《中国21世纪议程》明确提出“管理体制分散，缺乏协调统一的管理机制和机构”是中国自然资源利用与保护中存在的主要问题之一。

⑥《青海蓝皮书：2019年青海经济社会形势分析与预测》认为“特许经营工作的推进将逐步淘汰与三江源国家公园功能定位不符、开发管制原则不符的产业，引导和培育生态型产业高质高效发展，探索生态产品交易等新型产业”。

⑦目前，我国国家公园体制建设处于试点期，伴随着全国十个国家公园试点的建立，开展特许经营制度建设获得立法层面的保障不为少数，除《三江源国家公园条例(试行)》第49条相关规定之外，《武夷山国家公园条例(实行)》第46条规定：“武夷山国家公园内的九曲溪竹筏游览、环保观光车、漂流等盈利性项目实行特许经营制度”，《神农架国家公园保护条例》第42条规定：“神农架国家公园游憩展示区内生态体验、交通、住宿、餐饮、商店及产业等经营项目实行特许经营”。