段泽孝

党的十九大报告指出“党的政治建设是党的根本性建设，决定党的建设方向和效果”，提出要“把党的政治建设摆在首位”，“以党的政治建设为统领”，并要求“全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中”(1)《习近平谈治国理政》第3卷，外文出版社2020年版，第48页。。这不仅为我们揭示了党的政治建设在新时代党的建设中所处的统领地位，也凸显了制度建设在党的政治建设中的重要作用。党的制度建设的主要形式是党内法规制度，截至2021年5 月，中央党内法规共210部，部委党内法规共162部，地方党内法规共3210部，实现了党的领导和党的建设各方面党内法规制度的全覆盖(2)中共中央办公厅法规局：《开辟新时代依规治党新境界——党的十八大以来党内法规制度建设成就综述》，《人民日报》2021年6月17日。。同时，在党内法规体系中，党的自身建设法规共1319部，其中，中央党内法规74部，部委党内法规76部，地方党内法规1169部(3)中共中央办公厅法规局：《中国共产党党内法规体系》，《人民日报》2021年8月4日。。从数量上看，有关党的建设的法规占比约为36.8%，已是党内法规体系的主要组成部分之一。可见，党内法规是确保党的建设不断推进的重要制度保障，其中保障党的政治建设不断加强是其主要任务。正是因为党内法规制度建设对于完善对党的政治建设具有重要意义，其本身坚持正确的政治方向，就显得至关重要。换言之，党的政治建设与党内法规制度建设之间，是这样一种关系：党的政治建设统领党内法规制度建设，确保其政治性的本质属性，在党内法规制定中贯穿政治标准，在执行中压实政治责任；党内法规制度为党的政治建设提供法规依据和制度保障，不断巩固党的政治建设在党的各项建设中的统领地位。作为法治与党建的交叉领域，习近平法治思想为我们研究与审视党的政治建设对党内法规制度建设的统领作用提供了基本观点与方法，运用其考察党内法规制度实践中存在或可能出现的问题，有助于不断完善党的政治建设法规制度。

一、党的政治建设统领党内法规制度建设的必然性

党的政治建设在内涵上具有一种规范面向，其落实在党的政治建设的具体实践中，就表现为一种规范性需求。换言之，就是党的政治建设与党内法规的特征相契合，因而富有规范意蕴。为此，可以通过考察习近平关于党的政治建设的相关重要论述，并结合党内法规基于法的属性而具备的基本特征，来验证这种内在的契合关系。

(一)党的政治建设要求的高度权威与党内法规的权威性相契合

关于党的政治建设的高度权威，习近平指出：“要治理好我们这个大党、治理好我们这个大国，保证党的团结和集中统一至关重要，维护党中央权威至关重要。”(4)《习近平关于社会主义政治建设论述摘编》，中央文献出版社2017年版，第36页。该论述说明了旗帜鲜明讲政治，维护党中央的权威，是党的政治建设的首要目的，也是“把党的政治建设摆在首位”的重要标志。党的政治建设这一核心内涵，既源于对党在发展历程中实践经验的总结，又具有十分现实的针对性与必要性。党的政治建设从实践创新到通过制度维护党中央权威和全党团结统一有其实践逻辑(5)谭鹏：《从政党政治属性到党的政治建设——论党的政治建设的理论渊源与实践脉络》，《辽宁大学学报(哲学社会科学版)》2021年第2期。。党的政治建设所要求的高度权威，必然需要通过制度来加以保障和实现，其首要方式就是通过党章和党内法规制度。

党内法规既是管党治党的重要依据，也是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分(6)江必新：《习近平法治思想的逻辑体系与理论特征》，《求索》2021年第2期。，具有“法”的一般特征(7)施新州：《中国共产党党内法规体系的内涵、特征与功能论析》，《中共中央党校学报》2015年第3期。。通常而言，法(主要指法律、行政法规、地方性法规等国家公权力机关制定的法律法规)的权威性源于其体现着国家意志。而党内法规的权威性，源于党内法规体现着一定层级的党组织的集体意志。党中央制定的党内法规，体现着全党的意志。省级党委制定的党内法规，既是省级党组织的集体意志体现，也是对全党意志在本省执行的一种细化、具体化。习近平提出，要“强化依规治党，维护法规制度严肃性和权威性”(8)习近平：《在全国组织工作会议上的讲话》，人民出版社2018年版，第5页。。这与国家法律体现国家意志的精神是一致的，维护党章，执行党内法规制度，就是贯彻党的意志，维护党中央的权威。

(二)党的政治建设要求的稳定性与党内法规的安定性相契合

党的政治建设的稳定性，一方面因其是一个具有稳定逻辑架构的理论体系，具有稳定的理论基础；另一方面体现在其相对特定的目标定位上，即立足于新时代中国特色社会主义的战略布局和新时代党的建设总要求，以通过强化党中央权威和集中统一领导，来不断提升党的长期执政能力和国家治理绩效(9)胡洪彬：《新时代党的政治建设应把握的十大辩证关系——全面理解习近平相关论述的科学要义》，《中共中央党校(国家行政学院)学报》2019年第1期。。关于党的政治建设的稳定性，习近平指出：“旗帜鲜明讲政治，既是马克思主义政党的鲜明特征，也是我们党一以贯之的政治优势。党领导人民治国理政，最重要的就是坚持正确政治方向，始终保持我们党的政治本色。”(10)习近平：《总结党的历史经验 加强党的政治建设》，《求是》2021年第16期。这体现了党的政治建设是长期的，而非一时的，既是我们党的历史经验体现出的优势，也是当下及未来必须一直坚持的一项稳定的政治任务。另一方面，讲政治的要求是稳定的，那就是始终维护党中央的集中统一领导。

党的政治建设要求的稳定性与党内法规的安定性特征相契合。所谓安定性，即法的安定性，学界对其内涵的理解因视角不同而并不完全一致。但是，法律内容和法律秩序的稳定，或者法律体系稳定(11)戴建华：《论法的安定性原则》，《法学评论》2020年第5期。，是其最主要的内容。党内法规具备法的安定性，虽然党内法规会不断修改和完善，但党内法规的制度运行却务必保持一种稳定的惯性状态，不能轻易进行重大变动和调整。党内法规制度的安定性有益于保障党内法规所维护的价值，并保障党的政治建设的稳定性。

(三)党的政治建设要求的价值引导与党内法规的合目的性相契合

党的政治建设离不开价值追求，坚持正确的政治方向本身就预示着一种价值导向。评估党的政治建设的效果，其价值目标的实现程度是客观标准之一，这种价值的集中体现就是党性标准(12)查少刚、魏巍：《习近平关于党的政治建设重要论述的逻辑理路》，《思想教育研究》2021年第5期。。习近平指出：“讲政治最根本就是要讲党性，在思想政治上讲政治立场、政治方向、政治原则、政治道路，在行动实践上讲维护党中央权威、执行党的政治路线、严格遵守党的政治纪律和政治规矩。”(13)习近平：《总结党的历史经验 加强党的政治建设》，《求是》2021年第16期。这实际上为我们揭示了党的政治建设所具有的一种价值引导功能。党性本身就是一种价值认同，只有在思想上确信，才能真正在生活中保持党性、实践党性。

党内法规具备法的合目的性，所谓合目的性主要是指法的价值原则，也就是法治本身有其所要保障的价值。不具有法所保障的核心价值的法律规范，不能被视为真正的法律规范。党内法规具有这种合目的性，其无论是制定还是执行，都体现着党的意志、党的价值。党内法规作为中国共产党管党治党的规范体系，必然具有突出的政治性，并体现为突出的“党性”，党内法规最根本的特征就是具有党性(14)魏治勋：《党内法规特征的多元向度》，《东方法学》2021年第1期。。可见，党内法规与党的政治建设在党性标准上是统一的。党内法规通过其制度运行所保障的价值，与党的政治建设所要求的价值追求是一致的。

(四)党的政治建设要求的行为规范与党内法规的可预测性相契合

价值引导的目标，一方面是为了实现思想自觉，另一方面则是行为自觉。党的政治建设要对标党的政治纲领、政治路线，用党的纲领、路线、方针和政策统一全党的思想和行为(15)曹鑫、倪素香：《论党的政治建设的出场与在场——以习近平关于党的政治建设重要论述为中心的考察》，《辽宁大学学报(哲学社会科学版)》2021年第2期。。为此，习近平指出：“增强政治判断力，就要以国家政治安全为大、以人民为重、以坚持和发展中国特色社会主义为本，增强科学把握形势变化、精准识别现象本质、清醒明辨行为是非、有效抵御风险挑战的能力。”(16)习近平：《总结党的历史经验 加强党的政治建设》，《求是》2021年第16期。这种政治判断力实际上就是一种经由思想自觉而达成行为自觉的能力，具体而言，就是对行为规范的理解能力和践行能力。换言之，党的章程、党的纪律以及党的政治建设，对党员个体的言行举止有着明确规范，这种规范具有对行为的指引功能。

行为规范之所以能够指引行为，在于其可以通过向人们明示行为标准，使人们可以自行判断和预测行为后果。这种可预测性，本质上是法的安定性的另一个重要内容，法的安定性要求确保人民对法律后果的可预测和法律权益的合理期待(17)戴建华：《论法的安定性原则》，《法学评论》2020年第5期。。而党内法规的可预测性源自法的可预测性，也就是指在法治实践中，人们可以根据法律进行事先预判，或者对行为可能产生的结果作出预测。在党内法规领域，就是党内法规对党员言行举止的规范是公开的，对于违反党规党纪而必须承担的后果是可预测的。为了避免出现这种可预测的后果，就必须严格遵守党内法规。

(五)党的政治建设要求的强制约束与党内法规的强制性相契合

无论是思想自觉还是理论自觉，其目的都是为了让党的纲领、路线、纪律等得到全党的普遍遵守。而这种普遍遵守的实现，必须依靠强制约束。在党的政治建设中，通过对政治底线的强制性规定，使党员干部明辨是非、坚守底线，明确丢失底线的严重后果，强化党员干部的纪律规矩意识，对规章制度怀有敬畏之心，提高政治鉴别力和敏锐性，做到令行禁止(18)肖光文：《新时代党的政治建设制度构建——内涵、原则和路径》，《南开学报(哲学社会科学版)》2020年第6期。。习近平指出：“如果党中央发出的号令没人听，做不到令行禁止，那还谈什么维护党中央权威和集中统一领导！”(19)《习近平谈治国理政》第3卷，外文出版社2020年版，第100页。这充分说明了，党的政治建设对全党具有普遍性的强制约束，讲政治对党员而言是义务、是责任、是担当，是强制性的要求，不是可以讨价还价的商谈。

强制约束的主要方式是依靠制度，因为普遍适用和强制遵守是制度得以发挥效用的前提。前文已述，党内法规具有权威性特征，党内法规因其权威性而具有强制性，这与法的强制性特征一致。如果法律不具有强制性，违法不会面临强制性后果，法律将丧失权威，失去对公民的行为指引功能。同理，如果党内法规不对全党产生强制性效力，则不可能确保全党令行禁止，更不可能做到维护党中央权威和集中统一领导。

二、在党内法规的制定中贯穿政治标准

党的政治建设统领党内法规制度建设的路径和方式，主要包括两类，即在党内法规的制定中贯穿政治标准；在党内法规的执行中落实政治责任。党内法规作为高度约束党员的行为规范，同国家法律一样，也应是实体性法规与程序性法规的有机统一(20)王建芹、章逸琦：《党内程序性法规与实体性法规协调性研究》，《桂海论丛》2017年第1期。。目前，实体性党内法规在全部党内法规中占据较高比重，侧重于党内法规所调整和规范的“应然”状态。从党的政治建设的视角来看，就是通过明确政治原则、规范政治生活、指引行为规范、解决政治问题，进而实现政治标准贯穿于党内法规之中。

(一)通过党内“立法法”明确政治原则

习近平深刻地指出：“法治当中有政治，没有脱离政治的法治。”(21)《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第34页。该论述揭示了法治与政治的辩证统一关系。就国家法律而言，由于法律脱离不了政治，因此，立法工作本身就是讲政治的，“立法是国家的一项基本政治活动”(22)《吴邦国论人大工作》(下)，人民出版社2017年版，第404页。。党内法规作为政党内部的规章制度，比国家法律更能体现法治与政治的统一，党内法规所体现的核心价值取向就是政治价值取向，主要体现为政治立场、政治方向、政治原则、政治道路(23)中央党校习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心：《坚持正确方向 解决突出问题——发挥党的政治建设对党内法规建设的统领作用》，《人民日报》2018年9月27日。。国家专门制定了《立法法》用以规范国家法律的制定工作，相应地，在党内法规体系中也有一部被誉为党内“立法法”的法规——《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《制定条例》)，它的出台为的就是确保在党内法规的制定中始终坚持政治原则。

《制定条例》第7条规定了党内法规制定工作应当遵循的六项原则(24)参见《中国共产党党内法规制定条例》第7条：党内法规制定工作应当遵循下列原则：(一)坚持正确政治方向，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”；(二)坚持从党的事业发展需要和全面从严治党实际出发；(三)坚持以党章为根本，贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略；(四)坚持民主集中制，充分发扬党内民主，维护党的集中统一；(五)坚持党必须在宪法和法律的范围内活动，注重党内法规同国家法律衔接和协调；(六)坚持便利管用，防止繁琐重复。，其中有三款条文直接涉及政治原则。“坚持正确政治方向，增强‘四个意识’、坚定‘四个自信’、做到‘两个维护’”指明了起草和制定党内法规时的态度和方法，即在态度上要时刻牢固树立政治意识、与党中央保持一致，自觉站稳政治立场；在方法上要通过适合于党内法规的“法言法语”、结合“党言党语”把党的政治理论、政治观点、政治方向融贯于党内法规的体系与条文之中，进而确保党内法规本身对“党性”的坚持。“坚持以党章为根本，贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略”以条文形式明确了党章是党内法规制定的根本遵循，“党的制度是从党章开始的”(25)《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》，中央文献出版社、中国方正出版社2016年版，第81页。，不同层级和效力位阶的党内法规都必须遵守党章对党的性质、宗旨、基本路线、基本方略等方面的政治规定，确保党内法规始终体现的党的意志、符合中央的精神。“坚持民主集中制，充分发扬党内民主，维护党的集中统一”要求党内法规的制定必须遵守党的组织原则，通过发扬党内民主和集中党内意见，进而“以更加牢固的共同意志，维护党中央权威和集中统一领导”(26)中共中央办公厅法规局：《中国共产党党内法规制定条例及相关规定释义》，法律出版社2020年版，第27页。。这三款条文，对党内法规制定中的政治原则进行了概括式规定，是党的政治建设统领党内法规制定工作的规范式表述。

(二)通过专项“立法”规范政治生活

《中共中央关于加强党的政治建设的意见》提出：“加强党的政治建设，要把建章立制贯穿全过程各方面，建立健全长效机制，形成系统完备、有效管用的政治规范体系，真正实现党的政治建设有章可循、有据可依。”(27)《中共中央关于加强党的政治建设的意见》，《人民日报》2019年2月28日。在明确党内法规制定的政治原则的前提下，根据该意见的要求，关于党的政治建设的党内法规可以从两个方面加以考察。一方面是通过专门“立法”，制定以党的政治建设为主要规范内容的党内法规。另一方面是通过党内法规体系，在专门“立法”之外的党内法规中也贯彻党的政治建设的要求。就专门“立法”而言，在中共中央办公厅法规局发布的《中国共产党党内法规体系》中，列举了四部党的政治建设方面的法规，分别是《关于党内政治生活的若干准则》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》和《中国共产党重大事项请示报告条例》。这四部法规都以全面加强和规范党内政治生活、保障党内政治生活准则、推动广大党员干部坚定自觉做到“两个维护”为主要内容。而实际上，党的十八大以来，中央对与党的建设相关的，特别是对与政治建设相关的党内法规的“立法”工作就格外重视，除了上述四部具有代表性的党内法规之外，还有《中国共产党廉洁自律准则》《关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》《中国共产党党内监督条例》等多部法规均与党的政治建设直接相关，其规范效力也均涉及党内政治生活的准则和规矩。

需要特别强调的是，尽管党内法规具有法的一般特征，但其又与国家法律有所区别。权利义务关系是法律调整的主要社会关系，在法律层面，公民可以和公权力机关诉讼，可以向政府维权，这在权利话语下都是合理的。党内法规尽管也规范党员的权利和义务，但这与法律上的权利义务有所区别。党内法规更讲服从，讲集中统一领导，不能对抗党中央。党内法规对党内政治生活的规范，目的是为了促使全体党员讲政治、讲规矩。习近平指出：“要处理好权利和义务、权力和责任、激励和约束、惩处和保护等方面关系，努力形成又有集中又有民主、又有纪律又有自由、又有统一意志又有个人心情舒畅的生动活泼的政治局面。”(28)《习近平关于全面从严治党论述摘编》，中央文献出版社2016年版，第43页。

(三)通过法规体系指引行为规范

党内法规体系须融贯党的政治建设的要求。习近平指出要“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”(29)《习近平谈治国理政》第3卷，外文出版社2020年版，第53页。。目前，在党内法规建设方面，已经形成了一个“以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，以部委党内法规、地方党内法规为重要组成部分，由各领域各层级党内法规组成的有机统一整体”(30)中共中央办公厅法规局：《中国共产党党内法规体系》，《人民日报》2021年8月4日。。在党的自身建设法规之中，除了党的政治建设方面的法规，还有党的思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设等方面的党内法规。在党内法规体系之中，除了党的自身建设法规，还有党章、党的组织法规、党的领导法规、党的监督保障法规等组成部分。可以说，从实体法的角度来看，党内法规体系的规范覆盖面已经相当全面。党内法规体系的构建，对全体党员进行全面的行为指引和规范是制度预设的目标之一。就党的政治建设而言，就是通过党内法规具体的、明确的、公开的规定，使讲政治从宏观的理论、抽象的要求转化为具有法的行为指引功能的规范。从党员的行为与举止的角度来看，有了党内法规体系的规范指引，对党员是否违纪违规、是否坚持正确的政治立场、是否与党中央保持了一致，都具备了可以考核、评价、预测的标准。

(四)通过规范效力解决政治问题

前引之《制定条例》第7条，其第2款为“坚持从党的事业发展需要和全面从严治党实际出发”。该条款蕴含着党内法规体系的实践导向，着力于解决实际问题。从党的政治建设的视角来审视，“全面从严治党”的表述侧重于解决党内的政治问题。党的十九大报告指出：“坚决防止和反对个人主义、分散主义、自由主义、本位主义、好人主义，坚决防止和反对宗派主义、圈子文化、码头文化，坚决反对搞两面派、做两面人。”(31)《习近平谈治国理政》第3卷，外文出版社2020年版，第49页。这些问题在本质上都是政治问题，习近平深刻地指出：“政治问题，任何时候都是根本性的大问题。”(32)《习近平关于全面从严治党论述摘编》，中央文献出版社2016年版，第87页。政治问题的解决需要以党内法规的效力，也就是对全党产生的普遍约束力为保障。关于党内法规的效力来源，有不少学者借用“特别权力关系”理论来进行分析。

所谓“特别权力关系”，多用于解释某些领域中权利与义务不对等，义务的分量显著多于权利享有的法律关系，例如国家行政机关与公务员、军队与军人、义务教育阶段的学校与学生等。换言之，特别权力关系之重心在强调双方之不对等性(33)翁岳生：《行政法》(上)，中国法制出版社2009年版，第299页。。尽管党内法规构筑的关系并非上述意义上的法律关系，但是“特别权力关系”理论对于我们理解党员对党的纲领、宗旨、纪律以及党内法规的服从义务具有一定参考价值。这种特别权力关系的形成，首先源于“党员申请加入党组织时主观上的志愿性”(34)徐小庆：《论“特别权力关系理论”视角下执政党组织与党员关系》，《政治学研究》2015年第6期。。这种志愿性表现在入党誓词上，“入党誓词是党章的正式条文，具有党内法规的刚性约束，对党组织和党员具有正式的规范效力和拘束要求。从效力来源看，入党誓词是党员与党组织达成的一种政治契约，是双方合意的结果，具有明确的规范效力”(35)秦强：《论党内法规的规范效力》，《中国井冈山干部学院学报》2020年第1期。。这就凸显了《制定条例》第7条第5款中“注重党内法规同国家法律衔接和协调”的意义，基于上述规范效力，以及党的先锋队性质，就一定要坚持党纪严于国法。“如果没有严格的党内法规，没有党员对党组织的服从，那么中国共产党就很难在艰难困苦的斗争中取得执政地位，也很难在国情如此复杂的东方大国长期执政。”(36)江国华：《正当性、权限与边界——特别权力关系理论与党内法规之证成》，《法律科学(西北政法大学学报)》2019年第1期。同时，《制定条例》第7条第5款亦要求“坚持党必须在宪法和法律的范围内活动”，这就说明并未排除法律保留原则的适用，而是经由党内法规在对党忠诚、对党服从的义务与充分保障党员的权利之间达到合理平衡。

三、进一步在党内法规执行中压实政治责任

党的政治建设要取得实效，切实解决存在的政治问题，净化党内政治生态，关键在于制度的执行。党内法规效力的发挥，除了实体法层面的规范以外，更重要的是通过党内法规的有效执行来压实政治责任。习近平指出，“我们的规定不要搞得花花绿绿的，措辞很漂亮，但内容空洞”(37)人民日报评论部：《习近平讲故事》，人民出版社2017年版，第65页。，“制度不在多，而在于精，在于务实管用，突出针对性和指导性”(38)《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》，中央文献出版社、中国方正出版社2016年版，第55页。。这便是《制定条例》第7条第6款所要求的“坚持便利管用，防止繁琐重复”的要义。为了进一步在党内法规执行中压实政治责任，可从以下三个方面加以完善。

(一)完善党内法规执行责任制是压实政治责任的前提

制度执行力是政治建设的根本力量(39)宫玉涛：《新时代党的政治建设的制度保障》，《中国特色社会主义研究》2020年第5期、第6期合刊。。目前，党内法规体系业已形成，从实体性党内法规的层面来看，制度供给应当说日臻完备。但是，制度执行不力的问题也随之凸显。对此，习近平敏锐地指出，“我们总体上已进入有规可依的阶段，目前的主要问题是有规不依、落实不力”(40)中共中央办公厅法规局：《推进党内法规制度“供给侧结构性改革”》，《求是》2020年第2期。；“党内法规不少，主要问题在于执行不力，有的是缺乏执行能力，有的是缺乏执行底气”(41)《习近平关于“不忘初心、牢记使命”论述摘编》，中央文献出版社、党建读物出版社2019年版，第22页。。为了解决党内法规执行不力的问题，党中央于2019年9月印发了《中国共产党党内法规执行责任制规定(试行)》(以下简称《责任制规定》)，这不仅是第一部专门针对执行责任制度的党内法规，更标志着党内法制执行责任制度的正式确立。党内法规执行责任制，是中国共产党为增强党内法规的执行力，通过具体划定、配置与明确地方各级各类党组织及党员领导干部在党内法规执行环节和过程中的工作范围、职权职责，并保障责任实现的一整套体制机制安排(42)曾钰诚：《党内法规执行责任制的制度内容及其优化》，《甘肃社会科学》2021年第3期。。

《责任制规定》在内容上对不同执规主体进行了类型化区分。有学者从总体内容上将其归纳为党中央集中统一领导下的党委统一领导，党委办公厅(室)统筹协调、主管部门牵头负责、相关单位协助配合、党的纪律检查机关严格监督；从责任类型上区分为主体责任、协调责任、牵头责任和监督责任；在保障机制上，又涵盖了监督执行机制、履职考核机制、责任追究机制、党内法规实施评估机制(43)王由海：《党内法规执行责任制研究》，《理论导刊》2021年第8期。。从党的政治建设的视角来看，《责任制规定》的第2条和第4条都属于在法规执行领域对政治建设的原则性规定(44)参见《中国共产党党内法规执行责任制规定(试行)》第2条：“各级党组织和全体党员负有遵守党内法规、维护党内法规权威的义务。各级党组织和党员领导干部必须增强‘四个意识’、坚定‘四个自信’、做到‘两个维护’，牢固树立执规是本职、执规不力是失职的理念，切实担负起执行党内法规的政治责任。”第4条：“地方各级党委对本地区党内法规执行工作负主体责任，应当坚决贯彻党中央决策部署以及上级党组织决定，带头严格执行党内法规，并领导、组织、推进本地区党内法规执行工作，支持和监督本地区党组织和党员领导干部履行执规责任。”。尽管《责任制规定》所规范的内容相对全面，并试图构建一个良好的法规执行责任体系，但坦率地讲，从其名称中所附的“试行”二字，便可知道该规定仍然不够成熟。《责任制规定》是我们党着手解决党内法规执行力问题的积极探索，具有进步意义和实践价值，但探索中就难免存在问题。综观整部规定，其不仅条文数目较少，从内容与结构上看，仍然以实体性规定为主，程序性规定相对不足。为了压实政治责任，党内法规执行责任制在程序性、可操作性、监督机制、考核评估与激励机制等方面都有进一步完善的空间。

(二)健全程序性党内法规是压实政治责任的基础

重实体而轻程序，曾是我国法治建设中存在的突出问题。作为中国特色社会主义法治体系的组成部分，党内法规制度建设难免会受此影响。目前，在党内法规体系中，实体性党内法规的数量远多于程序性党内法规，后者存在较大的制度供应“赤字”。如前所述，就连专门旨在解决法规执行问题的《责任制规定》也是实体性规定多于程序性规定。从法规体系的视角来看，实体性法规与程序性法规应该配合协调，才能真正达到治理效果。实体性法规主要侧重于治理标的的“应然”状态，既是理想状态也是制度实践的目标。程序性党内法规更多侧重于针对治理标的的“实然”状态，重心在于“怎么做”。换言之，之所以会出现党内法规执行力不充分的现实问题，与程序性法规相对不足，进而导致实体性法规所规范的内容难以通过有效的程序落地密切相关。可见，“没有实体性制度，程序性制度就失去了存在的意义；没有程序性制度，实体性制度也得不到贯彻实施”(45)吕品：《加快形成完善的党内法规体系》，《中国党政干部论坛》2021年第8期。。因此，健全程序性党内法规，是压实政治责任，落实党内法规执行责任的基础。可以在《中国共产党党内监督条例》《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《中国共产党问责条例》《中国共产党党内功勋荣誉表彰条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》《中国共产党党内法规解释工作规定》等现有程序性法规或与具备程序性规定的法规之基础上，从法规体系化的角度，针对党内的实际问题，特别是政治问题，分层分类进行完善和制定专门程序性法规。通过在具体领域的程序性“立法”的经验积累，当条件和时机成熟时，可以考虑研拟党内统一的程序性法规，实现既有党内“立法法”，又有党内“程序法”的格局。

(三)贯彻领导干部责任制是压实政治责任的关键

针对领导干部在法治建设与实施中的作用，习近平指出：“全面依法治国，必须抓住领导干部这个‘关键少数’。”(46)《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第107页。这是因为，“领导干部具体行使党的执政权和国家立法权、行政权、监察权、司法权，是全面依法治国的关键”(47)《习近平谈治国理政》第3卷，外文出版社2020年版，第287页。。在国家法治中如此，在党内法规制度中亦然，领导干部在党内法规制度，甚至党的制度的运转中同样起到关键作用。领导干部也是从严治党的关键，习近平指出：“从严治党，关键是要抓住领导干部这个‘关键少数’，从严管好各级领导干部。”(48)《习近平关于全面从严治党论述摘编》，中央文献出版社2016年版，第138页。可见，党内法规作为法治与从严治党的交叉领域，不可能绕开领导干部。压实政治责任，首先就是要通过党内法规制度的运行，压实领导干部的政治责任。对此，我们固然必须要求领导干部发挥模范作用，带头尊崇法治，对党内法规要有敬畏之心，带头了解和掌握党内法规，并真正做到遵纪守法、捍卫党规党纪，但是，如果仅仅在道德上、道理上，或者停留在实体性党内法规的层面要求各级领导干部率先垂范、以上率下是不够的。领导干部的法治意识、纪律意识、政治意识对于贯彻领导干部责任制、压实政治责任极其重要，但是制度的“笼子”也必不可少。习近平法治思想要求领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力，并且强调用制度保证领导干部发挥“关键少数”的作用。在此思想的指导下，党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人的职责，在制度上把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部的重要内容，并且领导干部没有免罪的“丹书铁券”，也没有“铁帽子王”(49)《习近平法治思想概论》编写组：《习近平法治思想概论》，高等教育出版社2021年版，第236—253页。。当前，在党内法规体系中，《中国共产党党内监督条例》《关于新形势下党内政治生活若干准则》所规范的对象虽然包括全体党员，但重点是各级领导干部。对此，需要在程序性法规方面出台更加具体的、操作性强的配套性规定，对“关键少数”的政治责任进行制度性规范，在党内法规制度上促使领导干部落实党的政治建设的相关要求。