陕西省土地工程建设集团有限责任公司渭北分公司 高健

实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大决策部署，是决战全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代“三农”工作的总抓手。土地是影响乡村发展的关键因素，开展农村土地整治是灵活发挥土地多功能性，助力实现乡村振兴的重要手段。乡村振兴战略的“二十字”方针强调了乡村发展要突破一味发展农业的局限，实现生活、经济、生态、政治、文化等多方面的协同发展，这也对农村土地整治工作提出了更高的要求。在乡村振兴背景下，土地整治向全域土地综合整治转型升级成为必然。

一、我国土地整治的发展历程

根据我国土地管理行业标准《土地整治术语》（TD/T1054-2018）[1]的定义，土地整治是为满足人类生产、生活和生态功能需要，对未利用、低效和闲置利用、损毁和退化土地进行综合治理的活动，包括土地开发、土地复垦、土地整理、土地修复。

我国最早的土地整治活动可上溯到黄帝时期的里田制及西周时期的井田制。现代意义上的土地整治工作与土地整治相关研究在中华人民共和国成立以后开始大范围、大规模开展[2]。

1949年至1985年是我国土地整治的起始期，这个时期的土地整治主要围绕加快农田水利建设，促进农业生产，增加粮食产量而开展，全国范围内的工程实践多了起来，但形式单一，有关土地整治的理论研究进展缓慢，缺乏指导土地整治工作开展的相关标准和规程。

1986年至1997年是我国土地整治的借鉴探索期。同时期，国外土地整治发展较快，联邦德国已经设置了较为完整的土地整理机构，苏联也建立了完整的土地管理体系，还有日本、波兰等国家也积累了丰富的经验。我国通过借鉴国外经验并结合国内的基本国情，开始逐步深入探索耕地保护之路，并构架土地整治框架体系[3]。1986年，中央提出“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策。同年6月，全国人大通过《土地管理法》，将“合理利用土地，切实保护耕地”作为立法主要目标。1987年4月，国务院发布实施《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》。1987年7月，原国家土地管理局在辽宁本溪召开全国土地开发经验交流会，号召加强土地开发，保持耕地面积稳定。1997年5月，中共中央、国务院印发《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号），提出实行占用耕地与开发、复垦挂钩政策。相关法律法规、众多政策的出台，让我国土地整治发展走上了快车道。

1998年至2007年是我国土地整治的发展壮大期，该时期以农用地整理为重点，并开始试点建设用地整理。1998年修订的《土地管理法》第四十一条提出“国家鼓励土地整理”。同时，第三十一条明确提出“国家实行占用耕地补偿制度，非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地”，这也从法律上明确了土地整治的资金来源，土地整治工作进一步规范、有序。2004年10月，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）印发，首次提出城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。2005年，原国土资源部印发《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》（国土资发〔2005〕207号），先期在天津、浙江等8省部署实施了第一批试点项目。2005年2月，原国土资源部印发《关于加强和改进土地开发整理工作的通知》，提出大力开展基本农田整理，建立基本农田整备区制度。

2008年至2018年是我国土地整治的综合发展期。2008年十七届三中全会提出“大规模实施土地整治，搞好规划、统筹安排、连片推进”。2012年12月，原国土资源部部务会议审议通过《土地复垦条例实施办法》，2013年3月1日实施，2019年12月第一次修订。2012年，原国土资源部印发《关于开展工矿废弃地复垦利用试点工作的通知》（国土资发〔2012〕45号），将历史遗留工矿废弃地与新增建设用地相挂钩。2012年4月，《国土资源部 财政部关于加快编制和实施土地整治规划大力推进高标准基本农田建设的通知》印发，提出加快建设4亿亩旱涝保收高标准基本农田。2013年10月，《全国高标准农田建设总体规划》印发，提出到2020年建成旱涝保收的高标准农田8亿亩。在这一阶段，我国逐步建立并不断完善了土地整治业务制度体系、土地整治组织工作体系、土地整治规划体系及土地整治技术体系，土地整治行业蓬勃发展。

一是土地整治项目多元化发展。以未利用地开发为主的土地开发项目；以废弃宅基地、工矿废弃地复垦为主的土地复垦项目；以基本农田整理、高标准农田建设为主的土地整理项目以及城乡建设用地增减挂钩项目得到快速发展。社会资本参与项目建设的积极性不断增强，项目管理制度、行业规范和标准不断完善，土地整治项目管理体系日益成熟。

二是综合土地整治项目不断涌现。多类型、多模式、多功能综合的土地整治项目推动区域国土综合整治，如以高标准农田建设、产业集聚发展、生态景观建设为重点的农田整治模式，以迁村并点、整村搬迁、旧村改造为重点的农村建设用地整治模式，以旧城镇、旧工矿和城中村改造为重点的城镇工矿建设用地整治模式。

三是土地整治重大工程服务国家重大发展战略。2008年至2011年，原国土资源部、财政部在吉林、新疆、青海、宁夏、河南、甘肃、海南等组织实施了14个土地整治重大工程，总规模3566.02万亩，新增耕地819.32万亩，总投资610.21亿元。2016年至2018年，财政部、原国土资源部、原环境保护部先后分三期在全国24个省组织实施山水林田湖草生态保护修复重大工程试点，总投资超过3000亿元。

2018年以后，我国土地整治进入新的历史阶段。2018年，党中央、国务院发布《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，统筹城乡发展空间，对国土空间的开发、保护和整治进行全面安排和总体布局，土地整治与生态保护修复融合，向全域土地综合整治转型升级。

二、乡村振兴战略背景下土地整治与土地利用多功能性需求

土地是人类社会经济活动和农业多功能发展的物质基础和空间载体，土地利用存在多功能性[3]，特别是乡村土地，其要具备生产、生活、生态、文化四大功能[4]。我国早期的农村土地整治以经济效益为主要目标，通过开垦荒地、改善农村交通条件、促进农业机械化生产，提高农业生产经济效益，解决贫困问题。但是，简单的土地整治也带来了诸如水土流失、景观破碎化、生物多样性下降、地下水污染等生态环境退化问题。随着社会的不断进步与发展，可持续发展理念深入人心，人们对于美好生活有了更高的向往和要求，对于土地利用的多功能性需求也丰富起来，因此，国内外农村土地整治也逐渐从追求以生产主义为导向的简单土地整治向兼顾经济、社会、生态等效益的综合土地整治转变。

实施乡村振兴是党的十九大提出的重大战略，“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的“二十字”方针强调了乡村发展要突破一味发展农业的局限，实现生活、经济、生态、政治、文化等多方面的协同发展。依托乡村土地利用的多功能性，通过农用地整治优化乡村生产空间，通过建设用地整治重构乡村生活空间，通过农村人居环境整治与生态修复治理重塑乡村生态空间[5]，推动全域土地综合整治，优化乡村“三生”空间，从而实现乡村发展动能转换与功能升级，助力乡村振兴。

三、全域土地综合整治的地方实践

湖北省于2018年3月印发《关于开展农村土地综合整治试点的通知》，开始探索土地整治新模式、新路径。通过学习浙江“千万工程”经验，2019年11月，湖北省提出整体推进乡村国土空间治理，农用地综合整治、闲置低效用地整治、矿山地质环境整治、农村环境整治，生态修复以及乡村国土绿化美化的“一治理四整治一绿化”工程。以湖北广水桃源古村、湖北大悟金鸡岭为代表的特色古村落保护成为其靓丽的名片。

2018年以来，广西积极开展全域土地综合整治工作，北流市新圩镇河村抓住机遇，针对自身产业发展的特点，对村域内土地进行土地利用功能分区，进一步优化生产、生活、生态空间布局，实施土地综合整治，全面提升了项目区农村人居环境质量，突出了乡土特色和地域民俗特点，取得了良好的整治效果[6]。

上海市郊野公园建设、成都市创新“小组微生”模式开展幸福美丽新村建设、湖南省农业休闲观光园建设等也为全域土地综合整治提供了宝贵的经典案例。

四、全域土地综合整治的技术路径

一是以乡镇或行政村为实施单元，进行全域规划、全域设计、全域整治。二是以全域土地综合整治为平台，统筹各类建设项目，实施“土地整治+”模式。实现土地整治效益的最大化。三是明确项目报件和工作要求，规范项目申报工作。四是出台专门的土地政策，支持试点工程实施[7]。

五、展望

开展全域土地综合整治是贯彻落实习近平生态文明思想的重要实践，是实施乡村振兴战略的平台抓手。各省正在实施的全域土地综合整治试点在保留传统土地整治做法的基础上，突出以村庄规划为统领，以制度创新为重点，整合各类建设项目和资金，实施全域全要素整治，筑牢耕地和生态保护红线，有效推动了空间规划落地和用途管制。面对未来的全域土地综合整治，要继续做好以下几个方面的工作：

（1）坚持规则先行，制定试点实施办法。

（2）坚持村庄规划的法定地位，完善规划内容。

（3）坚持以全域土地综合整治为平台工具，推动村庄发展和乡村振兴。

（4）坚持制度创新，以试点推动全域土地综合整治制度建设。

（5）坚持市场化原则，建立精简高效的运行机制。

（6）坚持政府主导，以农民为主体，鼓励社会资本加入，加强试点监督、年度评估和绩效考核。