畜禽养殖禁养区的法律问题研究<br/>——基于生态环境保护与农村产业发展的协调

畜禽养殖禁养区的法律问题研究
——基于生态环境保护与农村产业发展的协调

2021-12-06肖常龙

法制与经济 2021年12期

肖常龙

引言

自2015年4月以来，随着《水污染防止行动计划》（以下简称“水十条”）的出台，国务院将科学划定畜禽养殖禁养区（以下简称禁养区）作为推进农村污染防治的重大举措之一，对国内生态环境、市场经济以及农村产业发展思路产生巨大影响。实际上，禁养区在我国已经存在较长时间。在21世纪前十年，禁养区由各省市县自行安排划定，以满足本地区的发展要求。2013年11月，国务院发布《畜禽规模养殖污染防治条例》，以行政法规的形式开始对全国禁养区划定工作进行指导管理。直至2015年“水十条”的出台，国家对禁养区的划定形成完整思路，纳入全面法治体系，以此加强干预禁养区的科学划定和管理。2019年9月，生态环境部和农业农村部联合发布《关于进一步规范畜禽养殖禁养区划定和管理促进生猪生产发展的通知》、国务院办公厅发布《关于稳定生猪生产促进转型升级的意见》，共同应对2019年上半年生猪肉品价格的较大幅度上涨。2020年“中央一号”文件将生猪稳产保供作为当前经济工作的一件大事，国务院办公厅下发多条稳定生猪生产、增强猪肉供应能力的政策文件[1]。禁养区的划定和管理已经成为重大社会问题，无论对生态环境保护还是国内畜禽肉品市场发展以及农村未来发展，都有深刻影响。为此，本文拟以禁养区划定和管理工作中出现的问题事实为出发点，分析禁养区生态环境保护与农村产业发展存在的冲突与协调，从法律角度将二者纳入统一视野与体系，进一步探究有效推动禁养区工作的思路。

一、禁养区陷入生态环境保护与农村产业发展的“两难”逻辑困境

畜禽养殖禁养区划定是从空间布局上引导畜禽养殖产业可持续发展的有效措施[2]，一般包含四个要素：禁养空间范围、禁养规定性动作、禁养对象和禁养调整时间①禁养空间范围要素：禁养空间明确性、禁养空间边界、禁养空间范围大小；禁养规定性动作要素：禁止建设畜禽养殖场（小区），禁止建设有污染物排放的畜禽养殖场（小区），关闭、搬迁或拆除畜禽养殖场（小区）和养殖专业户；禁养对象要素：禁养畜禽种类和禁养畜禽规模（量化标准）；禁养调整时间要素：禁养区划定后原则上5年内不作调整，需要调整的，根据《禁养区划定技术指南》开展工作。。在划定和管理禁养区的过程中，绝大多数问题是由于行政管理机关和农民畜禽养殖者在以上单一要素或组合要素存在冲突而引发①事实上也存在因禁养区划定和管理而导致平等主体之间或个人与集体之间的权利纠纷与利益冲突，例如2018年福建宁德林尤春与林春谷买卖合同纠纷案，2019年莱西市水集街道岗河头村民委员会与姜日忠租赁合同纠纷案等。由于以上案例社会影响较小，所以本文没有纳入研究视野。。例如，在禁养空间划定范围存在过大过小的问题：2018年上半年，江苏省部分县镇村打造无畜禽县、无畜禽镇、无畜禽村，无差别禁养、任意扩大禁养空间范围，导致部分农民畜禽养殖者和畜禽养殖产业遭受无辜打击，严重影响了普通农民家庭的正常生活需要和市场的供需平衡。与之相对，2016年11月广西玉林未按整改要求将重点支流划定禁养区，河南周口西华县仅要求河道两侧河堤内范围划定禁养区，禁养空间范围过小，使生态环境保护得不到有效落实。以上案例也包含违反禁养规定性要求和禁养对象要素。因此，禁养区划定和管理问题的情况往往比较复杂多样。

结合近几年发生的禁养区法律案件来看，社会关注点主要集中在禁养执行中的行政行为合法性上，表现在行政主体多以程序性违法为主，而行政相对人（多数是农民）多以实体性违法为主。例如，2019年4月广东省高级人民法院审结的陈赐湖诉博罗县人民政府城乡建设行政管理赔偿一案中，博罗县政府和福田镇政府因违反行政强制法规定的强拆法定程序——未听取申述、申辩，未依法履行催告程序等，对陈赐湖的养猪场及设施进行强拆，被确认为行政行为违法并要求进行行政赔偿，行政相对人陈赐湖的涉案猪场房屋建筑因无法提供有效权属证明而被认定为非法建筑、违章建筑。这类案例是当前审理禁养区案件的主要部分②参见通过爱企查网查询的陈赐湖诉博罗县人民政府房屋拆迁管理(拆迁)行政赔偿赔偿判决书，2019年6月26日。类似案例还包括2019年9月审结的惠来县大南山凤奇种养专业合作社诉揭阳市大南山华侨管理区管理委员会二审行政判决案等。。另外也有对禁养区设置合法性提起法律诉讼，但总体而言数量较少。例如，2019年9月最高人民法院审结的黄飞诉信阳市平桥区人民政府再审审查与审判监督一案，再审申请人黄飞针对平桥区政府关于禁养区“一刀切”的做法和相关补偿问题提起诉讼，最高人民法院审结结果指令河南省高级人民法院再审，并在再审期间中止原判决的执行。

通过分析大量社会事实和诸多案件发现，引发禁养区产生系列社会问题的原因一方面似乎是缺乏科学划定禁养区的办法，导致禁养区设立不符合实际情况或部分群体利益要求，另一方面可能是行政程序正义意识有待加强和工作作风存在问题等。这些原因可以解释发生的一部分具体问题，但无法解释问题存在的广泛性与普遍性。在有畜禽养殖禁养区划定技术指南和相关行政管理机关积极作为下，禁养区划定问题仍然成为社会重大问题，其背后必然有着更为深刻的逻辑规律。禁养区政策作为治理畜禽养殖业面源污染的重要环境规制手段，能否实现环境保护和经济发展的双赢[3]？似乎普遍认为禁养区已经陷入生态环境保护与农村产业发展的“两难”的逻辑困境——无法兼顾平衡二者之间的关系，且往往以牺牲农村产业发展为代价进行生态环境保护。在实践中，整体行政区划或区划内大面积区域被列为禁养区，进行长时间的、高强度的禁养清除专项行动，是地方政府的普遍做法。在诸多法律案件中，极少看到有提起规模养殖场（小区）搬迁重建的申诉和支持规模养殖场（小区）搬迁重建的判决。

二、禁养区存在的三大法律问题

禁养区陷入生态环境保护与农村产业发展的“两难”逻辑困境，在法律层面集中体现在生态环境法治、农民财产权利保护和农村产业发展扶持的关系问题上。生态环境法治是禁养区的首要问题，是国家生态文明建设和全面法治建设的重大任务；农民财产权利保护存在于农村法治实践中，是导致“两难”问题的敏感因素；农村产业发展扶持是禁养区的中心问题，任何措施都不能阻碍或削弱农村的发展。

（一）生态环境法治的合法性与合理性

禁养区最初设立的目的是保护生态环境，贯彻“以防为主、防治结合、综合治理”的治污原则，其实践证实了各地区在加强保护生态环境理念方面的正确性。但“正义观念与社会利益或福利之间有一个重要的连接点应当注意到。几乎不存在有利于或促进所有人福利的社会变迁或法律”[4]。在这个过程中，部分人的利益特别是短期利益会受到损害，但在证实过程中体现出来的正义性和必然性则推动禁养区必须实现生态环境法治的合法性和合理性。合法性意味着生态环境法治“有法可依、执法必严、违法必究”，进入有序治理阶段；合理性是生态环境法治的内在要求，是对人民美好生活需求的时代回应。二者共同构成生态环境法治的形式与内容。

1.全面依法治国对禁养区生态环境保护提出法治化要求

2014年10月，十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，标志着中国进入全面依法治国的时代。作为生态文明建设的重要一环——禁养区的划定与管理也逐渐进入全面法治的范畴。2015年新的《环境保护法》开始实施。该法明文规定，“保护环境是国家的基本国策”，“一切单位和个人都有保护环境的义务”，“畜禽养殖场的选址、建设和管理应当符合有关法律法规规定，并科学处理废弃物，防止污染环境”。2018年新的《水污染防治法》开始实施，同样对畜禽养殖场（小区）和畜禽散养密集区做出明确规定。两部法律的重新修订，对于禁养区的法律支撑提供了坚实基础，是全面依法治国在生态环境领域的落地。与过去相比，生态环境保护执法基本解决了“有法可依”的问题，有效树立起法治权威。但随着禁养区在全国铺开，法律的“留白”越来越凸显生态环境治理的紧急特征。这表现在，一方面，生态环境法治体制亟须变革以适应当前全新的执法格局和执法要求，实现环保机构垂直管理制度改革，改变被动执法、职权职责不匹配不一致、“执法即违法”的现状，另一方面，禁养区在事实上是“综合”治理区，多行政主体交叉、条块并存的局面长期存在，往往容易催生禁养盲目扩大化问题，并导致权责混乱。这两方面都是法律必须解决的重要问题。

不言而喻，法律对于现代国家与社会而言，其意义和作用都是其他治理手段无法比拟的。在全国统一市场上，由法律宣布对禁养区进行管辖调整，意味着公众意志对禁养区生态环境保护的认可与支持，任何个人以私利为出发点破坏生态环境的行为，都会受到法律的制裁。农村产业发展在禁养区必然也受到法律的调整。这是国家在社会治理上的创新，这种创新本身要求覆盖禁养区，以维护全国市场的统一性。

2.人民美好生活需求对禁养区生态环境保护提出权利化要求

十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民美好生活需求包括对生态环境质量和保护的要求。随着法治社会发展，人民美好生活需求会持续通过具体的权利来表达，对于禁养区，将原先广泛存在于该空间且呈现落后特征的畜禽养殖权利排挤出去，或者是该权利自身主动调整出来——农民畜禽养殖产业向现代化生产方式迈进的标志性动作。相较于前者，后者明显会降低在该空间发生冲突的概率。因此，禁养区是公众权利集合的承载体。

这种事实上的权利集聚，不仅需要得到法律上做出的安排协调，更需要得到法律的维护与固定——最强有力的方式是通过法律条文确定公众在生态环境方面的法律权利，将具体的法律权利概念予以固定，并设计切实可行的诉权机制。尽管这需要漫长的时间沉淀与实践积累，但在现实中，自2012年新的《民事诉讼法》首次规定民事公益诉讼制度后，且2015年新的《环境保护法》明确可提起公益诉讼的社会组织主体资格和全国人大常委会授权13省市试点检察院开始提起环境公益诉讼以来，这种权利化趋势就已势不可挡。作为当前中国治理全国最广阔区域生态环境的禁养区空间，必然是这种趋势的主场。

全面依法治国对生态环境保护提出法治化要求，提出合法性所在的问题，而权利作为法律的核心，不可能只有法律增长没有权利成长。因此两者是相辅相成的，全面依法治国和人民美好生活需求是一致的，合法性与合理性是生态环境保护的两个面。

（二）农民财产权利保护的复杂性

农民财产权利保护是禁养区法律问题中的隐性问题，但却是最活跃最激烈的场景，只有深入到农村的法律实践才会发现。由于农村传统生产习惯与历史因素，生产与生活常常以较为密切的结合方式存在。例如，农村养殖场（小区）中常常建有住宅性质的房屋或其他建筑。再加之土地因素——国家（行政主体）、集体、家庭与个人均在其中扮演各样“摇摆角色”[5]及法律变迁引起土地性质改变①2010年9月30日，原国土资源部、农业部发布国土资发（2010）155号《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（以下简称155号通知），其中第一部分“进一步界定设施农用地范围”中，将“规模化养殖中畜禽舍（含场区内通道）、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地”明确为设施农业用地，第三部分“规范设施农用地审核”，对农业设施的建设与用地程序作出明确规定，“由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意”，通知最后还规定，“对于历史遗留的、尚未办理用地手续的设施农用地，各地应按照本《通知》规定要求予以妥善处理”。，传统道德、风俗习惯与现代生产关系在农村的自然延伸相融合与抵触，都增大了农民财产权利保护的复杂程度与难度。如果不能使农民财产权利在禁养区得到有效维护，禁养区在生态环境保护上就是失败的，也必然严重挫伤农村产业发展的积极性。因此，在全面依法治国的过程中，必须对农村的诸多特殊情况予以客观公正全面充分的法律评价。

从大量法律案件的分析来看，农民财产权利保护在禁养区问题上有着五条逻辑线索：

一是无实质性养殖规模经营活动的养殖场（小区）（简称空养殖场）与有实质性养殖规模经营活动的养殖场（小区）（简称实质养殖场）之间的区别。禁养区划定在对待空养殖场与实质养殖场上存在明显差异，从生态环境治理的实质来看，空养殖场因无实质性养殖规模活动，不存在产生排放污染的问题，实质养殖场则是产生排放污染的重要源头。因此，后者才是禁养区治理的主要对象，保护后者的农民合法财产权利是禁养区法律问题的主要关注点。但并不意味着空养殖场可以自由存在，作为规模养殖经营活动的承载体，它既要受相关法律法规的制约，也要受到土地权利（土地所有权与土地使用权）的制约，还要接受禁养区生态环境治理要求的制约，这里主要指养殖场的布局规划问题。但空养殖场与实质养殖场在逻辑起点上是不同的，应该加以注意。

二是惩罚性关停拆迁与政策性关停拆迁之间的区别。从一般结果来看，惩罚性关停拆迁与政策性关停拆迁是相同的，但两者在法律意义上存在实质性差异。惩罚性关停是相关行政主体依据法律法规和职权职责，对行政相对人做出的法律调整。其具体行政行为如果没有触犯法律法规，不需对被处置的农民财产权利做出任何的赔偿补偿。政策性关停拆迁则是由于政策性变更需要农民合法财产权利做出一定的牺牲，相关行政主体基于政策要求和保护农民合法财产权利原则，对行政相对人的合法财产权利的损失做出的补偿。

三是农民合法财产权利与农民不合法财物之间的区别。农民合法性财产权利需要得到相关行政主体的尊重与保护，需要得到法律的保护，农民不合法财物则相反。在现实中，相关行政主体需要依法对行政相对人做出明确的合法性财产判断，并依照相关法律程序执行。值得注意的是，有时合法性财产权利与不合法财物之间较难区分，需要相关行政主体依法审慎对待。

四是具体行政行为与农民自行处理之间的区别。具体行政行为是相关行政主体对行政相对人的法律行为，受行政部门法的调整。而农民自行处理，则是农民对自己财产权利的处置行为。两者主要的区别在于，农民基于被处置的财产权利是否可以向相关行政主体提起赔偿。一般来说，前者存在提起赔偿的可能与条件，后者不存在提起赔偿的可能与条件。

五是规模养殖场（小区）关停拆迁行政行为与土地征收占用之间的区别。规模养殖场（小区）关停拆迁行政行为一般不涉及对土地权利的干预与变动：规模养殖场（小区）关停拆迁行政行为不涉及个人的土地合法权利，原则上个人依然有权依法使用土地。土地征收行政行为针对土地权利的变动，涉及土地使用权的收回问题。同时，两者对应的具体行政行为性质是不同的，规模养殖场（小区）关停拆迁行政行为一般是生态环境保护性质的行政执法行为，土地征收占用则是土地征收占用性质的行政行为。在现实案例中，也会出现两者重合的情况。例如，2019年9月江西省高级人民法院审结的赣州市牧然生态养殖有限责任公司、于都县人民政府二审行政裁定一案，就出现了因修建高速公路而被列入禁养区与土地征收并存的情况。

五条逻辑线索是法律实践中的总结，是经验性知识。从农民财产权利保护的一般角度来看，“具体行政行为—农民财产权利”的二元结构是保护农民合法财产权利的逻辑起点，“确定具体行政行为是否违法—具体行政行为是否侵害到农民合法财产权利—决定是否依法赔偿”是司法实践经验的主要逻辑。具体行政行为要得到全面充分评价，具体行政行为产生的影响要得到全面充分评价，农民合法财产权利要得到全面充分评价。具体行政行为的合法性不足以保证对农民合法财产权利没有任何影响，具体行政行为的违法性也不足以保证对农民合法财产权利必然存在影响。因此，具体行政行为产生的影响必须置于农民“事实财产①事实财产是一般意义上的概念，主要指直接财产，排除预期财产。直接财产的合法性问题需要得到法律评价与确认。”的具体环境中进行全面的法律评估。

（三）农村产业发展扶持的必然性与紧迫性

农村产业发展扶持是禁养区法律问题研究的中心问题，必须对农村产业发展做出合法合理合情的回答，不能使禁养区划定与农村产业发展脱节。2019年上半年，猪肉市场价格异常波动就是对该问题的重要提醒。

在宏观层面，扶持农村产业发展是全面振兴乡村、社会主义现代化生产与产业结构调整的必然性选择，也对法律研究提出重大任务——如何在法律层面解决好扶持农村产业发展的问题。就竞争而言，划定禁养区就是通过人为方式在一定区域将无组织性小生产方式“排挤”出去，为现代化生产与更高级产业结构开辟空间，人为方式只是顺应了社会发展方向和形式。这种来自经济基础的强力不以人的意志为转移，禁养区作为实施生态环境保护的重要方式就成为一条必然的途径。因此，生态环境保护的要求和意识在进入禁养区初期更多地表现为一种压力态，这种压力态就是来自经济基础强力的第一表现形式。随着禁养区主要工作的结束，经过一段时间的保持，生态环境保护会从压力态转化为自然态。这是现代化生产方式在禁养区及周边地区已经取得胜利的结果或已经取得政治上的保障。而对于无组织性小生产方式的农村而言，要么接受现代化生产的改造，要么去到现代化生产尚不能企及的地域发展，直至被消灭。这种必然性规律迫使法律需要提供解决方案，既要保证不能阻碍现代化生产的进程，又能促使农村产业发展向现代化生产顺利转型。这已经不是某个或某群体农民合法财产权利保护层面上的法律探讨，而是对广阔农村区域的整体性法律思考。十九大报告中对这个问题进行了整体勾勒，从振兴目标到政策体制机制建设，再到农村经营、土地、产权等制度设计和产业扶植、人才培养。这个整体勾勒对于广阔的禁养区而言，也具有昭示性意义。因此，法律与法治上的扶持根源于十九大的整体勾勒。

在微观层面上，支持对因禁养区划定而确需关停搬迁的规模养猪场（户）异地重建是扶持农村产业发展的紧迫性要求。这种紧迫性要求同样对法律研究提出重大任务——这种紧迫性要求如何得到法律的保障。2019年9月，生态环境部和农业农村部联合发布《关于进一步规范畜禽养殖禁养区划定和管理促进生猪生产发展的通知》、国务院办公厅发布《关于稳定生猪生产促进转型升级的意见》，均提到严格规范禁养区划定和支持异地重建，不得违反法律法规压缩限制农村产业发展。这从侧面反映出：虽然有法律法规保护农村产业发展，但要防范规模养殖场（户）遭遇严重冲击，保证支持规模养猪场（户）异地重建这种紧迫性要求，都需要强力的行政力量来推动完善。

三、解决思路：因地制宜地调整农村产业发展

“农民权利问题是当代中国农村的根本问题。当代中国农村和农民的贫困，归根结底源自农民权利的贫困。”[6]农村产业发展是在加强生态环境保护政策下划定和管理禁养区的农民根本权利。在一般人看来，农村产业发展和生态环境保护似乎存在天然的矛盾，难以做到均衡——既保护了生态环境，又发展了农村产业。这种思维实际上受限于小生产思想的影响，认为农村在历史上是一成不变的，在构造上是封闭的，而以现代社会为基础发展起来的生态环境保护意识自然与封闭的不发展的农村存在不可调和的矛盾。但事实上，农村产业发展调整一直存在且与时俱进。在改革开放初期，调整放活农村是解放农村生产力的重要举措，为改善农民生活条件并供应城市生活消费品提供了坚实基础。现在，调整农村产业发展同样可以成为新时代的重要抓手，以此推进生态环境保护工作和禁养区划定与管理工作。

（一）生态环境保护是农村产业发展的应有之义

农村产业发展是农民生产生活的自然结果，有什么样的农民生产生活就有什么样的农村产业发展。农民松散地组织劳动谋生，以农业开辟自己事业路径的农村产业发展状况，与大工业生产图景相比显得异常单薄。这种观感与意识，在一定程度上影响了人们对农村产业发展的全面认识和评价，实质上是否定了农村产业发展对社会进步的价值，认为农村产业发展不会具备或不完全具备现代社会的基本特征，也不能满足或不完全满足现代社会的基本需求。这种将农村产业发展与现代社会要求绝对对立的观点，是对农村产业发展所包含的社会责任价值的贬损，更是对被长期排除在社会权利（尤其是“生存型权利”[7]）价值谱系之外的事实的默认。“权利的主要来源是培养而非自然”[8]。《宪法》序言写到，中国各族人民继续在中国共产党的领导下，逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展。这意味着调整农村产业发展就是参与五位一体建设，生态文明建设的要求天然存在于农村产业发展中。

2010年，农业部发布《关于加快推进畜禽标准化规模养殖的意见》，提到“发展畜禽标准化规模养殖，是加快生产方式转变，建设现代畜牧业的重要内容”，“畜禽标准化生产，就是在场址布局、栏舍建设、生产设施配备、良种选择、投入品使用、卫生防疫、粪污处理等方面严格执行法律法规和相关标准的规定，并按程序组织生产的过程”，包含着现代化大生产所要求的现代生态环境条件，生态环境保护无可辩驳的是农村产业发展调整的方向和应有之义。

此后，《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》从全面深化改革和全面振兴乡村的战略高度出发，继续论证农村产业发展在生态环境保护维度上的调整：“乡村生态空间是具有自然属性、以提供生态产品或生态服务为主体功能的国土空间”，“树立山水林田湖草是一个生命共同体的理念”，“明确产业发展方向和开发强度，强化准入管理和底线约束”。这种社会性调整需要法律提供保障，同时也需要法律认可。

（二）农村产业发展调整需要用公权力将农民因地制宜地组织起来

按照一般理论，农村产业发展调整的过程是“权利—权力”博弈的过程，是一般的行政法律关系，因此要对公共权力做出最大程度的抑制，防止公共权力冲动对农村造成伤害。但中国农村问题的复杂性，决定了这种理论无法合适地解决农村发展与稳定相结合的问题。中国农村农民的最大需求是发展，是融入社会主义市场经济。这种内在驱动决定了“权利—权力”不是对立的关系，而是领导与被领导的关系，是利益一致的。

这种性质关系反映在具体问题上，就是农村产业发展调整是关系国计民生的重大变动，没有党的有力领导和政府的有力管理服务，会产生巨大的难以预见的风险。当前中国仍然处于社会主义初级阶段，广阔的农村地区依然处于城乡二元结构中薄弱的一环。这种现实情况既决定了农村产业发展调整不可能一蹴而就，因此必须接受统一领导和部署，又决定了纳入法律管理视野的农村才是真正的调整对象。《宪法》第八十九条规定，国务院拥有的职权之一是领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设，《宪法》第一百零七条规定，县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业，城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、计划生育等行政工作，从根本大法上肯定了农村产业发展调整接受公权力的指导与管理。

同时，农村产业发展是以农民为主体推动的。《宪法》第十三条规定，公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。《土地管理法》第四十五条规定，为了公共利益的需要，包括由政府组织实施的生态环境和资源保护等公共事业需要用地的，可以依法征收农民集体所有的土地；第四十八条规定，征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。鉴于20世纪80年代以来，农民在土地权利方面的妥协性、脆弱性、残缺性[9]，需要为公权力管理农村产业发展调整定下法律红线和边界。这既是对农村产业发展的维护，也是对农村产业发展调整成本的补偿。霍尔姆斯指出：“一种权利偶尔会与其他权利或者其他公共利益相冲突，因而司法权衡通常是必需的；尽管把权利视作王牌的观点自如地运用了这种的观念，但是它忽视了由于权力的实施依赖于有限的公共资金及时地交到承担实施任务的机构手里，因而权力不可能是绝对的。”[10]农民不仅本能地要求满足生活的需要，而且也感到需要满足自己权利的要求[11]146。因此农村产业发展调整遵循的是全面管理发展的规律，农村产业发展的调整必须“依然生长在道德之树”[11]137上。

四、几点启示与思考

农村产业发展是禁养区划定和管理的焦点，既要尊重农村产业发展千百年来的传统和在生态环境方面独特的作用，又要将生态环境保护的压力转化为被干预的农村产业发展向现代化生产调整的内在动力。为更好达到上述目标，可以从如下角度出发，探寻实现路径：

（一）健全禁养区划定治理体制

健全县级及以上人民政府划定禁养区、县级及以上生态环境行政主管机关与农牧行政主管机关等参与禁养区划定工作、乡镇政府负责实施、村民委员会公共卫生委员会协助落实的体制，明确各行政主体的职权职责，充分发挥体制的力量，积极科学推进禁养区的划定工作。

（二）改革完善生态环境保护体制机制

生态环境保护是长期工作，需要完善加强环保执法垂直管理体制和监管长效机制。在树立行政执法机关的法治权威的同时，理顺完善社会力量参与生态环境保护的途径与方式，实现机关体制与社会力量在生态环境保护方面的互动与配合。

（三）长期开展普法下乡活动

很多农民法律知识欠缺，对于法治理解不深，对于新政策了解不够。现代农村产业发展，需要法治思维，需要以法律指导安排个人生产生活，需要把握法律变动的经济基础。因此，由法律机关、政府法制部门与社会法律组织开展普法司法下乡活动极为重要且有直接效果。

（四）平衡协调生态环境保护与农村产业发展，绝对不能阻碍农村产业发展与调整

禁养区划定之后，会对与禁养区存在联系的农民造成一定的影响，进而影响农村的发展。因此平衡协调生态环境保护与农村产业发展是一件紧迫而又重要的事情，尤其要防止对农村产业发展与调整产生不良影响。随着执法现代化，经济思维正在逐步替代行政思维，成为行政力量干预社会管理的重要方式，其手段包括财政支持、产业补贴、奖励吸引、契约承诺和赔偿补偿等。在实践中，这些手段往往会取得良好的效果和示范性意义，既完成政治任务，又符合市场规律。