杨 红 陈韦燃 卢莎丽

(吉林大学 管理学院，吉林 长春 130025)

0 引言

近年来，国内大学生就业环境日趋严峻。据统计，2019年应届大学毕业生数量达到有史以来最高的834万人。而2020年新冠疫情使得就业形势更加严峻。国家采取了以创业带动就业的应对策略，积极推进“大众创业、万众创新”。国务院和地方政府出台多项相关配套政策进行扶持。吉林省政府也出台了40多份关于推动创新创业发展的政策性文件，在税收优惠、融资渠道、营造创新创业社会氛围等方面提出了具体的措施，为“双创”活动的开展提供了有力的支持。

针对政策实施，很多学者对此进行了广泛的调查研究。陈战胜(2017)从政策、高校教育、资金支持以及社会舆论四个方面进行了调研，总结了吉林省大学生创业环境的特点与劣势，并提出应细化创业扶植政策并推行精英教育。孙艳春(2017)从吉林省大学生创业融资政策的角度对融资环境进行了分析，认为创业过程的瓶颈是融资，存在融资渠道狭窄、银行惜贷等问题，提出政府应该与大学生合作解决融资困难，同时大学生也应该多了解创业融资的渠道。学者大多通过理论分析与实际调查对大学生创业政策实施的情况进行研究，提出问题并给出对策。本文对吉林省内的一些大学生创业者进行了访谈调研，通过了解他们在创业期间遇到的困难以及解决的方法、所得到的政策支持以及实际效果等，分析目前吉林省政府部门对大学生创业扶持政策执行过程中存在的问题，并提出相关对策建议。

1 吉林省大学生创业扶持政策实施现状

1.1 扶持政策主要内容

(1)税收优惠政策。吉林省政府2014年出台政策，对毕业年度内从事个体经营并持有《就业失业登记证》的高校毕业生，给予3年内以每户每年9600元为限额，依次扣减其当年实际应缴纳的营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税的政策。并且两年内年应纳税额低于10万元的，将其所得只按50%计入应纳税所得额，所得税率为20%，远低于普通企业。

(2)事业性收费减免政策。除了税收方面，政府还出台了事业性收费减免政策。2009年起就规定毕业2年以内的高校毕业生从事个体经营的，除国家限制的行业外，自工商行政管理部门登记注册之日起3年内可免交登记类、管理类和证照类行政事业性收费。允许高校毕业生创业注册资金零首付，6个月内注册资金到位20%。

(3)资金扶持政策。在融资方面，吉林省政府规定，对于毕业两年以内的大学生，可以申请最高15万元的贷款，毕业两年以上的申请贷款额度一般最高不超过10万元。长春市就业局自2017年开始执行创业担保贷款新政策，将贷款额度由10万提高到20万元，毕业5年内的高校学生可申请的额度提高到30万元，贷款时限由2年提高到3年。这些政策给大学生创业提供了有力的融资方面的支持。截止到2018年10月，全省累计扶持高校毕业生7804人，发放创业担保贷款4.58亿元，带动25950人实现就业。除此之外，2019年9月5日，吉林省人力资源与社会保障厅开展了“吉林市创业担保贷款走进高校毕业生就业创业帮扶大会”，对大学生关于贷款方面的政策疑问进行了解答。

(4)创业孵化园建设。创业孵化园是指政府为创业者搭建的专业服务平台，能够给大学生提供场地、创业指导等方面的服务，帮助大学生创业。吉林省近几年来也积极建设创业孵化园。进入各级主管部门认定的创业孵化园进行孵化毕业3年以内的大学生创业企业，给予场地租费、水电费等补助。孵化毕业后存活一年以上的，还会给予一次性岗位培训资金补助。有些创业孵化园是企业与学校合作创办，可以给在校老师和学生提供实践场地和其它服务。这类创业孵化园能够起到促进学校的科技成果转化的作用。

据中国吉林网报道，截止到2018年10月，吉林省共打造4家全国性创业孵化示范基地；共建有创新创业实训基地47个，资助创业专项资金5040万元。截至2017年底，47个实训基地共容纳3511户企业，在孵企业3266户，毕业企业245户，共吸纳28371人在实训基地就业创业。

1.2 创业政策受惠现状

课题项目对31名在校大学生以及毕业5年以内的大学生创业者进行了访谈调研。这些调研对象来自于吉林大学等高校，以及吉林省摆渡创新工场、蚁神创业园等大学生创业园区。

在受访者当中，大部分创业者从事餐饮住宿行业和互联网行业，而贸易行业和小型制造行业的创业者相对较少。在经营状况方面，大部分企业处于盈亏平衡阶段，只有一两家企业的运转较为良好，盈利状况较为乐观。在创业初期，有22家企业遇到了资金问题，占所有参与调研企业的七成以上。在参与调研的企业中有12家企业从未受到过政府的帮助。面对资金问题时，有21家企业创业者没有向政府相关部门寻求帮助，而是选择了向亲戚朋友寻求资金的支持，主要原因是这些创业者不了解创业优惠政策的申请渠道，而且认为申请资助手续繁琐并且审批时间较长。

通过访谈了解到，相比于税收优惠以及创业培训，大部分创业者更希望在创业初期得到政府的资金支持、更加宽松的融资条件。固定资产、房租水电等基本费用、材料和设备设施采购、雇员工资以及市场开发和对外宣传等都需要资金投入。充分的资金可以帮助创业者在创办企业前期维持流畅的现金流，保障企业的正常运转。

综上所述，吉林省政府在税收优惠、融资扶持上颁布了很多政策，也创立了孵化基地来帮助大学生去创业。但现实中大学生在创业过程中还是会遇到一些困难，其中资金来源问题尤为突出。这说明吉林省现行大学生创业政策虽然内容制定比较丰富，但这些政策在实施方面仍然存在着一些问题，使得很多大学生在创业时会仍然遇到一些资金、场地、技术等各个方面的实际问题和困难，并且没有得到及时有效的帮助。

2 吉林省大学生创业政策实施中的问题及原因分析

2.1 存在的问题

(1)创业者获知政府相关政策信息不充分，一部分引导性政策无法落地。尽管政府在扶助大学生创业方面制定了很多优惠的政策，但是其中有很多没有得到广泛推行。在对吉林省大学生创业孵化园区调研的过程中，有工作人员表示“有很多创业政策的文件有限制性的条款”，例如 “负债经营的企业无法申请贷款”，这就会导致需要资金支持的创业者在创业初期无法有效申请到补助，其创业项目难以为继。在调研过程中，有一位经营超市的大学生创业者就表示开业初期遇到了资金方面的困难，一方面，他并不了解应通过哪种渠道进行创业融资申请，也不了解自己可以获得多大额度的资金贷款；另一方面又听说需要走关系甚至花人情费才能获批。这两方面原因都使他对政府创业贷款的申请望而却步，而最终选择了向自己的亲戚求借资金。

(2)创业优惠政策申请过程比较复杂、门槛高、条件多。虽然政府推行了一些支持政策和措施，帮助创业者在创业初期能够渡过难关实现创业，但是有些优惠政策的申请手续非常繁琐，审批的过程非常复杂，需要的材料多。例如，申请创业补助需持《大学生自主创业证》。对此创业者首先要在网上申请，学校审批通过后再由省教育局复核，最后再由学校发放。办理的过程相对繁琐，并会耗费比较长的时间。有数位受访者表示，对大学生创业者而言政策实施的过程还需要更加简洁，才能提高政策实施的有效性和受惠的广泛性。

(3)政府扶持创业的贷款额度较小，且还款期限较短。在调研过程中了解到，有七成的大学生创业者表示在创业初期会有资金不足的困难。这些创业者大部分选择向自己的亲戚朋友求助来解决自己的资金问题。之所以没有申请创业贷款，一部分人认为创业扶持资金额度较小，不能满足创业前期宣传、场地等各个方面资金的支出；另一部分人则表示存在着还款压力。政府的贷款政策规定创业贷款发放后要在两至三年内还清，这对于初创企业而言，还款压力还是比较大的。在创业初期的企业，一般很难在短期内获得盈利，多数都在开拓市场、发展客户、努力实现销售收入或营业收入的过程中挣扎求生存。对于创业者而言，一方面要努力维持企业运转，同时还需要考虑和安排偿还贷款本息，承担压力较大。

(4)部分吉林省创业孵化基地没能发挥有效作用。虽然吉林省政府积极建立创业孵化基地为大学生创业者提供帮助，但有些创业孵化基地质量达不到要求，无法提供给大学生创业者在场地和服务等方面的支持。有一些基地设施比较完备，却缺少系统的营运规划和规范的运行模式。很多创业孵化基地只有很少的大学生创业企业入驻，甚至有的全部都是成熟的企业入驻。由此可见，虽然从全省看创业孵化基地数量较多，但其中质量良莠不齐。2019年上半年，有部分省级创业创新实训基地由于经营不善、年检或质量不合格而被取消牌照。

2.2 原因分析

(1)政策宣传力度不够。政府有很多税收优惠、小额贷款政策宣传不到位，有些创业支持政策只通过政府官方网站等特定渠道宣传，创业者缺乏了解创业政策的窗口，甚至在官方网站寻找到完整的政策文件都并不容易，因此无法及时并充分地了解如税收减免、技术支持、贷款优惠等各方面的相关政策。还有些大学生创业者表示，虽然知道政府会发布一些大学生优惠的创业政策，但是不了解这些创业优惠政策的申请渠道、手续和流程，也就无法有效获得这些政策的支持，难以得到切实的帮助。

(2)服务体系不完善。近几年来政府有关部门出台或更新创业支持政策规定，但申请相关优惠待遇的手续和过程又过于复杂，等待审批时间较长，工作人员办事拖沓，都增加了初创者的时间成本和机会成本。同时，银行等贷款机构对大学生创业者的资信审核非常严格，特别看重贷款申请人的财务指标、财务体系等来判断其清偿债务能力。同时政府部门也无法给大学生创业者提供贷款担保，因此即使有优惠的贷款条件，很多大学生创业者也很难申请到贷款。

(3)资金扶持政策力度较弱，融资渠道单一。吉林省政策规定创业者最高可以获得15万元的贷款，贷款的还款期限为2年，对于初创者而言还款压力比较大。相比较在广州市，创业者个人可以申请最高30万元的创业贷款，贷款还款期限为3年，并且合伙经营或创办创业的可按每人最高30万元、贷款总额最高300万元实行“捆绑性”贷款，期限最长可达3年。除了贷款额度方面，在融资方式上，吉林省政府虽然支持风险投资以及天使投资等方式，但是多数大学生创业项目缺乏对投资者足够的吸引力，这种方式难以普及。尽管有些创业孵化基地可以起到天使投资人的作用，但是这类基地大多对于项目的发展潜力及质量要求很高。很多普通的创业项目很难达到孵化基地所要求的条件或标准，也就无法获得来自于基地的资金帮助。

(4)创业孵化基地运营模式不完善。很多创业孵化基地尚处在运行初期，很难实现有效的运转。一些孵化基地创业工位不足，提供的创业机会不多，缺乏针对性。还有很多由学校与企业共同投资建设的创业孵化基地由学校及企业人员共同管理，服务的实际质量和效果存在着较大的差异。更多孵化基地组织的活动流于形式，对大学生创业者的帮助难以达到预想的效果。

3 吉林省大学生创业政策制定与实施建议

3.1 丰富大学生创业扶持政策内容

政府应考虑各行业类型的不同来制定相应的扶持政策，使政策支持更具针对性，同时发挥政策对创业行业的引导性。例如，对产品与服务的知识性、技术性、信息性较强的行业，或与农产品的生产与销售相关的行业等，政府可以实行一定的倾斜政策。

此外，对大学生创业扶持政策的内容还应该包含多个方面，不仅包括税收优惠、场地提供等，还应该提供多方面免费或低价格的技能培训，以补充创业者欠缺的专业知识。政策还应该考虑到创业保障部分，通过保险公司推出针对大学生创业者的创业保险项目，使创业失利的大学生能得到一定的损失保障，这样可以有效提高创业者的积极性。同时，应该由政府部门协调搭建高校与大学生创业者交流平台，发挥高校教育资源的优势，为广大的大学生创业者(而不仅限于本校学生)提供相应的帮助，如为创业者提供企业管理、市场营销、财务会计等方面专业知识的培训，帮助创业者提高综合素质和能力。通过增加扶助政策的内容与范围，可以使创业者有机会得到更多的帮助，由此提高创业成功率。

3.2 强化政府服务体系，确保各个部门协调配合

政府部门应该建立完善的创业服务系统，并加强各个部门之间的配合与协作，避免出现相互推诿的情况，在政策解释与执行上统一口径、申报流程与手续上相互协调合作，减少环节、提高服务质量，确保初创者充分了解相关政策内容，并能够顺利地完成企业创立初期的各项工作。同时，为了确保服务体系的高效运转，相关部门还应简化工商注册登记和获得优惠政策支持的流程。为了使更多初创者了解政府扶持政策及所需要的手续和经过的流程，相关部门还要应加强各种渠道的宣传，增加信息传播的途径和渠道，除了通过政府网站、微信公众号等渠道宣传外，也可以与各高校联合在学校网站主页开辟专门宣传窗口，或在政府现场办公场所标明流程，避免大学生创业者因审批流程不熟悉而造成不便，从而影响创业积极性。

3.3 降低优惠获取门槛，放宽补助申请条件

目前，吉林省对于大学生提供的资金补助有很多项，包括税收优惠政策、事业性收费减免、贷款优惠政策等等，对于毕业两年以内的大学生，最高可以享受15万元的贷款。虽然政府对于大学生创业者的贷款额度较大，但是获取贷款需要满足的条件仍然较多，门槛较高。对此政府应该适当放宽申请条件，降低门槛，包括对初创企业的财务制度建设、抵押资产要求等，可以重点考察其在校读书期间的行为表现来评估其信用水平，让真正有信用但缺少经济基础的创业者得到贷款支持。同时，对经营状况较好、市场前景广阔、企业信誉度较好的新创企业，应该采取增加贷款额度、延长还款期限的鼓励政策。

3.4 建立多元化融资渠道，让大学生创业者有更多的融资选择

政府部门可以牵头建立吉林省大学生创业网上融资平台，由大学生将创业项目策划发布在该平台上，同时鼓励民间投资以及天使投资人、寻找项目的投资者对大学生创业项目进行资助。政府相关部门和学校也可以联合组织项目推介活动，为创业者和投资方搭桥连线，创建交流平台和机会。

在积极宣传其他融资方式的同时，将更多的大学生创业项目纳入到小额担保贷款扶持计划中，或由政府所属担保公司对有潜力的项目进行担保，向银行申请小额贷款。为了激励项目有市场发展潜力的创业者，政府还可以设立专项创业补助资金，对于符合条件且有较好前景的项目进行资金上的支持，帮助有困难的企业渡过初期的难关。

3.5 完善大学生创业孵化园功能

创业孵化园应该根据自身特点制定帮扶计划，提高帮扶质量，对初次创业的大学生提供管理方法、基本运行模式上的指导，并且帮助大学生了解政府相关优惠政策、行业政策。政府也应该加强对大学生创业孵化基地运行及管理监督，如制定相关规章制度、定期进行检查等，确保孵化器质量优良、运行良好，能够对大学生创业者提供及时有效的帮助。同时还要确保创业工位数量充足，或在工位不足的情况下，优先安排大学生创业者进驻孵化基地。创业孵化园还可以定期组织成功创业者的经验交流活动，向大学生创业者传授创办企业、解决管理问题的经验，指导大学生创业。

4 结语

大学生创业者具有系统的专业理论知识，擅长运用计算机软件、社交平台和软件、电子电讯设备等信息技术和手段，思路活跃，有创意、有激情、能够较快地接受新鲜事物并发现新的市场需求。但是大学生创业者缺少经验，同时在创业初期常常会遇到资金、技术等方面的困难，需要政府在政策上给予大力的扶持。要解决大学生创业者面对的困难，吉林省各级政府既要积极修改和完善大学生创业政策，使创业政策更具有实践可行性，也要加大政策的执行力度，加强政策普及和监管，确保相关政策措施能够及时有效地落地实施。