颜德如 麻跃琪

2019年12月，一场前所未有的新冠肺炎疫情在武汉暴发，然后迅速蔓延至全国。此次疫情是一次重大突发公共卫生事件，对我国医疗卫生体系既提出重大挑战，也对基层社区应急治理形成严峻压力。习近平总书记指出，“社区是疫情联防联控、群防群控的关键防线，要推动防控资源和力量下沉，把社区这道防线守严守牢”[1]。新冠肺炎疫情是对基层治理能力的一次大考，在这场战役中我们经受住了考验，但也暴露出社区应急治理尤其是信息管理中的不少短板。在疫情防控的背景下，如何有效地应对不断涌现的突发公共事件，完善社区应急信息管理体系，提升社区应急治理能力，是值得我们深思的问题。

社区作为社会运行的基本单元和社会资源的主要承载者，既是各类公共危机的直接承担者，又是预防和应对突发公共事件的前沿阵地。新时代的社区应急治理需要不断推进治理能力现代化，信息管理是其中重要的一环。习近平总书记强调：“要以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化……更好用信息化手段感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助科学决策。”[2]在风险泛化和不可控性显著增加的背景下，作为“一案三制”应急管理体系基本构成要素的应急信息，是比物资与技术更具价值意义的应急管理资源，同样也是应急管理过程中对各种应急资源进行分配最为直接和重要的参考依据；与此同时，应急信息已经成为应急管理从事前、事中再到事后各环节工作的基础，是使各项应急管理职能得到充分发挥的重要前提。因此，基于信息化时代的剧烈变革，面向突发公共事件的应急信息采集、处理和传播控制应当引起我国政府和学术界的高度关注，值得不断深入研究与积极应对。

一、全过程：社区应急信息管理研究的新维度

从相关文献来看，国外应急信息管理研究兴起于20世纪80年代，90年代以来受到广泛关注。而我国对应急信息管理的系统研究则比西方发达国家稍晚一些，水平也相对落后。2003年SARS疫情暴发后，传统“外松内紧”的宣传策略已经不能满足人们对应急信息的迫切需求，面对各种信息通过“非正式”渠道迅速传播、恐慌情绪在人群中不断蔓延的严峻挑战，我国开始建设以应急预案、应急体制、应急机制和应急法制为重点的“一案三制”国家应急管理体系，与此同时，应急信息管理研究开始蓬勃发展。

目前，我国对于应急信息管理的研究主要集中在三个方面：一是研究应急信息管理的基础性理论，包括论述其产生背景、界定其概念，分析管理过程中存在的问题等。这一研究的主要目的在于引起人们对应急信息在应急管理过程中所起重要作用的关注。沙勇忠结合国内外相关文献，提出公共危机信息管理的兴起不是偶然，它是应对重大公共安全风险与危机的需要，是学科交叉融合、西方国家实践发展以及专业学术组织推动的结果，反映了某种必然的趋势[3]1-5。熊枫基于大数据时代背景，指出传统的政府危机信息管理存在着信息沟通渠道不畅、信息来源单一、信息透明度低等问题，未来应抓住时代契机，增强舆论引导能力，提高政务信息透明度，以有效地管理危机信息，弥补传统危机信息管理的不足[4]193-197。二是研究突发公共事件中应急信息沟通以及相关案例，尝试从突发事件应对与处置过程中信息获取、信息联动、信息共享中找到切实有效的应急管理办法。李佳薇以新冠肺炎疫情防控背景下的信息治理为例，指出社区应急管理借助于数字化的信息工具，以对社区内的人脸、车辆、行为、特征等内容进行图像识别和一定程度的大数据挖掘为手段，逐渐形成了片区统合、海量收集和重点追踪相结合的应急信息获取路径[5]179-185。张梦航和陈凌从区域性的角度分析了多主体危机信息联动的可行性与必要性，旨在提高实际的危机应对效率以降低损失[6]2-7。肖花从协同理论出发，试图厘清应急信息共享内部的各种复杂关系，构建起各种突发公共事件类型的应急处置数据共享框架[7]109-114。三是基于技术角度研究应急信息管理系统问题，强调借助信息系统模型和地理信息等模型与技术建立应急信息资源库和应急决策信息系统，能够有效地预防和应对突发公共事件。樊博等人以IS成功模型为着眼点，综合考虑应急联动系统建设的动因、过程和结果等三个层次，揭示出应急资源协同需求对联动信息系统成功的因果机理[8]801-808。何雪松和李佳薇强调嵌入信息技术工具建构社区应急信息交换与管理系统，打造线上社区信息共同体，以拉近管理部门与社区居民的心理距离，消除因信息不对称而造成的矛盾和冲突[9]14-20，172。

学界对于应急信息管理的研究主要是从国家宏观角度对如何借助信息资源以更好地应对突发公共事件进行探究，而鲜有从社区微观的角度对应急信息管理进行系统性研究。实际上，随着社会治理重心的不断下移，社区作为基层社会治理的主场，在风险破坏性增加和突发公共事件发生的不确定性不断上升的大环境下，已经成为应急管理工作的“前端环节”和“终端业务”，承载着防灾减灾、应急响应的基础性任务，既是突发公共事件重要的信息来源地，也是应急管理过程中各种相关消息传播的基本场域。一个显著的事实是：新冠肺炎疫情暴发以来，社区的疫情防控工作表现出对疫情信息搜集、评估、分析和研判的高度依赖，防控应急的具体部署与落实急需一套健全高效的应急信息管理机制来支撑，社区层面的应急信息管理体系和能力建设迫在眉睫。

在突发公共事件应急管理与社区信息化建设背景下，随着突发公共事件的不确定性发生，社区应急信息管理表现为对社区内应急信息搜集整理、分析利用、研判共享、反馈评价的全环节规范。因此有必要从全过程视角对应急信息管理进行考量与分析，以重新认识社区应急信息的安全价值，全方位透视应急信息管理的内在机理。正如罗贤春和谢阳群所说，危机管理过程实际上属于信息收集、分析、传递、利用的信息管理过程，要善于从各环节各阶段全面把握管理过程，成功、高效地应对危机[10]37-40，44。随着社会风险性以及突发公共事件所表现出的不可控性的不断攀升，基于全过程角度对社区应急信息管理进行研究成为新时代应对突发公共事件和基层社会治理的新方向。当然，社区应急信息管理作为一个广义概念，深嵌在大数据时代的结构环境中，也具体表现为利用信息技术手段开展社区应急管理工作以及社区治理实践，涵盖与社区应急信息相关的人、组织、技术、环境等具体内容，是利用应急信息服务于突发公共事件应急管理与开展技术管理的社区信息化建设相统一的综合管理范式。在迎接5G时代来临的社会转型过程中，伴随着网络互联互通的持续推进，现阶段的社区应急信息管理愈发呈现出数字化、智能化的发展趋势，大数据逐渐成为构建全过程社区应急信息管理的有力支点。具体来说，大数据能够在应急处置过程中使社区更及时准确地获取各类应急信息，快速掌握、判断问题所在，以便能够快速采取行动，实现常规响应向快速响应的灵活转换；也可以从海量应急信息中解析和识别个体，从而对社区居民的社会行为、活动轨迹等进行跟踪与分析，降低信息粒度，增强社区工作人员的“透视”能力，实现精准定位、精细管理和智能决策等。

综合来看，社区应急管理体系的构建既需要关注信息技术的发展、流程模型的改进、平台系统的建设等问题，也需要聚焦应急信息流全过程的调整与优化，以促进社区应急信息管理体系的良性发展。如今，伴随着经济社会的转型发展以及新型城镇化建设进程的加快，突发公共事件愈发表现出突发性、复杂性、不可控性等特点，尽管社区的内部境况与外部环境有所差异，但在连通性时代背景下，风险因素的扩散与大规模的人口流动使得大数据应用背景下的社区应急信息管理具有风险与流动的二重属性，旧有的只关注事中应急灾情报送或是事后应急信息公开的社区应急信息管理思维已难以应对现实复杂的应急情境，因而往往会导致社区应急管理陷入困境，进而还会影响基层社会治理体系建设，损耗政府公信力。基于以上问题与研究现状，本文利用4R危机管理理论在应急管理全过程处置方面的解释力，主动查找并消除应急信息流全环节中的症结，以期为社区应急信息管理体系的构建与优化提供有益镜鉴，加快推进基层社会治理体系和治理能力现代化。

二、4R危机管理理论：社区应急信息管理的分析视角

(一)4R危机管理理论的基本内涵及其适用性

危机演化如同生命周期一般，有着完整的成长发育过程，从诞生、成长、成熟再到消亡，不同阶段有着不同的征兆显现。美国危机管理研究学者罗伯特·希斯(Robrt Heath)认为，有效应对危机，需要加强危机事前、事中和事后全过程的管理。由此，他在《危机管理》一书中率先提出危机管理的4R模式，即缩减力(Reduction)、预备力(Readiness)、反应力(Response)、恢复力(Recovery)等四个维度[11]，建构起4R危机管理理论。

缩减力是4R危机管理理论的核心内容。从环境、结构、人员、系统等方面着手进行危机缩减管理，可以降低风险与威胁，减少危害时间，摊薄管理资源，缩减危机的发生与爆发力、冲击力与破坏力。缩减管理贯穿危机管理的全过程，在预备阶段可以调试和修正风险预警系统，在反应阶段可以识别风险、危险源，寻找处理危机的正确方法，尽可能降低危机带来的负面影响，在恢复阶段可以对灾后恢复状况进行分析研判，确保恢复到理想效果。

预备力对应事前管理，其主要作用于突发公共事件的防范准备。预警与监测在危机管理中相辅相成，通过监测特定环境，从而对每个细节的不良变化积极作出反应，并及时将危机信号发送给系统负责人或者相关责任人，以实现预警预报的作用。在危机爆发初期，系统负责人或者相关责任人及时注意到反馈信号，就会迅速发布撤离信号，激活危机反应系统，保护人员及财产安全。

反应力对应事中管理，主要强调突发公共事件发生后作出的反应、采取的策略、化解的手段等。危机反应管理涵盖内容广泛，危机沟通、媒体管理、决策制定以及同各利益相关主体进行交流等均在此范畴。在危机反应管理层面，需要搜集更全面的信息，争取更多的时间来了解危机、认识危机、应对危机，以便将危机消除或尽可能将损失降到最低。

恢复力对应的是事后管理，强调危机解除后所进行的经验教训总结以及形象恢复提升，这也是这一阶段危机管理最为重要的工作。一方面，危机得到控制后，对危机演化全过程进行归纳，总结危机的失败教训，以期为今后的危机管理提供经验支持，避免重蹈覆辙；另一方面，在恢复调整开始前，对危机产生的后果和影响进行分析研判，制订有针对性的恢复重建计划，以尽快恢复原状。

总而言之，4R危机管理理论是从危机产生、发展、消亡的动态视角对危机进行全过程管理，涵盖危机事前、事中、事后控制的各个环节，符合危机发展的客观规律，能够削弱危机的冲击力与破坏力，使组织做好应对危机的充分准备。作为成熟的危机管理理论，4R模型有着较高的认可度和适用性，广泛应用于各个领域的危机管理。它有针对性地把危机管理分为四个连贯的阶段，每个阶段彼此既相互联系又相互区别，应急信息的周期发展也经历着相应的四个阶段，社区要在这四个阶段作出相应的调整以有效地应对突发公共事件的发生。因此，4R危机管理理论有助于社区在突发公共事件中对应急信息进行有效管理。

(二)以4R危机管理理论构建社区应急信息管理的分析框架

基于上述4R危机管理理论，本文从缩减力、预备力、反应力以及恢复力等四个维度尝试构建起社区应急信息管理的分析框架，如图1所示。

图1 社区应急信息治理的分析框架

突发公共事件以及外部社会与环境带来的风险输入是社区应急信息管理的逻辑起点。扩散性、突发性和不确定性的风险扰动使得社区应急信息共享不畅、公开不及时等问题频现，这也反映了社区应急信息管理能力的薄弱。构建社区应急信息管理体系，提升应急信息管理能力的内在逻辑就在于打破信息孤岛，在突发公共事件预防、反应、恢复全过程中强化社区韧性。

缩减力、预备力、反应力以及恢复力等四个维度要素是构建社区应急信息管理体系的重要参考与长期建设方向。其中，社区应急信息评估是影响社区应急信息管理效能的重要因素。因此，可通过制定评估标准和引入专业风险评估机构提升社区应急信息评估水平，在评估研判过程中，利用社区网格化应急管理模式和现代信息管理技术，培育社区应急信息监测预警能力。同时，加快社区应急信息资源整合，破除部门、行业壁垒，消除“信息孤岛”，实现信息资源共享；并及时主动向社区应急信息相关利益主体公开灾情信息，有效地促进信息的传播与反馈。

三、新时代社区应急信息管理面临的症结

在突发公共事件频发的现实背景下，应急处置工作遭遇了前所未有的不确定性和不可控性，常态化的应急管理举措在灾情严峻、监测预警困难、社会恐慌蔓延多重压力下往往无法顾及社区层面。从当前社区应急管理工作的实际情况看，无论是灾情期间为社区居民提供日常管理与服务，还是满足社区居民对全过程应急信息的急切需求，都迫于缺乏成体系的社区应急信息集成、处理网络而呈现出“一刀切”或管理服务不到位等问题。具体而言，社区应急信息管理体系在各环节主要存在如下症结。

(一)缩减阶段评估研判失实

应急信息评估研判是社区应急信息管理的基本内容。应急信息评估是一个识别、确认风险并判断它们对一个社区、活动或组织可能产生的影响的过程，主要包括危险源、风险、隐患等内容的评估，覆盖事前与事后两个阶段。国内外的实践与经验表明，当遇到突发公共事件等风险时，社区是否具备完善的应急信息评估研判能力，往往能够最终决定救援的成败。当前，我国社区面临自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等四类突发性公共危机，这也对我国现有社区应急信息管理体系尤其是应急信息评估这一环节提出更高的要求。虽然我国相继颁布诸如《国务院办公厅关于加强基层应急管理工作的意见》《国家综合防灾减灾规划(2011—2015年)》等一系列相关政策文件，对基层社区应急信息管理作出具体部署。各大城市诸如上海等地也依据中央政策文件精神要求，纷纷建立社区信息评估模型，加强应急信息评估工作[12]12-16，但是由于社区位于政府层级结构影响的最末梢，应急信息管理工作在很大程度上会受制于科层体制，在应急信息评估这一环节其问题主要表现为层级间社区评估标准、模型的同质化[13]46-54，即没有考虑本社区实际情况而进行有针对性的研究工作，未能将评估标准、模型与当地多发频发的突发公共事件因地制宜地联系起来，内容缺乏针对性，甚至不具备可操作性。因此，在实际评估操作过程中，时常会有应急信息评估研判失实的情况发生。通过建立具有社区特色的信息评估模型，确定信息评估标准，提升社区应急信息评估有效性成为社区应急信息管理过程中的基础性问题。

(二)预备力阶段监测预警失灵

应急信息监测预警是社区应急信息管理的重要内容。监测预警是指通过监测敏感信息，灵敏、准确地昭示风险前兆，在危机来临时及时地向组织或个人发出警报，提醒组织或个人及时采取应对措施，从而以较少的代价处理危机，其对于突发公共事件的应急信息管理起到重要作用。2003年“非典”事件暴发后，我国陆续出台了《突发公共卫生事件应急条例》《中华人民共和国突发事件应对法》《突发事件应急预案管理办法》等一系列法律和行政法规，应急管理从重视事后响应、救援逐步向重视事前预防转变，更加强调发挥预备力中监测预警的积极作用。同时，原国家安监系统推动的“安全社区”、民政系统主办的“综合减灾示范社区”等一系列国家应急管理项目，使我国城乡社区的应急信息监测预警能力得到一定程度的提升[14]89-90。我国城乡社区应急信息管理始终面临缺乏人才、技术、资金等难题，表现最为突出的是缺乏科学而充分的监测预警系统，无法快速、及时地获取、收集全面、真实、详尽的社区风险信息，社区失去了对突发公共事件的宏观性把握，无法实现对突发公共事件的动态监测以及全过程精准化管理，使得社区应急管理多为被动式的“事后救火”，导致突发公共事件处理难度加大，成本增加。同时，现阶段我国社区应急信息监测预警的组织机构并不健全，社区内并未设置专门的应急信息监测预警机构，社区工作人员往往既要负责日常事务的办理，又要负责信息的监测预警工作，在操作上存在矛盾与困难；预警指标体系并不完善，具体可划分为指标体系不全面和指标构建不科学两个维度；监测预警人员素质偏低，一方面缺乏风险意识和专业研判预警知识；另一方面，对社区应急信息并不能全面把握，所取得的预警指标并不能科学准确地反映社区应急状况。以上种种原因使得社区应急信息监测预警失灵情况时有发生。

(三)反应阶段共享联动迟缓

应急信息共享联动是社区应急信息管理的核心内容。良好的社区应急信息共享机制，能使社区、公安、消防、卫生、灾害管理各业务部门间形成应急联动，整合多方资源，帮助社区及政府部门快速作出危机决策，从而为突发公共事件赢得治理时间，优化应急资源配置，降低应急管理成本。改革开放以来，我国为了发展市场经济和维持社会稳定的双重治理目标，形成了“准分权治理结构”[15]89-99，导致社区在应急信息管理过程中相互推诿、扯皮的问题频现。部分政府部门还停留在传统管理体制的思维，缺乏管理理念的转变、管理方式的变革，习惯于把所掌握的政府信息视为自己的“私有财产”和权力保障，并圈为重要的“领地”，实行信息封锁，以阻碍信息的共享联动；或利用信息进行寻租，以维护其既得利益。各个部门对应急信息资源的分割和垄断造成了信息资源共享需求与实际共享情况之间的鲜明反差，极大地制约了社区的协同管理水平和应急响应能力，逐渐成为阻碍社区应急信息管理良性发展的瓶颈。同时，鉴于我国政府信息资源管理体系、资源、技术等条件的限制，社区层次尚未建立应急信息共享平台，大量应当成为资源的信息遗失、流失，造成信息总量不足，组织与组织、部门与部门之间的信息共享缺乏统一、科学以及适用的规划与标准，总体而言应急信息共享联动迟缓。一个个严重的“部门壁垒”和“行业壁垒”使得社区应急信息共享数据受制于一个个“信息孤岛”，进而造成社区应对突发公共事件的风险防范能力薄弱，严重降低了社区应急信息管理的效率。

(四)恢复阶段公开披露形式化

应急信息公开是社区应急信息管理的关键要素。应急恢复阶段社区对应急信息进行公开，一方面能与公众建立良性的互动，维护社区及政府部门形象；另一方面，能总结经验教训，引起社会理性思考。社区内传统的信息公开工作主要围绕落实党风建设责任制、年度工作计划等党政主题展开，信息公开的目标主要对应行政事务，功能向度单一，且未形成规范的公开程序与制度。这是因为社区作为基层社会治理的结构性单元与上级条块部门之间形成了紧密的组织关系网络，治理资源主要依赖上级下沉和赋权，相应的信息公开只需在配合行政事务之外维持业务性的传达通知即可，没有责任向行政部门以外的组织或个人提供信息服务。由于社区职能转换的过程性，社区治理中的官僚主义、形式主义仍广泛存在，部分基层社区往往将信息管理视作行政特权而不予以向公众公开。随着法治政府、阳光政府建设不断向纵深推进，部分社区开始依据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》《政府信息公开条例》等法律法规，结合自身实际，建立内部的信息公开制度，尝试在突发公共事件发生前、中、后各阶段向居民发送相关应急信息，以遏制谣言的传播和消除社会恐慌心理。审视新时代社区应急信息公开的实践现状，发现仍存在两大困境：一是公开不及时。突发公共事件中的信息与时间密不可分，如果延迟公开，信息的价值将会大打折扣。社区应坚持“第一时间”原则，以最快的速度将最新的应急信息向居民公开。事实上，在责任与任务双重压力下，“上面千条线，下面一根针”的社区承担着所有安排与工作，众多“属地管理”让社区不堪重负[16]181-182。这也就使得社区应急信息公开不及时，更新易停滞，内容难以深化。二是公开内容有限。在问责压力下，一些社区只愿公布简单的处理结果或公众均了解的信息，而不愿意将全部应急信息进行公开，导致应急信息没有针对性、失去时效性，只会空耗人力、物力与财力。

四、我国社区应急信息管理的优化路径

社区应急信息管理需要通过体系化发展持续推进，单一项目或者单一治理思维无法满足日趋复杂的社区应急信息需求。在大数据时代背景下，社会风险的泛化和公共危机的频繁爆发对此提出了体系重建的要求。为扭转社区应急信息管理在缩减力、预备力、反应力、恢复力各阶段的多重困境，回应突发公共事件应对与处置过程中提出的多项治理需求，消除具体治理中显现出的诸多信息症结，应当在以全过程治理思维引领和以整合为目标的应急信息管理体系化运作的方向下，进一步优化社区应急信息管理路径，以增强社区应急管理的协同性与可针对性。

(一)全力开展应急信息评估，促进社区应急信息管理常态化

习近平总书记强调，“我们必须把防风险摆在突出位置，‘图之于未萌，虑之于未有’，力争不出现重大风险或在出现重大风险时扛得住、过得去”[17]。目前，社区风险复杂多样，想要遏制风险重在应急信息评估。社区应急信息评估是社区基于特定目的，采取一定标准对应急信息进行价值判断的活动过程，旨在防范风险，减少突发公共事件的发生。

具体可从以下三个方面着力：一是确定应急信息评估标准，包含评估指标和评估结果的确定两个方面内容。就评估指标而言，首先，是基本指标完整，需涵盖风险源危险性、风险受体暴露、社区应对能力和居民风险认知等指标；其次，是与相关应急预案的衔接性，应保持与制定的应急预案间的一致性和协同性。需重点考察以下内容：核心概念内涵一致；工作原则相互协调，互相响应；信息监测、报送、发布方面的规定，要与信息出发点、信息接收点的有关规定相协调。就评估结果而言，其主要以定性与定量两种形式予以确定，但现阶段我国社区应急信息评估还处于起步阶段，定量评估技术尚不成熟，社区应急信息评估结果主要以定性即以“有效项”的形式对关键指标与一般指标进行明确划分，同时可在有效项中并入“不足项”，以便社区应急信息后续的调整与改进。二是坚持以花费最少的成本将社区风险降至最低为原则，结合社区实际情况，选用综合评价方法、层次分析法、模糊评价法以及突变级数法等评估方法，构筑具有社区特色的应急信息评估模型。三是引入专业评估机构，建立常态化的合作机制。社区应急信息评估本质上属于专业性强的公共服务范畴，基层社区难以独立完成。因此，应建立一种良性协同治理模式，激励社会力量有序参与到社区应急信息管理的技术研发和提供公共服务中去，以保障社区应急信息评估项目的实施效果[18]70-75。

(二)强化应急信息监测预警，推进社区应急信息管理科学化

社区既是组成社会的细胞，也是防灾减灾的基础单元。如今，社区突发公共事件无论在数量上，还是规模上，对社区的危害程度都发生了很大变化。实践也愈发证明，社区突发公共事件仅靠事后处置这一措施是远远不够的，因此，人们更加寄希望于事前的预防，社区应急信息管理的着力点应该聚焦到如何强化应急信息的监测预警能力上来。具体可从两个维度展开：一是制订系统完备的监测计划。一方面，建立“专业人员重点监测、专业技术系统常规监测、多部门联动监测、相关网站协作监测”的“四轮驱动”监测机制，以保持社区舆情信息常规性与持续性的24小时监测[19]。在舆情信息监测方面，社区应交由专职或兼职人员承担起相应的舆情监测任务，24小时不间断地对居民舆情进行日常监测，搜集网上重大突发事件前瞻性信息，及时发现舆论苗头，并详细掌握社区居民具体的舆情动向。对社区网络舆情信息较为集中的场所如社区业主微信群等，可通过聘请素质高、能力强、有一定群众号召力的居民作为兼职“舆情监测员”等方式，对其进行动态监测，构筑起更强大的舆情信息监测网络。另一方面，按照社区突发公共事件的种类与具体内容，选取不同的管理控制实施方案，制订对应性的监测计划，做好社区安全隐患排查整改。在社区安全风险监测方面，可建立一支由退休居民组成的治安管理巡逻队，担负起社区日常安全巡逻的工作任务。在特殊时期，上述巡逻队可与社区志愿公益人员穿上统一的志愿公益服装，佩戴巡逻臂章，在路口执勤，这对社区突发公共事件的监测与预警起到积极作用。二是构建科学的预警系统。在“互联网+”的大背景下，社区应加快构建以大数据、物联网等先进信息技术为支撑，涵盖突发事件预警信息搜集与评析、预警指标与警报以及预控对策等子系统，覆盖所有居民区的突发公共事件应急信息预警系统。借助高科技的现代化终端感应探头及时搜集社区环境可能出现的突发公共事件的内外部信息，通过物联网和大数据技术加以处理，从信息数值变动规律中获得预警情况的警戒区间指标；再分析指标加权汇总后的总指标，评判各方面风险威胁，把各种风险和公共安全加以分类管理，确定风险发生概率；然后，按照突发事件每一个预警指标评价值并参照其他评价值，判定某事件是否越过社区突发公共事件警戒线；一旦越过，就通过预警系统以一定方式向社区居民发出某种级别的警报。同时，依据警戒区间数值变化并结合实际加以修正，动态调整突发公共事件警戒度，为应对突发公共事件的社区管理者的正确决策提供科学依据。

(三)搭建全面的信息共享平台，实现社区应急信息一体化管理

随着现代科技的发展、互联网的普及以及通信技术的飞速发展，大数据时代已经来临。数据化时代的社会变迁对社区应急信息管理提出了体系重建的要求，为扭转应急信息共享联动上的困境，应构建基层社会一级的应急信息管理共同体，因循一定类型的行动路径展开实践。因此，社区应急信息管理在集成信息资源的基础上还要考虑平台化建设，这是出于对满足以社区为核心的信息管理需求和进一步消除信息壁垒的考虑而作出的长效性决策。

首先，依托社区内的组织力量和群众动能全面收集社区的基础信息和应急信息，准确掌握社区的基本情况、已发生的突发事件、社区现有的应急能力、社区应急信息管理的薄弱环节等。以信息获取途径为划分标准，实现人工收集与技术采集并重、公开登记与入户访查协同，最大可能地拓展信息来源，建立匹配社区特征的应急信息数据库，为反应阶段应急信息的共享提供坚实的数据支撑。在新冠肺炎疫情的社区防控中，信息的收集与整合具有基础性意义，多数社区的应急信息管理工作在人手不足、资源有限的情况下，会疏忽和放宽基本信息的采集标准，导致社区防控出现较大漏洞。这表明，信息的集成是社区应急信息管理尤其是信息共享这一环节的基础。其次，加强对信息共享工作的沟通与协调。社区应急信息共享是一项覆盖面广、渗透性强的系统工程，必须明确目标，制定一整套正确可行的规范与标准，确定具有一定“权威”的组织协调和牵头部门，建立激励和制约机制。在应急反应阶段，社区可定期与其他社区、驻区企业单位、辖区内居民和组织举行座谈会、通报会等，进行社区应急信息的沟通互联。最后，要改变各组织、部门独自设立应急信息系统的局面，将各个组织、部门的子系统纳入统一的平台系统建设中，考虑接入一些主要行政部门的数据资源，在方便社区居民生活工作的基础上打造线上社区应急信息管理共同体，拉近管理部门与居民的心理距离，打破条块、地区、部门的限制，消除“信息孤岛”林立的现象，实现社区应急信息资源的共建共享[20]30-32。

(四)加强应急信息公开，明晰社区应急信息管理的具体责任

信息公开既是尊重居民知情权的需要，也是维护政府形象和强化政府责任心的需要，还是维护社会稳定的需要[21]29-31。各社区应把突发公共事件作为改进应急信息公开工作的重要契机，补短板、堵漏洞，提升信息公开时效、扩大信息公开内容，进一步提高社区应急信息管理能力。在恢复管理阶段，首先，社区应坚持“第一时间”原则，准确、全面地发布权威信息，对社区内部舆论进行正面引导，避免因为信息不透明引发次生灾害。随着突发公共事件的演化发展，还应不断调整信息公开的重点，满足居民了解信息的需要。其次，除了法定不能公开的领域以外，其他社区应急信息都应当全部公开。如新冠肺炎疫情发生后，社区内确诊病例的行动轨迹等信息需及时、准确公开，满足居民对外部风险、资源分布等方面信息的关注，保障居民基本的知情权。社区在进行应急信息公开的同时，还需重视信息保护问题，对于涉及居民隐私和具有较强情报价值的信息，要对接业务管理部门，恪守保密原则，通过技术加密和部门保存等方式加强应急信息安全管理。具体而言，要对社区公开的信息加紧排查和治理，完善审查机制，平衡居民知情权与个人隐私权之间的关系。此外，还要根据现有信息管理的相关政策文件制定具有社区特征的信息保护章程，设置分级保护和分级加密的管理机制，建立专项应急信息对接专业部门的联动协同方案。在设置社区应急信息保护机制的同时，也要保持高度的应急信息敏锐性，最大限度地降低信息公开这一环节的失误，一旦出现一些因工作疏忽而引发严重后果的个人信息泄露事件，应健全问责机制，追究相关人员责任，杜绝此类事件再次发生。社区真诚的信息公开态度往往会获得居民的理解和支持，有力地调动各种社会力量和信息资源，其结果必然是大大提升社区应急信息管理能力，缩短突发公共事件持续的时间并减少其带来的损失。

五、结语

伴随着社区服务逐渐专业化、精准化，社区正在成为诸多治理活动的实践场域，具有治理空间的显著特征。当突发公共事件发生时，社区既是应对处置的主战场，又是信息管理的基层场域，应急管理过程中涌现出的各类复杂问题都迫切需要应急信息以支撑，可以说社区应急信息管理能力的高低直接决定了应对突发公共事件的成效。在社会安全风险日益凸显以及信息管理内容复杂化、工具技术化的整体环境下，基于全过程理念的社区应急信息管理是新时代社区应急的战略选择。相较于事后管理的迟缓、低效或无效，希斯的4R危机管理理论更强调能实现“利益最大化、成本最小化”的事前预防以及贯穿全过程的缩减管理，这对于解决新时代社区应急信息管理所面临的重大问题起到积极的导向作用。同时，社区应急信息管理体系的构建还应以社区为重，树立信息服务居民、安全服务发展的信息管理理念，注重发挥社区内各信息管理主体的能动作用和协同效应，以实现社区应急信息管理全环节的流程再造，取之于社区，用之于社区。目前，我国社区应急信息管理在信息监测预警和共享联动等方面取得了显著效果，比如，在疫情期间，社区对流动人口的排查登记、病例的跟踪记录，为有效地切断疫情扩散蔓延渠道奠定坚实的信息基础，但也存在诸多的问题。未来还应对社区应急信息收集获取、评估研判、监测预警、共享联动、公开披露全流程等进行规范，积极利用大数据手段深化信息管理实践，以完善社区应急信息管理体系，提升社区应急信息管理能力。