关 进

（宁夏回族自治区灌溉排水服务中心，宁夏银川 750001）

水利工程问题始终是关乎宁夏发展战略全局、百姓福祉和长远发展的大事，宁夏多年来持续开展大规模农田水利基本建设，投入巨资建设大量的农田水利设施。为保障水利工程持续良性运行，在对全区农田水利工程进行统计，对运行维护和管理资金需求进行了解和测算等基础上，对制约农田水利工程运行管护问题展开分析研究，并提出相应的对策建议，对今后农田水利工程运行管护具有重要意义。

1 基本概况

宁夏回族自治区地处西北干旱地区，国土面积6.64 万平方千米，辖5 个地级市，22 个县（区）。全区总灌溉面积65.51 万公顷，其中耕地有效灌溉面积55.25 万公顷。据调查统计，全区现有各类小型农田水利工程17.1万处，其中塘坝2 250 座、小型引水堰闸1 965 处、泵站1 860 座、机井18 881 眼、高效节水灌溉调蓄水池1 263 处，流量＜0.2 m3·s-1的小型渠系工程8.75 万条，0.2 m3·s-1＜流量＜0.5 m3·s-1的小型渠系工程4 100 余条，0.2 m3·s-1＜流量＜0.5 m3·s-1小型渠系工程2 300 余条，控制面积为0.07～0.20 万公顷的小型排水沟道2 000 余条（0.69 万千米），＜0.07 万公顷的小型排水沟道4.86 万条（3.52 万千米）。基本形成了提引结合、灌排配套、功能完善的灌排系统。

2 农田水利工程运行维护中存在的问题

2.1 资金投入不足

宁夏回族自治区灌区投资渠道单一、投资层次单薄，主要依靠国家投资［1］，尚未构建成灌区建设维护的多渠道投融资体制［2］。仅有少数部分县（区）保障工程部分资金，灵武市财政每年安排700 多万元对小型水利工程维修养护进行补助，利通区每年投资2 900 多万元用于维修养护，平罗县、隆德县将公益性工程运行管理经费纳入县财政预算，每年安排200 万元资金，在一定程度上解决了水利工程运行管护经费落实难的问题。但大部分地区没有将农田水利维修养护资金纳入地方财政预算，运行维护费用缺乏稳定的投入渠道。据调查测算，宁夏回族自治区农田水利工程每年需维修养护资金3.5 亿元，近年来，中央、自治区和各市、县（区）年均投入农田水利维修养护资金约为1 亿元，但仍不足需求的1/3，导致一些工程长期带病运行，效益难以持续发挥。

2.2 管理体制不顺

宁夏回族自治区灌溉骨干水利工程由水利厅直属的唐徕渠管理处等10 个水管单位管理，末级渠系工程由乡村和群众用水组织管理。1）渠道管理处与县区水务局及农民用水者协会目标不统一、利益不一致，灌溉骨干水利工程与田间工程管理脱节，突出表现在水费收缴工作上。管理处供水，县（区）用水，灌溉骨干水利工程倾向于按照以往年度核定的直开口水权进行收费（出现超额用水使用高价格进行收费），县（区）倾向于调整直开口水权，依据总量不调整，各直开口依据实际灌溉面积调整。成立水利工作站的实质是管理职责下放至更为具体的机构，并未实现真正意义上的管理权转让。2）归村集体管理的农田水利设施中，渠道、机井等一部分使用权为土地承包户、用水协会和个人，但其维修和管理需由村集体承担，存在管护和使用主体脱节，权、责、利没有实现有机结合。3）机构改革职能划转，县乡水利部门业务萎缩，农田水利工程建设由农业农村部门负责，运行管护需依靠水利部门，工程建管部门不一致。

2.3 基层服务体系薄弱

各地虽然基本建全了基层服务体系，公益性服务与经营性服务共存，实现了以水利部门的公益性服务与农民用水者协会等经营性服务相结合的服务体系。但管理手段粗放，农民用水者协会服务范围狭窄，特别是村级管水员，大部分为兼职，管理水平不高。水利工作站和农民用水者协会人员老化、专业化程度低、管理能力不足、监管缺位、运行不规范等问题普遍存在。例如存在农民用水者协会长期“寄居”村委会的问题，目前，虽然已颁发了非公益性项目证书，落实了管理责任，但工程维修费用管理者不愿接受，工程维修仍依赖水利部门。近期，相关部门又相继下发了《推进基层整合审批服务执法力量的实施方案》，派驻乡镇水利站（所）划归乡镇进行管理，对部分人员进行综合调整或从事其他工作，导致灌溉管理方面业务工作人员出现弱化。

2.4 管理手段落后

1）宁夏引黄灌区灌溉各级渠系众多，尽管297 处干渠控制断面和700 余处灌区骨干工程实现了在线监控，但其计量不够完善，现状量水技术仍以人工为主。近年来，水利部门大力推进计量设施建设，争取银川都市圈奖补资金、农业水价改革水利发展资金等开展建设，但建设规模有限，仅在利通区、贺兰县等试点区域实施了现代化灌区建设项目，其他区域计量设施仍未进行大规模更新改造。2）县（区）受本级财政资金限制，自筹资金实施项目的微乎其微，末级渠系水的精准计量仍没有实现，灌溉面积不实、水费分摊不公、部分农户还存在喝“大锅水”的思想，没有形成按量缴纳水费的观念，致使用水协会征收水费存在一定困难。3）农业农村部门大力推进高标准农田建设项目，但从目前情况来看，灌溉排水工程中注重支斗农渠的砌护改造，高效节水建设上注重蓄水池、管道等建设，对计量设施建设的投入较少。4）乡镇缺乏对现代化信息管理操控技术的使用和管护能力，缺乏基层一线技术人才，管理的信息化、自动化水平亟待提高。

2.5 水价机制未建立

现状农业用水量占总用水量的86%，农业增加值仅占地区生产总值的13%左右，效益低下，水资源开发利用需优化配置。宁夏引黄灌区支斗渠由农民用水者协会直接管理，运行费用主要来自干渠水费0.005 5 元/m3标准的返还款，水费收入仅能满足用水者协会人员工资，投入工程维护的严重不足。各县（区）均在推进末级渠系水价测算和调整，但合理的农业水价定价机制尚未建立，自流灌区水价不足内蒙古河套灌区的1/3，扬水灌区水价不足甘肃省景泰灌区的1/2，水价不能有效反映水资源稀缺程度和生态环境成本，设施效益不明显，难以产生稳定的投资收益回报。另外，在水费收缴上，干渠以直开口为计量点收费，直开口以下未安装计量设施的也未依照种植结构差异等进行收费，而是按照单位灌溉面积水费标准进行分摊，无法调动农民的节水积极性，农民与产权主体在灌溉水量和水费方面存在的矛盾，直接影响了产权主体管护的积极性。

3 对策建议

3.1 吸引社会资本参与运维

1）明晰所有小型水利工程的产权，结合用水权改革工作，重新核定用水权，以确定合适计量单元进行合理收费。2）分配本地区的用水总量确权到农业用水大户，逐渐将农业用水权分解到最小计量单位，并定期进行调整。3）利用确权量与计划使用量、节水量等中间差值的优势，通过市场融资方式吸纳社会投资，完善政府补助、特许经营等扶持政策，多元筹措运行资金。4）争取国家、自治区维修养护资金，统筹市县财政和群众投入，优化农田水利水利投资结构，积极推进投、建、管、服一体化的建设模式。

3.2 理顺管理体制

1）以水利厅农水处为连接纽带，建立共商共议机制，搭建沟通平台，定期就骨干渠道管理与田间管理进行座谈，就供水、用水问题进行协商，理顺灌溉骨干水利工程与田间工程关系。例如在水费收缴上，县区水利管理单位建立水费收缴专用账户，农民用水者协会等收缴水费直接上缴至专用账户，县区在上缴渠道管理单位骨干渠道水费后，直接为农民用水者协会人员开具工资，拨付剩余维修养护经费。2）对于有使用权的土地承包户、用水协会和个人，明确维修和管理费用由其自行承担。3）加大对乡镇水务工作人员的指导，定期组织对乡镇水利工作人员培训。

3.3 推进基层水利服务体系建设

1）抢抓现代化生态灌区建设，借鉴盐池县“支部+合作社（协会）+农户”的管理模式，以县域为单位成立专业化灌溉服务公司，实施灌溉管理、维修养护和水费收缴。2）以支渠或乡镇为单元，整合改良农民用水合作组织，探索组建“专业化运维队伍+新型经营主体”“专业化运维队伍+农民用水者协会”等多种模式的水利专业化服务公司，承接“最后一公里”管理。

3.4 推进现代化管理

1）抓住“十四五”时期青铜峡灌区续建配套与现代化改造时机，做好顶层设计，推进编制本区域现代化灌区可行性研究报告，按照现代农业发展理念，创新完善管理体制机制和投入机制，加强与地方政府的密切配合，按照全渠道控制理念设计安装计量设施，按灌域集中推进，统一规划设计、配套安装和应用管理。2）加快测控闸门比测及完善软件功能模块，实现功能发挥。3）结合乡村振兴建设，指导制定完善声学多普勒流速剖面仪（Acoustic Doppler Current Profiler，ADCP）、测控闸门等设备相应的管理制度和规程，培养自动化控制、系统通信等方面的技术人才。

3.5 加快推进农业水价综合改革

县（区）按照事权选取典型灌域或乡镇进行水价测算，加快完成供水成本测算、监审、审批。完成水价成本测算和监审的县（区）提交政府研究批复，完成水价批复的县（区）制定水价执行方案，确保水价改革落实到位。在不增加群众负担基础上，建立农业水价形成机制［3］，建立农业用水精准补贴和节水奖励机制［4］，公益性和准公益性水利工程水价未达到运行维护成本前，由地方财政对水利工程管理运行部门在定额内用水水费补贴，超额用水水费不予补贴，逐步按照农田水利设施运行成本收费［5］，建立农田水利长效运行管护保障机制。