●石肖雪

随着行政权的功能从维护社会秩序延伸到建构社会秩序，规划成为一项越来越重要的政府职能；并且，在政府机构改革和职能转变的背景之下，规划领域本身也有了新的发展需求。如《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》）提出，要建立国土空间规划体系，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。〔1〕《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）。尽管此类规划在国土空间开发中具有重要的战略意义，但规划行为本身在正当性、有效性的证成上，甚至在行为性质的定位上仍存在广泛的探讨空间，〔2〕参见王青斌：《论行政规划的法律性质》，载《行政法学研究》2008年第1期，第24页；郭庆珠：《行政规划的法律性质研究——与王青斌先生商榷》，载《现代法学》2008年第6期，第25页；刘飞：《城乡规划的法律性质分析》，载《国家行政学院学报》2009年第2期，第45页；何明俊：《作为复合行政行为的城市规划》，载《城市规划》2011年第5期，第20页。而其所引发的大量有关公民权益保障的争议，也使得这一问题的研究具有重要的实践意义。

各类规划的法律详细规定了规划编制和实施中的实体和程序规则，同时，规划决策也被纳入政府重大行政决策事项范围。《重大行政决策程序暂行条例》提出了依法决策、科学决策、民主决策的要求，〔3〕参见《重大行政决策程序暂行条例》第1条、第5-7条。……