陈 光 赵大千

基层治理是现代国家治理体系的重要组成部分，也是构建和保障新发展格局的题中应有之义。党的十九届五中全会将构建新发展格局确定为高质量发展关键阶段的重要战略。“构建新发展格局，并非仅限于产业、外贸等经济领域……基层治理必须结合新形势新要求新问题，在治理理念、治理制度、治理方式等方面实现持续创新，从而以高效能治理支撑高质量发展，为构建新发展格局奠定坚实基础。”(1)范逢春：《深刻理解新发展格局对基层治理提出的新要求》，《国家治理周刊》2021年第2期。推进基层治理法治化不仅是实现国家治理现代化的基本要求，也是切实提高治理效能以更好支撑高质量发展的必要条件。习近平总书记指出：“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。只有全面依法治国才能有效保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性，才能最大限度凝聚社会共识。”(2)习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，《北京人大》2021年第3期。基层治理法治化应当坚持党的领导。坚持党的集中统一领导是我国国家制度和国家治理体系所具有的显著优势。在综合分析党中央的有关政策文件、基层治理实践和现有研究文献基础上，笔者将党领导基层治理法治化的具体路径主要归纳为思想引领、规范融合、制度落实、机制创新和科技支撑五个方面。

一、思想引领：坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导

党对基层治理法治化工作的领导，首先就是坚持习近平新时代中国特色社会主义思想的指导地位。习近平新时代中国特色社会主义思想是马克思主义中国化的最新成果，“科学总结世界社会主义运动经验教训，根据时代和实践发展变化，以崭新的思想内容丰富和发展了马克思主义，形成了系统科学的理论体系……涵盖新时代坚持和发展中国特色社会主义的总目标、总任务、总体布局、战略布局和发展方向、发展方式、发展动力、战略步骤、外部条件、政治保障等基本问题”(3)中共中央宣传部：《习近平新时代中国特色社会主义思想学习纲要》，北京：学习出版社、人民出版社，2019年，第7-8页。。在基层治理法治化推进过程中，要将习近平新时代中国特色社会主义思想的基本立场、基本要求和基本方法等完整有机融入，明确基层治理法治化的方向与内容，以及参与治理的各方主体的职责或任务等。在整体坚持习近平新时代中国特色社会主义思想的引领和指导的同时，基层治理法治化过程中还应该自觉坚持将习近平法治思想，以及将习近平新时代中国特色社会主义思想中有关社会治理、党的建设和工作方法等作为直接而具体的指导方针和工作理念。

首先，坚持习近平法治思想对基层治理法治化的引领和指导地位。“党的十八大以来，习近平总书记基于在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化的战略思想，深刻阐释了依法治国与国家治理的关系、法治体系与国家治理体系的关系、国家治理现代化与国家治理法治化的关系等一系列重大理论问题，提出了加快建立健全科学完备的法律规范体系、推动执法司法公正高效权威、厚植依法治国社会基础等重大部署，夯实了中国之治的制度根基。”(4)王晨：《习近平法治思想是马克思主义法治理论中国化的新发展新飞跃》，《中国法学》2021年第2期。习近平法治思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，科学指明了法治在国家治理体系和治理能力现代化中的“轨道”作用。基层治理是国家治理体系的一部分，在处理基层治理与法治的关系时，要遵循习近平法治思想所揭示的国家治理体系与依法治国的关系原理，以及法治体系与国家治理体系的关系原理等。因此，实现党对基层治理法治化的领导，用习近平法治思想指导基层治理法治化各项工作的具体开展。

其次，遵循习近平总书记关于社会治理的重要论述。坚持习近平新时代中国特色社会主义思想对基层治理法治化的指导，还应该遵循习近平总书记关于社会治理的重要论述。这些重要论述一部分包含于习近平法治思想中，尤其是关于法治社会建设的理论，如，提出法治国家、法治政府和法治社会一体建设，三者各有侧重、相辅相成。法治建设需要全社会共同参与，只有全体人民遵循法治、厉行法治，国家和社会才能真正实现在法治轨道上运行。还有一部分是对社会治理体制机制的直接论述，如，指出一个国家治理体系和治理能力的现代化水平很大程度上体现在基层，要不断夯实基层社会治理这个根基。有学者总结认为，习近平总书记关于社区治理的重要论述包括“坚持党建引领的治理原则，激发共建共治共享的内生动力，夯实群众性自治制度的治理基础，协同自治、德治与法治的治理策略等多维实践向度”(5)吕燕云、周晨虹：《习近平关于社区治理重要论述的理论定位与实践向度》，《安徽行政学院学报》2021年第2期。。不难看出，社会治理法治化与法治社会建设具有很强的关联性，社会治理法治化理论和法治社会建设理论之间具有较强的耦合性。无论是习近平法治思想中的法治社会建设理论有关社会治理论述，还是习近平总书记关于社会治理的直接论述，都应当作为社会治理(包括基层治理)法治化建设的指导思想。

再次，坚持习近平总书记关于党的建设重要论述的指导地位。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，也是基层治理及其法治化工作的领导者。党要更好地实现对基层治理及其法治化的领导，就要从根本上加强党的自身建设。换言之，党的自身建设同基层治理法治化进程有着密切关系，对基层治理法治化水平具有根本性影响。这实际上反映了党的建设与党的领导之间的内在关联。这种关联不仅体现于党的历次报告中，都将加强党的自身建设作为重要内容加以规定和阐述，更体现在国家或社会治理实践之中的影响。因此，坚持以习近平总书记关于党的建设重要论述为指导，既是实现更好地党对基层治理法治化工作领导的内在要求，也是提升基层治理法治化水平的现实需要。

最后，坚持习近平总书记关于工作方法论述的指导地位。习近平新时代中国特色社会主义思想蕴含丰富的方法论和具体的工作方法。以党的政治建设为例，“习近平关于党的政治建设重要论述在坚持马克思主义思想方法和工作方法的同时，呈现出坚持实事求是、贯穿辩证思维、重视主体活动、饱含世界眼光的思想方法特征，反映出以习近平同志为核心的党中央对新时代党的建设规律的深刻把握和自觉利用”(6)周茜：《对习近平关于党的政治建设重要论述的思想方法探析》，《学校党建与思想教育》2021年第5期。。习近平总书记关于工作方法的论述，不仅为党领导基层治理提供了方法论依据，也为党更好地领导基层治理法治化工作提供了许多可遵循的具体工作方法。再如，习近平总书记多次提到领导干部要学会运用系统思维，并指出系统观念是具有基础性的思想和工作方法。“坚持系统观念，就是要坚持发展地而不是静止地、全面地而不是片面地、系统地而不是零散地、普遍联系地而不是单一孤立地观察、分析和解决问题，任何主观主义、形式主义、机械主义、教条主义、经验主义、实用主义的观点都是形而上学的思想方法，在实际中往往妨害工作、贻误大局。”(7)王香平：《系统观念是具有基础性的思想和工作方法——学习领悟习近平总书记关于系统思维方法论的重要论述》，《中国纪检监察》2021年第8期。可以说，系统观念或系统思维对于党领导基层治理法治化工作有着非常现实的指导意义。

总之，习近平新时代中国特色社会主义思想不仅为实现党领导基层治理法治化提供整体性原则，也从法治建设、社会治理、党的建设和工作等方面提供具体指导。在领导和推进基层治理及其法治化工作中，各级党组织尤其是基层党组织应加强对习近平新时代中国特色社会主义思想的整体把握、深刻理解和正确运用，实现党的领导、基层治理和法治建设三者的有机融合。

二、规范融合：注重基层治理中党内法规同其他规范的协同

基层治理法治化的过程实际上也是治理规范化的过程，而基层治理实践中的规范具有多元性，即除了国家法律之外，党内法规、公共政策和软法等规范类型都存在于基层治理实践，并在基层治理法治化或规范化过程中发挥不同的规范功能。对于社会治理或基层治理中的多元规范现象，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全国推进依法治国若干重大问题的决定》给予了明确认可，也即在规定推进多层次多领域依法治理时，提出要“发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用”(8)《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》2014年10月29日。。作为调整党组织活动和党员行为的党内法规，同样在基层治理法治化中发挥着不可或缺的规范作用。这种规范作用主要通过调整和加强基层党组织自身建设，进而作用于党领导基层治理法治化工作来实现。“对于党员而言，党内法规是以规范性文件形式表现出来的对于党员的严格他律。而对于在党的建设中具有非比寻常地位的广大人民群众而言，党内法规作为党为各级党组织与党员及其自身制定的基本底线和行为规范，则是对党以及各级党组织与党员进行监督的重要准据。”(9)刘长秋：《论党内法规在党的建设中的定位》，《马克思主义研究》2019年第11期。正是基于党内法规的上述作用及定位，通过加强党内法规同其他规范形式之间的协调与合作，在规范融合基础上更好地发挥规范的协同功能，也是实现党对基层治理法治化领导的重要方式或路径。具体而言，就是要加强党内法规同国家制定法、软法和公共政策等规范之间的衔接与转化。

党内法规同国家制定法是法治国家建设的两类基本规范，并且经由党对基层治理的领导而共同存在并作用于基层治理法治化实践。从规范层面讲，推进党内法规与国家制定法的转化与衔接，既是实现基层治理法治化自身的需要，也是实现党对基层治理法治化领导的重要路径。从理论与历史看，“党内法规和国家法律在党的领导和宪法指导上的一致性，决定了党内法规可以向国家法律转化。从法制发展的历史来说，有一些国家法律、法规确实是从党内的政策和文件发展而来的”(10)李树忠：《党内法规与国家法律关系的再阐释》，《中国法律评论》2017年第2期。。从基层治理实践来看，党内法规通过基层党组织的活动和党员行为等，对基层治理法治化产生相应作用。与此同时，包括基层党组织和党员在内各治理主体的行为及相互关系，还要受到诸如《城市居民委员会组织法》《民法典》《物业管理条例》等国家制定法的调整。这就为党内法规同国家制定法之间的衔接与转化等提供了实践上的可能。就其操作而言，党内法规与国家制定法的衔接与转化是一个双向互动的过程，既包括国家立法者将党内法规的相关理念、原则和要求等纳入国家制定法条款之中，作为国家制定法的有关原则或规则，也包括有关党内法规制定主体在创制基层治理相关的党内法规时，根据党内法规调整对象与内容的特点，将国家制定法的相关原则或规则转化为党内法规的有关原则或规则。当然，党内法规与国家制定法之间除了通过上述方式相互转化外，也可以通过设置准用性条款的方式，针对基层治理及其法治化的需要，在国家制定法中规定某些情形或行为可以准用党内法规相关规定，反之亦可。

软法是基层治理实践中的一种基础性规范，其功能指向最为直接且规范形式具体多样。基层治理属于公共治理的范畴，而“作为一种与硬法相对的公法规范，软法为公共治理提供主要的依据和手段”(11)杨临宏、顾德志：《公共治理中的软法》，《思想战线》2012年第1期。。自软法理论被引入后，部分学者们立足公共治理领域，推动法律概念的发展变革，意在构筑一种软法与硬法相结合的混合治理模式。党的十八届四中全会所提到的市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等规范就属于典型的软法规范，此外软法还表现为各类工作要求、管理规约或活动细则等。这类规范不仅能够很好填补基层治理中国家制定法和党内法规等规范所不能及之处，而且还会因自身所特有的规范属性，更适于基层治理实践中同其他形式规范的衔接。在基层治理实践中，党内法规的很多要求可以借助软法规范加以表述，可以通过软法的实施来更好地发挥其规范效力。从调整对象来看，除非有特别规定，党内法规适用于所有的党组织和党员，但较少针对基层党组织活动和党员行为制定专门的党内法规。为了使基层治理中有关党组织或党员的行为有更为明确的遵循，在大多数情形下都需要对有关党内法规的相关规定加以细化。如，2017年中共中央印发的《中国共产党党务公开条例(试行)》规定了党的地方组织和基层组织应当公开的内容，并规定了党务公开的基本程序与方式。相关规定虽然具有一定的明确性和可操作性，但该部条例是调整党务公开的一般性规定，并未也难以针对不同地区的地方或基层党组织党务公开作出更为具体的规定，而后者在执行党务公开条例相关规定时也需要结合本地方或组织自身的特点，确定更为具体的公开内容、公开程序和公开方式等。那些用以细化规定基层党务公开具体内容、程序和方式的规范性文件，都可以纳入软法的范畴。

基层治理的规范化离不开政策的指引与保障功能。以社区治理为例，有学者认为，“具体的社区治理政策应当根据社区的产权结构、产品属性和社群属性等变量的不同而在市场机制、自组织机制、非营利机制和政府保障机制及其不同的组合等众多的治理策略中进行选择”(12)陈建国：《城市社区治理的政策选择：一个规范分析框架》，《公共行政评论》2010年第2期。。这一分析思路或框架固然有其合理之处，但忽略了社区治理政策本身的政治属性。社区治理中的公共政策无论制定主体是谁，都应当体现执政党对于社区治理目标和方针的设定。换言之，无论社区治理还是基层治理都要以执政党的路线方针为基本遵循，而用以规范社区治理或基层治理的各类规范形式，都要体现或贯彻相关路线方针的基本要求。这就为基层治理中党内法规与公共政策的衔接与转化提供了可能性前提。如，2017年中共中央国务院印发《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，提出“完善中央层面城乡社区治理工作协调机制，地方各级党委和政府要建立健全相应工作机制，抓好统筹指导、组织协调、资源整合和督促检查”(13)《中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》，《人民日报》2017年6月13日。，那么在完善中央层面工作协调机制和地方层面相应工作机制时，就可以通过制定专门的党内法规或者在制定有关党内法规时设置专门条款等方式，将该意见中所提出的要求加以转化与落实。从这个意义上讲，党内法规是贯彻落实党的基层治理政策的重要规范路径。反之，基层治理中有关政府或党组织也可以通过制定实施公共政策的方式将党内法规中的有关规定加以转化落实。例如，针对《党政机关厉行节约反对浪费条例》有关经费管理、国内差旅和因公临时出国(境)、公务接待、公务用车、会议活动和办公用房等规定，基层治理中有关政府或党组织可以结合本地区的特点和需要，就其中某一领域事项的规定，制定相应的政策性文件或出台政策性举措。

有学者指出：“现代国家和社会的治理首先表现为规范体系的治理。规范体系的提出是因应国家和社会治理体系、治理能力现代化的需求。规范体系为国家机关、政党、社会组织、公民个人等各类主体的行为创设规则，并遵循之……法律规范、党内法规、党的政策、国家政策、社会规范是当代中国社会中客观存在的规范类型，在各自的不同场域发挥作用。”(14)刘作翔：《当代中国的规范体系：理论与制度结构》，《中国社会科学》2019年第7期。基层治理中党内法规与国家制定法、软法和公共政策等共同构建起一套治理规范体系，其中没有任何一种规范是多余的，而加强多元规范之间的衔接与转化，又是提升这套治理规范体系内在品质所需要的。因此，加强党内法规与其他规范之间的衔接与转化，发挥党内法规与其他规范的协同规范效力，是实现党对基层治理规范化领导的基本路径。

三、制度落实：重视基层治理法治化中各项制度的实施

基层治理法治化在某种意义上等同于基层治理制度化，也即基层治理各项工作要建立并遵循相应的制度体系。从制度落实的角度看，党在领导基层治理法治化工作中，要注重健全并实施好两个层面的制度体系，分别是党内制度体系和国家制度体系。有学者认为：“党内制度的体系则包括三个层面：一是以民主集中制为核心的党的根本制度。二是表现为党的组织体制和活动机制的基本制度，如党的领导体制、党的代表大会制度、党内选举制度、干部制度、党内监督制度等等。三是党的各项具体制度，如党员发展制度、基层党组织‘三会一课’制度、干部考察制度、公示制度等等。三个层面由宏观、中观到微观，构成一个完整的体系。”(15)韩强：《党内法规与党的制度的区别》，《党的建设》2007年第5期。虽然在不同时期党内制度体系的内容和具体要求有所不同，但上述关于党内制度体系的划分基本合理。

国家制度体系指的是与党的自身建设和活动没有直接关系，在党的领导下由用于保障基层治理有序运行的各种具体制度所构成的体系。制度虽然可以被分解为一系列具体的规则(成文的或不成文的)，但不同于规则本身，它是一套规则的组合，以及在此基础上所要构筑的结构或秩序形态。因此，基层治理法治化中每项制度的实施都可以视为一个结构化过程，包含构成制度的一系列规则的有效遵守以及在此基础上所实现的特定目标或所达致的特定秩序状态。党对基层治理法治化工作的领导，要贯穿并融入该结构化过程，并且在基层治理法治化中实现两个层面的制度体系的有机衔接。

领导推进基层治理法治化中制度的实施，首先要注重加强党内制度体系的实施。党组织不同于基层治理中的一般社会组织，是党领导基层治理的具体承担者或执行者，比一般社会组织在基层治理中发挥的作用更为关键。所谓打铁还需自身硬，党作为基层治理法治化工作的领导者，其领导成效的大小首先取决于自身领导能力的强弱。党组织活动与建设本质上都可视为对相关党内制度的实施，而党内制度蕴含或预设了特定事务中党的建设或党的活动所要实现的目标，只有严格按照制度的要求去开展活动或进行建设，才能实现制度包含的目标。一项制度是这样，党内制度体系也是这样。因此，为了增强对基层法治化工作的领导能力，相关党组织更要注重加强自身内部规则或规章制度的建设与实施。

制度的建立健全是制度有效实施的重要前提。在基层治理法治化中，需要完善的党内制度体系主要是一些具体制度，而完善的方式既包括对相关制度制定具体的实施细则，也包括提请党的有关组织制定上位的党内法规。例如，有学者针对基层组织生活制度的完善，提出这样的建议，“在继续坚持和完善党员领导干部民主生活会制度的同时，必须制定一部全党统一的关于党的基层组织生活的条例，在党的基层组织生活开展的时间和频率、形式和内容、主要过程、批评和自我批评、指导监督问责等方面做出规范”(16)何克祥：《推进党的基层组织生活规范化、制度化探论》，《岭南学刊》2016年第4期。。当然，对于基层组织生活开展的具体制度性规则，也可以由党中央授权基层党组织，在不违反民主集中制和党的组织原则等情况下自行加以制定。制度实施要求将制度所包含的规则要求，以符合制度价值和制度目标的方式，通过具体的活动或行为加以遵循或落实。例如，党员发展制度在基层治理中的实施，不仅是增加基层党员数量的问题，还关系到党组织力量能否切实增强。这就要求基层党组织在发展党员过程中，要严格按照《中国共产党发展党员工作细则》所设定的相关实体性和程序性规则要求，保证新发展党员的质量。这是实现党对基层治理法治化工作领导的一项基础性工作。

其次，加强基层治理中有关国家制度体系的实施，既是推进基层治理法治化的内在要求，也是党领导基层治理法治化工作的基本实现路径。基层治理是国家治理的重要组成部分，同样也可被视为相关制度运行的过程。基层治理中的国家制度体系构成较为复杂，既有较为基础性的制度，如人大代表制度、基层群众自治制度和基层民主选举制度等，也有针对具体治理领域或治理事务的制度，如纠纷调解制度、矛盾排查制度和村务公开制度等。其中，基层群众自治制度是我国宪法规定的国家基本政治制度之一，其实施情况对于基层治理法治化的实现程度具有重要的衡量意义。基层治理相关主体应当积极推动基层群众自治制度的实施，使基层群众能够依托该制度真正实现自我管理、自我服务、自我教育和自我监督。与此同时，相关治理主体还应该结合制度实践情况并根据治理需要，不断改进基层群众自治制度，如有的学者所指出的那样，“应以坚持和健全党的领导为前提，以充分实现多元主体共治共享为基础，以转变基层政府治理职能为保障，以推进基层直接民主的制度化、规范化和程序化为目标，以畅通和拓宽民意表达渠道为手段”(17)赵海月、赵晓丹：《健全基层群众自治制度的路径探析》，《人民论坛》2020年第5期(下)。。

当然，在制度实施过程中，不仅要改进和完善制度本身，还应该注意改进不同制度之间的关系，这样才能在发挥好每项制度功能的基础上进一步发挥制度体系的整体功能。仍以基层群众自治制度为例，《关于加强和完善城乡社区治理的意见》对于明晰基层群众自治组织同街道办事处的权责关系，提出了“依法厘清街道办事处(乡镇政府)和基层群众性自治组织权责边界，明确基层群众性自治组织承担的社区工作事项清单以及协助政府的社区工作事项清单”(18)《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》，《人民日报》2017年6月13日。这些改进举措。其他如纠纷调解制度和村务公开制度等具体制度也是如此，需要在基层治理实践中不断自我完善和共同改进。由于基层党组织和党员是基层治理重要的直接参与主体，所以无论是基层群众自治制度还是其他具体治理制度的改进与完善，都是在党的领导下推进和实现的，而正是在制度改进和实施过程中，实现着党对基层治理法治化工作的领导。

最后，实现基层治理中党内制度体系与国家制度体系实施相衔接、融合，是更好实现党对基层治理法治化工作领导的必然要求。党内制度体系与国家制度体系并非相互割裂，而是同属于中国特色社会主义制度体系的范畴，并且有机融合于国家治理实践全过程。党内制度体系的实施指党的活动与自我建设，兼具实体性和工具性价值，即不仅可以保障党的各项工作正常开展，实现党的自我组织和自我运行，还通过自身的改进及其实施，不断增强党的治国理政能力，更好地展示党自我组织与自我运行的价值。国家制度体系同样不是外在于党的一套制度体系，而是在党的领导下创制和实施的制度体系，是党在治国理政中根据国家治理特点与需要创制的一套制度体系。这套制度体系内在地反映了党的执政理念与方针，同时反映了国家治理实践的时代特点与现实需要。就两套制度体系的实施而言，党内制度体系的实施会通过党对国家制度体系实施的领导而发挥相应的制约或促进作用。反之，党领导国家制度体系实施过程中，也会不断检验和改进党内制度体系。

具体而言，如《中华人民共和国村民委员会组织法》第22条规定了村务公开制度，并要求涉及财务的事项至少每六个月公布一次，以接受村民的监督。该法第3条则规定了农村基层党组织要发挥领导核心作用，支持和保障村民开展自治活动。综合这两条规定可知，村务公开作为基层治理中一项重要的国家制度，对于实现村民自治具有重要的意义，而村务公开制度的实施工作要在党的领导下开展，以确保村民自治落到实处。这反映的是国家制度体系实施中党的领导作用的发挥。在基层治理实践中，村务公开制度与党务公开制度两者之间还存在法定的关联。《中国共产党党务公开条例(试行)》第17条第1款规定：“党务公开可以与政务公开、厂务公开、村(居)务公开、公共事业单位办事公开等方面的载体和平台实现资源共享的，应当统筹使用。”(19)《中国共产党党务公开条例(试行)》，《人民日报》2017年12月26日。该条款规定明确了基层治理中党务公开与村务公开可以在载体和平台方面实现一体化，进一步证明了基层治理中党内制度与国家制度相衔接、融合具有制度与实践的可能性，这正是实现党对基层治理法治化的重要路径之一。

四、机制创新：改进党对基层治理法治化工作的领导机制

党通过一系列制度或机制来实现对基层治理法治化工作的领导。虽然在一些情形中机制等同于制度，但相较于制度，机制更强调对特定治理领域或治理事务的嵌入性，可视为在一定理念指引下的制度补充、制度修正、制度重组或制度创新，其目的在于更好地完成特定事务或推动特定工作的发展。因此，基层治理实践不仅要重视相关制度的实施，也要注重党的领导机制的创新，以实现党对基层治理法治化工作更有效的领导。实现党的领导机制的创新，首先要有新的理念，在此基础上形成一套相应的制度或规则，然后有机地嵌入现行的基层治理体制与治理实践，实现基层治理法治化水平的提升。笔者将结合“三治融合”理念与治理机制、新时代“枫桥经验”以及审判机关参与基层治理等事例，就如何改进党对基层治理法治化工作的领导进行分析并提出相应建议。

党的十八大以来，党中央围绕基层治理提出了一系列新理念、新举措，强调加强和创新社会治理各项机制。如2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》提出，到2035年，党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系更加完善。自治、法治与德治的“三治融合”是党中央针对乡村治理或基层治理提出的重要治理理念，也是基层治理法治化的具体实践模式以及党领导基层治理法治化的基本依托。“‘三治融合’是新时代乡村治理的指南，既需要围绕‘自治’主线，激发乡村治理主体的内源动力；也需要以‘法治’为底线，确保公共权力规范运行，村民权利有序维护；还需要以‘德治’为特色，不断唤醒村民的共同体意识、公共理性和公共责任。只有实现自治、法治和德治的价值融合、主体协同、制度优化，才能实现乡村民间纠纷有效治理，有序推进乡村善治。”(20)李亚雄、向雷：《乡村民间纠纷解决与有效治理研究》，《河海大学学报》(哲学社会科学版)2020年第3期。在“三治融合”理念指引下，党中央在有关报告或政策性文件中提出了相应举措，要求各地健全或创新各种具体的治理机制，如矛盾调处机制、治安防控体系和公共安全机制等。据报道，吉林省安图县建立起“四位一体、三个平台、一个频道”的全流程、全覆盖诉求服务网络。所谓“四位一体”，是指行政接访、法律援助、民事民议、纪检督查；所谓“三个平台”，是指评理、说事、建言三个平台；所谓“一个频道”，是指“安图民声”频道，对群众诉求案件进行跟踪报道和全面点评。(21)参见祝大伟：《吉林安图：信访量为何急剧下降》，《人民日报》2015年6月30日。吉林省安图县建立的这个诉求服务网络由一系列具体的治理制度组合而成，是“三治融合”理念指引下基层治理机制创新的具体表现，党的领导也通过该服务网络，有机地嵌入基层治理法治化进程。

机制创新不仅表现在从无到有的新理念及新机制的创造，也表现为对已有机制的新阐发，以及在此基础上创制发展出一套新机制加以适用。如，近年来基层治理实践中对新时代“枫桥经验”的推行，就体现了党结合发展了的基层治理实践，对已有治理机制的创新性阐发与发展性适用。“‘枫桥经验’是在1963年社会主义教育中，由枫桥人民创造，并经毛泽东同志充分肯定的教育人、改造人的成功经验。”(22)参见政协诸暨市文史资料委员会、诸暨市公安局编：《枫桥经验实录》，北京：中共党史出版社，2000年。2020年4月，习近平总书记在陕西考察时强调要加强和创新社会治理，坚持和完善新时代“枫桥经验”。有学者总结了“枫桥经验”发展演进所蕴含的四重逻辑，即“从基层复杂尖锐矛盾的化解经验到正确处理新形势下人民内部矛盾有效机制的制度建构逻辑、从‘四类分子’改造到‘共建共治共享’的人民主体生成逻辑、从社会主义建设到坚持和发展中国特色社会主义的历史发展逻辑、中国共产党领导的政治保障逻辑”(23)雷树虎：《“枫桥经验”发展演进的四重逻辑——从毛泽东到习近平》，《科学社会主义》2020年第3期。。在准确把握“发动和依靠群众，就地化解矛盾，坚持矛盾不上交”这一“枫桥经验”基本内涵基础上，近年来各地纷纷结合新时代基层治理的需要以及本地区治理特点，创造性地发展和实施了“枫桥经验”并形成了一套新的基层治理机制。如陕西省“注重多元调解，加强专业性调解组织建设，针对矛盾纠纷开展对口化解，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议等衔接机制”(24)岳亮：《坚持和完善新时代“枫桥经验”》，《人民日报》2020年8月4日。。福建省也通过开展调解工作机制创新活动，赋予“枫桥经验”时代特色，激发“枫桥经验”新活力，形成了武夷山市“以奖代补”三级同补机制、连城县干部返乡调解机制、古田县“晨巡晚议”调解、福清市“乡贤调解”等一系列新的机制或模式，以助力基层社会健全“三治”融合治理体系(25)参见胡中才、丁勇：《强基固本守正创新——解码新时代“枫桥经验”的福建方案》，《人民调解》2021年第5期。。一系列机制或模式创新不仅赋予“枫桥经验”新时代内涵，而且丰富了新时代“枫桥经验”的适用领域与运用方式。党对基层治理法治化的领导也借助这一系列创造性机制或模式得以实现。

基层治理法治化离不开司法机关尤其是基层人民法院的参与，即通过司法治理来实现司法的社会功能。司法治理是国家治理体系的重要组成部分，其核心在于实现司法的社会治理功能，尤其通过法院对案件或纠纷的审理，化解社会矛盾或者执行相应的公共政策，以维护良好的社会公共秩序。虽然“三治融合”和“枫桥经验”所包含的理念与机制内容并不限于纠纷解决，但实际上两者都以矛盾化解或纠纷调处为前提或基础，因为基层治理法治化必然要求矛盾或纠纷的依法有效化解。这也决定了审判机关尤其是基层人民法院在基层治理法治化中必然要发挥重要作用，某种意义上可以将基层人民法院视为社会治理的调节器和稳定器。对于司法审判而言，公正是最核心、最重要的价值。“推进社会治理法治化，最关键的是让人民群众在每个案件中感受到公平正义，才能真正落实社会治理法治化本质要求。”(26)王勇等：《社会治理法治化研究》，北京：中国法制出版社，2019年，第59页。因此，党的十八届四中全会和十九届四中全会都明确提出，努力让人民群众在每个司法案件中感受到公平正义。基于这一理念定位与价值追求，党中央提出并实施了一系列司法体制机制改革方案或举措，如法官员额制、办案责任制以及完善人民陪审员制度等。各地方也积极探索基层人民法院或者人民法庭参与基层治理的重要路径与机制，如重庆铜梁法院“重视延伸司法服务，拓宽参与基层社会治理的渠道。核心举措是建立‘一镇一法官’工作机制，选派28名经验丰富的法官定点联系镇街，提供法律咨询、法治宣传、诉调对接等服务，促进纠纷化解和综合治理端口前移”(27)张俊文：《人民法院应当积极参与基层社会治理》，《法治日报》2020年12月17日。。无论是较为宏观的司法体制改革，还是相对微观的基层司法服务机制，都是在党的领导下充分发挥人民法院基层治理功能的重要表现，都在更好推动党对基层治理法治化工作领导的实现。

五、科技支撑：以新兴技术助力党对基层治理法治化的领导

技术与治理具有互构性，“社会治理的轨迹与样态既塑造了技术，同时也被技术所深度形塑。‘技术治理’模式作为过程和成果，正是二者深度互构、嵌合的深刻表征”(28)张帆：《信息技术赋能基层治理的路径与限度》，《兰州学刊》2021年第6期。。党的十九届四中全会提出，要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”(29)《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》2014年10月29日。。将科技支撑作为社会治理体系的重要组成部分，是党在深刻把握科技发展与社会治理内在联系基础上作出的科学决策和战略安排。在2020年中央全面依法治国委员会印发的《关于加强法治乡村建设的意见》也明确提出要加快“数字法治·智慧司法”建设，“充分运用大数据、云计算等现代信息技术，推进‘数字法治·智慧司法’建设，围绕群众需求，提供精准化、精细化的公共法律服务，为法治乡村建设提供信息化、智能化支撑”。(30)《关于加强法治乡村建设的意见》，Http://www.farmer.com.cn/2020103125/wap_99850440.html。这表明，推进新时代基层治理法治化工作，要重视科技尤其新兴技术的支撑作用，切实提高基层治理法治化水平。

一方面，基层治理法治化过程中应当积极运用大数据、物联网、区块链和云计算等新兴信息技术，在改进党的领导方式基础上提高领导效能。新兴信息技术对于新时代社会治理可以产生四个方面的助益，即优化信息平台、增强执行力、提升治理效能、维护安全稳定，最终实现通过科技支撑把国家治理的制度优势更好转化为社会治理效能的目标。(31)邹东升：《科技支撑赋能新时代社会治理》，《国家治理》2019年第1期。如，政府及有关主体在疫情防控中可以借助“大数据追踪系统”，及时收集相关活动信息，为精准防控提供科学依据，为基层疫情防控作出了重大贡献。又如，“南京市打造的区块链政务数据共享平台，该平台由公安、工商、社保、民政等49个政府部门充当管理节点，各节点以平权共建为原则，构成庞大的政务联盟链网络。各部门上传数据时同步附带数字签名，以验证数据上传身份的真实性，提升数据共享采信”(32)汤文仙、胡雅芬：《区块链在城市治理中的应用：价值、赋能与路径》，《城市观察》2020年第6期。。显然，新兴信息技术在社会治理中的广泛运用大大提升了治理的智能化，而且这种影响不仅仅是技术或器物层面的，还会随着新型技术与治理实践不断相融而改变人们的思维方式和行为模式。从这个意义上讲，科技对于社会治理具有根本性影响，将促使治理范式产生根本性变革。新兴技术的根本性影响对于推进基层治理法治化而言是理所必然。

另一方面，科技发展也会给社会治理尤其基层治理法治化工作带来新的难题。“随着智慧社会建设战略的加快实施，智慧政务、智慧执法、智慧司法也会不断深入推进，要求基层治理中提供智慧服务的范围越来越大，提供智慧服务的质量和水平越来越高。各级党委和政府多头领导、层层加码，基层社区却人员少、任务重、指标多，这样，就会使得基层治理机制在应对问题与挑战时出现超载运行的状况，导致基层治理机制乏力、绩效不佳。”(33)马长山：《智慧社会的基层网格治理法治化》，《清华法学》2019年第3期。这指出了基层治理法治化过程中智能化工作面临的工作体制不畅、人才不足等问题，这些问题的确在很大程度上制约着基层治理智能化发展水平，使得法治化工作的智能化更多停留于理念或浅层实践。甚至还可能因此加重基层治理工作负担，或者导致相关智能设备等资源的浪费等。不仅如此，基层治理中科技的使用如果不当，还可能会侵害相关主体的合法权益，从而走向反面。如，虽然“大数据追踪系统”在疫情防控过程中发挥了重要作用，但是“大数据追踪系统”也存在不当使用甚至违法滥用的现象，包括对公民个人信息过度收集、对信息的不当公开等现象。“被公开的个人信息变成大数据意义上的数据后，可以被用来和其他已知的数据一起进行挖掘，这个过程极有可能‘创构’出当前未知的信息，不仅能够为‘精准诈骗’等犯罪行为提供可能，还可能给被泄露信息者未来的生活带来更多风险。”(34)郑保章、冯湜：《大数据背景下的隐私保护问题研究——以新冠肺炎疫情防控中的个人信息使用为视角》，《学习与探索》2021年第4期。这些不当或违法现象并非科技本身的问题，而是对科技的使用缺少充分的伦理与法律约束。因此，在基层治理法治化过程中既要发挥科技的支撑作用，也要避免或规制科技可能带来的负面影响。

通过上面的分析可知，基层治理法治化中科技的使用具有两面性，既能发挥不可或缺的积极作用，也存在难以避免的消极影响。党在借助科技以增强其对基层治理法治化领导力的同时，也应积极采取措施，提高基层党组织和党员运用科技的能力，同时对基层治理法治化中科技风险加以有效规制。基层党组织在治理法治化实践中要鼓励新兴技术运用，党员领导干部要善于学习，了解并掌握新兴技术的基本原理和使用方法，为新兴技术在基层治理法治化中发挥更大作用提供政治支撑，同时推动政府或相关部门及时建立和完善相关技术法规或技术标准，为新兴技术在基层治理法治化中作用的发挥提供制度保障。对新兴技术使用可能带来的消极影响，有关立法机关应当根据党有关科技发展与使用的相关方针政策，在遵循法治理念基础上及时出台相关的法律法规，切实加强司法审判和行政执法在科技风险规制方面的作用，避免或减少基层治理法治化实践中技术使用的消极影响。对于如何开展技术风险规制，有学者建议实施双向构建的规制策略，即“通过代码法律化，把行业的代码技术规则上升为法律化规则，实现‘技术法律化’；同时，通过法律代码化，把法律规则转换成代码，并以代码来规制代码，实现‘法律技术化’”(35)马长山：《智慧社会的治理难题及其消解》，《求是学刊》2019年第5期。。这显然是一种理想化的规制模式，其实现要经历长期的过程，需要根据治理实践和技术规制的需要，融通法律与技术的关系才能发挥作用。由此可见，党在领导基层治理法治化工作中，不仅要善于运用并发挥科技的支撑作用，而且要积极化解或规制相关风险。

总而言之，法治化是基层治理的基本目标和制度保障，而党的领导是基层治理及其法治化的政治前提与力量保障。坚持党的领导是中国共产党领导全国各族人民百年奋斗所积累的宝贵历史经验，充分发挥党的领导政治优势，将党的领导落实到党和国家事业各领域各方面各环节，是实现第二个百年奋斗目标的根本保障和内在要求。当前，基层治理法治化正循着一条顶层推动、基层实践和科技促动的进路，而党的领导也通过多种路径与机制得以实现。思想引领、规范协同、制度落实、机制创新和科技支撑在党实现基层治理法治化中各自扮演着不同的角色，在实现党的具体领导方式方面也有所不同。当然，无论何种实现路径或领导方式，都应当根据基层治理法治化的实践需要而不断完善，同时还应注重各种实现路径的交融共通，真正发挥党的领导这一中国特色社会主义制度的最大优势，并将这种最大优势最大限度地转化为治理效能，为新发展格局中经济社会高质量发展提供优越的政治、社会与法治保障。