蒋清华

内容提要：习近平法治思想之党的领导理论是习近平法治思想的开篇之论，深刻回答了全面依法治国为什么要坚持党的领导、怎样坚持党的领导等一系列重大问题。这一理论的主要构成是：党的地位作用论，强调党的领导是中国特色社会主义法治之魂，是推进全面依法治国的根本保证；党法关系论，强调党和法的关系是政治和法治关系的集中反映，党的领导和依法治国高度统一，党大还是法大是伪命题，权大还是法大是真命题；宪制原则论，强调宪法确定党的领导地位，要在坚持党的领导这个大前提下处理好党政关系，党总揽不包揽、协调不取代；领导方式论，强调依法执政是党治国理政的基本方式，依法执政的关键是依宪执政，要义是 “三统一，四善于”，并要求加强党内法规建设、推进依规治党。

中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度最大的优势。党的十八大以来，习近平总书记高度重视坚持和完善党的领导，作出一系列科学深刻论述，丰富和发展了马克思主义党的领导思想，其中包括从全面依法治国角度对加强和改善党的领导问题的重要论述，①习近平法治思想中重点涉及党的领导问题的讲话和文章主要有：2012年12月4日在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话；2013年2月23日主持十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话；2014年1月7日在中央政法工作会议上讲话；2014年2月17日在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班上的讲话；2014年9月5日在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话；2014年10月20日关于 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明；2014年10月23日在党的十八届四中全会第二次全体会议上的讲话 （《加快建设社会主义法治国家》）；2015年2月2日在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话；2018年2月28日在党的十九届三中全会第二次全体会议上讲话；2018年8月24日在中央全面依法治国委员会第一次会议上的讲话 （《加强党对全面依法治国的领导》）；2019年7月5日在深化党和国家机构改革总结会议上的讲话；2020年11月16日在中央全面依法治国工作会议上的讲话，等。深刻回答了全面依法治国为什么要坚持党的领导、怎样坚持党的领导等一系列重大问题，构成习近平法治思想的开篇之论，居于统领地位。党的领导是中国特色社会主义法治之魂。②中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第35页。坚持党对全面依法治国的领导是习近平法治思想之魂。全面准确把握习近平法治思想，必须认真学习领会习近平法治思想之党的领导理论。

从目前关于习近平党的领导思想、习近平法治思想的研究状况来看，专门聚焦习近平法治思想中党的领导理论的研究成果还很少，③主要有张恒山：《在推进全面依法治国中坚持党的领导》，载 《中国党政干部论坛》2019年第12期；陈惊天：《推进全面依法治国必须坚持党的领导——习近平新时代法治思想体会之七》，载 《人民法治》2018年第11期；武宇红：《习近平法治思维的核心：坚持党的领导和依法治国的高度统一》，载 《湖湘论坛》2017年第5期；孙德龙、邢冰：《试论习近平法治思想对党的领导理论的新发展——以党的领导与中国特色社会主义法治关系为研究视角》，载 《中共济南市委党校学报》2017年第2期。并且这些成果囿于篇幅等原因，对习近平总书记关于党的领导的法治论述，梳理得还不够全面系统。只有踏实读原文，方才可能准确悟原理。笔者研读习近平总书记有关讲话和文章时深深地感受到，习近平法治思想中党的领导重要论述立意高远、内涵丰富、论述深刻、守正创新，金句频出令人击节叫好，鞭辟入里使人豁然开朗，深邃隽永让人掩卷沉思，因而很有必要对这些重要论述进行系统梳理，以供理论界进一步学习研究之用。本文把习近平法治思想之党的领导理论的主要内容概括为四大方面：一是地位作用论，从政治上强调党的领导是中国特色社会主义法治之魂；二是党法关系论，从法理上回答党的领导和依法治国之高度统一；三是宪制原则论，从体制上阐述党的领导之根本法效力与规范内涵；四是领导方式论，从机制上明确党坚持依法执政需要做到 “三统一，四善于”。限于水平和时间，本文所做的梳理只是初步的，不足之处恳请方家指正。

一、地位作用论：党的领导是推进全面依法治国的根本保证

中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的，是最高政治领导力量。坚持党对一切工作的领导，是习近平新时代中国特色社会主义思想 “十四个坚持”基本方略之首；坚持党对全面依法治国的领导，是习近平法治思想十一个核心要义之首。党的领导是中国特色社会主义法治之魂，是社会主义法治最根本的保证。我国法治建设的成就归结起来就是开辟了中国特色社会主义法治道路这一条。“坚持中国特色社会主义法治道路，最根本的是坚持中国共产党的领导。”④习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第106页。党的十九大报告强调，必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面，坚定不移走中国特色社会主义法治道路。

习近平在我们党的历史上第一次明确提出 “中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征”这一重大论断。具体到法治领域，习近平强调：“我们必须牢记，党的领导是中国特色社会主义法治之魂，是我们的法治同西方资本主义国家的法治最大的区别。离开了中国共产党的领导，中国特色社会主义法治体系、社会主义法治国家就建不起来。”⑤参见前引②，《习近平关于全面依法治国论述摘编》，第35页。党的十八届四中全会通过的 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。”

党的领导对于推进全面依法治国的根本保证作用主要体现在为推进依法治国把好方向、为攻克法治难题凝聚力量、为实现人民权益提供后盾等方面。

（一）党的领导为推进依法治国把好方向

只有坚持党的领导，才能保证全面依法治国的正确政治方向。“全面推进依法治国这件大事能不能办好，最关键的是方向是不是正确、政治保证是不是坚强有力，具体讲就是要坚持党的领导，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论。”⑥参见前引④，习近平书，第91页。“全面推进依法治国必须走对路。要从中国国情和实际出发，走适合自己的法治道路，决不能照搬别国模式和做法，决不能走西方‘宪政’、‘三权鼎立’、‘司法独立’的路子。”⑦参见前引④，习近平书，第229页。中国特色社会主义法治道路是一个管总的东西。古今中外，由于政治道路选择错误而导致社会动荡、国家分裂的例子比比皆是。历史和现实都表明，只有社会主义才能救中国，只有中国特色社会主义才能发展中国。全面推进依法治国既不能走封闭僵化的老路，因为 “法治的精髓和要旨对于各国国家治理和社会治理具有普遍意义，我们要学习借鉴世界上优秀的法治文明成果”；⑧参见前引④，习近平书，第111页。也不能走改旗易帜的邪路，而必须从我国实际出发，“必须坚持以我为主、为我为用，认真鉴别、合理吸收，不能搞 ‘全盘西化’，不能搞 ‘全面移植’，不能照搬照抄。”⑨同上注。只有扎根本国土壤、汲取充沛养分，在本国历史文化传统、经济社会发展基础上长期发展改进、内生演化的制度安排才是最可靠和最管用的。

（二）党的领导为攻克法治难题汇聚力量

只有坚持党的领导，才能凝聚各方面力量共同推进全面依法治国。中国共产党领导是中国特色社会主义制度最大的优势。这一优势概括起来讲就是，只有坚持党的领导，才能把全国各族人民、各种进步政治力量团结凝聚起来，应对挑战、克服艰险，共同为着中华民族伟大复兴的目标而不懈奋斗。习近平在建国七十周年前夕论述中国特色社会主义国家制度和法律制度的巨大优势，提出有四个方面的优势最为重要：一是坚持党的领导的优势，二是保证人民当家作主的优势，三是坚持全面依法治国的优势，四是实行民主集中制的优势。对于坚持党的领导这一优势，他阐述道：“七十年来，正是因为始终在党的领导下，集中力量办大事，国家统一有效组织各项事业、开展各项工作，才能成功应对一系列重大风险挑战、克服无数艰难险阻，始终沿着正确方向稳步前进。”⑩参见前引④，习近平书，第264页。坚持党的领导是中国特色社会主义法治体制在当今世界各国法治体制中最为突出的比较优势。法治中国前进道路上新的 “娄山关”“腊子口”需要在党中央坚强领导下征服跨越。“全面依法治国是一项长期而重大的历史任务，也是一场深刻的社会变革。当前，立法、执法、司法、守法等方面都存在不少薄弱环节，法治领域改革面临许多难啃的硬骨头，迫切需要从党中央层面加强统筹协调。”①参见前引④，习近平书，第224页。2018年，中央全面依法治国委员会正式成立，作为党中央决策议事协调机构，负责全面依法治国的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实，在推动全面依法治国实践上取得了重大进展。

（三）党的领导为实现人民权益提供后盾

只有坚持党的领导，才能建设以人民为中心、切实尊重和保障人权的法治中国。坚持以人民为中心是习近平新时代中国特色社会主义思想 “十四个坚持”基本方略的第二条，也是习近平法治思想十一个核心要义的第二条。坚持人民在全面推进依法治国中的主体地位，是中国特色社会主义法治区别于资本主义法治的根本所在。②参见前引④，习近平书，第107页。“中国人民实现中华民族伟大复兴中国梦的过程，本质上就是实现社会公平正义和不断推动人权事业发展的进程。”③中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义政治建设论述摘编》，中央文献出版社2017年版，第19页。以人民为中心，说到底就是要切实维护和实现最广大人民的权益，将宪法规定的尊重和保障人权原则落到实处。习近平多次指出，“保护人民权益，这是法治的根本目的。”④参见前引④，习近平书，第141页。“推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益。”⑤参见前引④，习近平书，第2页。坚持以人民为中心的根本政治保证是党的领导。立党为公、执政为民。为人民谋幸福、为民族谋复兴是党的初心和使命。“中国共产党的领导，就是支持和保证人民实现当家作主。”⑥参见前引④，习近平书，第71页。“只有在党的领导下依法治国、厉行法治，人民当家作主才能充分实现”。⑦参见前引④，习近平书，第106页。“党的一切工作，必须以最广大人民根本利益为最高标准。检验我们一切工作的成效，最终都要看人民是否真正得到了实惠，人民生活是否真正得到了改善，人民权益是否真正得到了保障。”⑧习近平：《在纪念毛泽东同志诞辰120周年座谈会上的讲话》（2013年12月26日），载 《人民日报》2013年12月27日第2版。党章总纲规定，党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己特殊的利益。这是我们党作为马克思主义政党区别于其他政党的显著标志，也是我们党能够把保障人民权益放在最高位置的坚实基础。以抗击新冠肺炎疫情的伟大斗争为例。面对疫情暴发来势汹汹，以习近平同志为核心的党中央以人民至上、生命至上为理念，宁可接受一定时期经济发展的严重损失，也要全力保障人民生命权、健康权，并及时部署统筹推进疫情防控和经济社会发展，做好 “六稳”工作，落实 “六保”任务，平衡疫情防控与经济社会民生，交出了一份人民满意、世界瞩目、彪炳史册的答卷。

二、党法关系论：党的领导和依法治国是高度统一的

建设社会主义法治，必须在理论上和实践上处理好党和法的关系这个根本问题，处理得好，则法治兴、党兴、国家兴；处理得不好，则法治衰、党衰、国家衰。我们党执政70多年来，虽历经坎坷但对法治矢志不渝，越来越深刻认识到治国理政须臾离不开法治。但国内外一些人对于在共产党全面领导、长期执政的国家能否厉行法治抱着怀疑甚至否定态度，提出了所谓 “党大还是法大”的问题。少数人之所以热衷于炒作这个命题，是醉翁之意不在酒，是想把党的领导和法治割裂开来、对立起来，最终达到否定、取消党的领导的目的。对此，习近平2015年2月2日在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上发表的重要讲话中作出专门论述。他一针见血地指出：“‘党大还是法大’是一个政治陷阱，是一个伪命题。对这个问题，我们不能含糊其辞、语焉不详，要明确予以回答。”⑨参见前引②，《习近平关于全面依法治国论述摘编》，第34页。

（一）党的领导和社会主义法治是一致的

习近平反复强调党的领导和依法治国的一致性。例如，2014年1月7日在中央政法工作会议上讲话指出：“党的领导和社会主义法治是一致的，只有坚持党的领导，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活制度化、法治化才能有序推进。不能把坚持党的领导同人民当家作主、依法治国对立起来，更不能用人民当家作主、依法治国来动摇和否定党的领导。那样做在思想上是错误的，在政治上是十分危险的。”⑩参见前引④，习近平书，第42页。2015年2月2日在省部级主要领导干部专题研讨班上指出：“社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。在我国，法是党的主张和人民意愿的统一体现，党领导人民制定宪法法律，党领导人民实施宪法法律，党自身必须在宪法法律范围内活动，这就是党的领导力量的体现。全党在宪法法律范围内活动，这是我们党的高度自觉，也是坚持党的领导的具体体现，党和法、党的领导和依法治国是高度统一的。”①参见前引②，《习近平关于全面依法治国论述摘编》，第36页。

党和法的高度统一要求党支持司法机关依法独立公正行使职权。坚持党对政法工作的绝对领导与支持司法是一致的，目的在于确保党的路线方针政策和宪法法律正确统一实施，努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义。2014年1月7日在中央政法工作会议上，习近平指出：“保证司法机关依法独立公正行使职权是我们党的明确主张。……我们一些领导干部对怎么坚持党对政法工作的领导认识不清、把握不准，有的该管的不敢管、不会管，怕人家说以权压法、以言代法；有的对政法部门职责范围内的事情管得过多过细，管了一些不该管、管不好的具体业务工作；有的甚至为了一己私利，插手和干预司法个案。各级党组织和领导干部要适应科学执政、民主执政、依法执政的要求，支持政法系统各单位依照宪法法律独立负责、协调一致开展工作。”②参见前引④，习近平书，第43-44页。

党和法的高度统一要求党领导人民切实维护法治的权威和尊严。宪法是党和人民共同意志在国家制度上的最高体现，法律是党和人民共同意志的集中体现。2015年2月2日省部级主要领导干部专题研讨班上，习近平强调：“维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威，捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严，保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现。”③参见前引②，《习近平关于全面依法治国论述摘编》，第121页。

（二）党和法的关系是政治和法治关系的集中反映

习近平深刻阐释党和法高度统一的法理基础。“党和法的关系是政治和法治关系的集中反映。法治当中有政治，没有脱离政治的法治。西方法学家也认为公法只是一种复杂的政治话语形态，公法领域内的争论只是政治争论的延伸。每一种法治形态背后都有一套政治理论，每一种法治模式当中都有一种政治逻辑，每一条法治道路底下都有一种政治立场。我们要坚持的中国特色社会主义法治道路，本质上是中国特色社会主义道路在法治领域的具体体现；我们要发展的中国特色社会主义法治理论，本质上是中国特色社会主义理论体系在法治问题上的理论成果；我们要建设的中国特色社会主义法治体系，本质上是中国特色社会主义制度的法律表现形式。”④参见前引②，《习近平关于全面依法治国论述摘编》，第34-35页。习近平这里提到的西方法学家是指英国著名法学家、英国皇家社会科学院院士 （FBA）马丁·洛克林 （Martin Loughlin），他被引用的这一论述见中译本：[英]马丁·洛克林：《公法与政治理论》，郑戈译，商务印书馆2002年版，第8页。

党的领导首先是在治国理政路线方针政策问题上的领导，法律则是治国理政最大最重要的规矩，所以，党和法、政治和法治的关系首先表现为党的政策和国家法律的关系问题。对此，习近平在2014年1月7日中央政法工作会议上作了科学回答：“我们党的政策和国家法律都是人民根本意志的反映，在本质上是一致的。党的政策是国家法律的先导和指引，是立法的依据和执法司法活动的重要指导。要善于通过法定程序使党的主张成为国家意志、形成法律，通过法律保障党的政策有效实施，确保党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。党的政策成为国家法律后，实施法律就是贯彻党的意志，依法办事就是执行党的政策。党既领导人民制定宪法法律，也领导人民执行宪法法律，党自身必须在宪法法律范围内活动”。⑤参见前引④，习近平书，第43页。由此不难理解前文所引的论述：保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现。

政治定性和定向法治，法治规范和保障政治。全面依法治国要推进党的领导制度化、法治化。2018年8月24日中央全面依法治国委员会第一次会议上，习近平指出：“关于党的领导和法治关系问题，我反复讲过。推进党的领导制度化、法治化，既是加强党的领导的应有之义，也是法治建设的重要任务。……我们要继续推进党的领导制度化、法治化，不断完善党的领导体制和工作机制，把党的领导贯彻到全面依法治国全过程和各方面。”⑥参见前引④，习近平书，第223页。2020年11月16日中央全面依法治国工作会议上，习近平强调：“全面依法治国是要加强和改善党的领导，健全党领导全面依法治国的制度和工作机制，推进党的领导制度化、法治化，通过法治保障党的路线方针政策有效实施。”⑦参见前引④，习近平书，第2页。党的领导制度化重在把领导行为纳入制度轨道，党的领导法治化则进一步要求领导法规的良法善治。

（三）党的领导绝非党组织和领导干部违法的挡箭牌

习近平鲜明指出权大还是法大是一个真命题。2013年1月22日十八届中央纪委二次全会上，习近平强调，如果权力没有约束，就必然导致腐败。“各级领导干部都要牢记，任何人都没有法律之外的绝对权力”。⑧中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编：《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》，中国方正出版社、中央文献出版社2015年版，第122页。这一论述就蕴含着权力在法律之下、受法律约束，即 “法比权大”的法理。2015年2月2日省部级主要领导干部专题研讨班上，习近平进一步指出：“我们说不存在 ‘党大还是法大’的问题，是把党作为一个执政整体而言的，是指党的执政地位和领导地位而言的，具体到每个党政组织、每个领导干部，就必须服从和遵守宪法法律，就不能以党自居，就不能把党的领导作为个人以言代法、以权压法、徇私枉法的挡箭牌。我们有些事情要提交党委把握，但这种把握不是私情插手，不是包庇性的插手，而是一种政治性、程序性、职责性的把握。这个界限一定要划分清楚。”“如果说 ‘党大还是法大’是一个伪命题，那么对各级党政组织、各级领导干部来说，权大还是法大则是一个真命题。纵观人类政治文明史，权力是一把双刃剑，在法治轨道上行使可以造福人民，在法律之外行使则必然祸害国家和人民。”⑨参见前引②，《习近平关于全面依法治国论述摘编》，第37-38页。在这一思想的指导下，我们党加大法治控权反腐力度，吏治刷新、民心大振，人民群众对党的领导更加信任和拥护。

三、宪制原则论：坚持党的领导是宪法确定的根本政治原则

党的十八届四中全会指出，党的领导必须依靠社会主义法治。法治的基石是宪法。党的领导要依靠社会主义法治，首先就要依靠宪法。社会主义宪法和资本主义宪法最大的区别是明确规定国体（即社会各阶级在国家中的地位）。社会主义宪法通过确定国体来确定共产党在国家和社会生活中的领导核心地位。从 《共同纲领》到 “五四宪法”，再到现行宪法，新中国宪法确定了党的领导地位，为党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，团结带领各族人民推进社会主义现代化建设提供了根本法制保障。随着时代前进，党与国家政权之间、党的组织与国家机关之间的关系 （通常简称为“党政关系”）在坚持党的领导前提下调适完善，成为我国宪法体制的重要内涵，是习近平法治思想的一个重要内容。

（一）宪法确定党的领导地位

根据马列主义基本原理，共产党是无产阶级先锋队，是无产者的阶级联合的最高形式，无产阶级专政只有通过作为其指导力量的共产党来领导才能实现。1949年6月30日，毛泽东发表 《论人民民主专政》一文指出：“总结我们的经验，集中到一点，就是工人阶级 （经过共产党）领导的以工农联盟为基础的人民民主专政。这个专政必须和国际革命力量团结一致。这就是我们的公式，这就是我们的主要经验，这就是我们的主要纲领。”⑩《毛泽东选集》第四卷，人民出版社1991年版，第1480页。从1949年 《中国人民政治协商会议共同纲领》规定工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政这一国体以来，中华人民共和国的宪法体制就确立了中国共产党的领导地位。

1982年通过的现行宪法除了在正文规定国体条款蕴含党的领导地位之外，还在序言中以叙述历史与表达意志的复合形式明示了党的领导地位。不过，一个时期以来，主流观点倾向于认为宪法序言对包括党的领导在内的四项基本原则的表述只是叙述性的语言，而不是规定性的语言。这就对四项基本原则的宪法效力问题带来了疑问。实际上，文义解释和原旨解释均表明，宪法序言对党的领导不仅是写历史，更是写主张。①参见蒋清华：《现行宪法中党的领导之法教义学阐释》，载 《中南大学学报 （社会科学版）》2019年第6期。2014年10月20日习近平作十八届四中全会决定稿说明时鲜明指出：“我国宪法以根本法的形式反映了党带领人民进行革命、建设、改革取得的成果，确立了在历史和人民选择中形成的中国共产党的领导地位。对这一点，要理直气壮讲、大张旗鼓讲。”②参见前引④，习近平书，第92页。

为了进一步在全体人民中强化党的领导意识，有效地把党的领导落实到国家工作全过程和各方面，确保党和国家事业始终沿着正确方向前进，以习近平同志为核心的党中央领导现行宪法第五次修改，明确将党的领导载入宪法正文。2018年宪法修正案第三十六条规定，在宪法第一条第二款“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度”之后增写一句：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”习近平2018年8月24日在中央全面依法治国委员会第一次会议上指出：“这次修改宪法，在宪法序言确定党的领导地位的基础上，我们又在总纲中明确规定中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，强化了党总揽全局、协调各方的领导地位。”③参见前引④，习近平书，第223页。2018年宪法修正案的这一增写，从社会主义本质属性的高度来确定党的领导地位，将坚持党的领导从具体制度层面上升到国家根本制度层面，结束了党的领导是否具有最高法律效力的争议，有利于把党的领导更好贯彻落实到国家政治生活和社会生活的各个领域，是坚定 “四个自信”的集中体现。

宪法序言还专门规定 “中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”这是我国的政党制度，是国家的一项基本政治制度，习近平称之为从中国土壤中生长出来的新型政党制度，称赞其是对人类政治文明的重大贡献，并作出不少新的理论阐述。例如，2014年9月5日庆祝全国人大成立六十周年大会上，习近平指出：“我们要坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，加强社会各种力量的合作协调，切实防止出现党争纷沓、相互倾轧的现象。”④参见前引④，习近平书，第82页。2015年5月18日中央统战工作会议上，习近平强调，我国政党制度 “构成了中国特色社会主义制度的一个鲜明特色”，“反映了人民当家作主的社会主义民主政治的本质，是我国政治格局稳定的重要制度保证。”⑤参见前引③，《习近平关于社会主义政治建设论述摘编》，第74-75页。2018年3月4日在参加全国政协十三届一次会议民盟等委员联组会时，习近平系统总结了我国政党制度的三大比较优势：有效避免了旧式政党制度代表少数人、少数利益集团的弊端；有效避免了一党缺乏监督或者多党轮流坐庄、恶性竞争的弊端；有效避免了旧式政党制度囿于党派利益、阶级利益、区域和集团利益决策施政导致社会撕裂的弊端。⑥习近平：《论坚持党对一切工作的领导》，中央文献出版社2019年版，第242页。

（二）不能简单讲党政分开或党政合一

党政关系是中国宪法体制的一个基础性重大问题。我们党从抗日战争时期局部执政就开始探索恰当的党政关系。改革开放初期曾讨论过党政分开问题。当时以及后来一个时期，社会上对党政分开作出有意或无意的引申，蕴含着弱化甚至否定党的领导的危险。中国特色社会主义进入新时代，习近平守正创新，就党政关系问题提出了新的、明确的观点，其思想集中见于2018年2月28日在党的十九届三中全会第二次全体会议上的讲话，可梳理为如下要点。

第一，改革开放初期关于党政分开的有关认识和政策举措只是探索性的。“党政关系既是重大理论问题，也是重大实践问题。改革开放以后，我们曾经讨论过党政分开问题，目的是解决效率不高、机构臃肿、人浮于事、作风拖拉等问题。应该说，在这个问题上，当时我们的理论认识和实践经验都不够，对如何解决好我们面临的国家治理体系和治理能力问题是探索性的。”⑦参见前引⑥，习近平书，第230页。所以，我们对历史上的一些探索摸索要有全面、客观、科学的认识。

第二，不管做了哪些探索，坚持和完善党的领导这个大前提是一直没有改变的。“改革开放以来，无论我们对党政关系进行了怎样的调整，但有一条是不变的，就是邓小平同志所说的：‘我们要坚持党的领导，不能放弃这一条，但是党要善于领导’。……处理好党政关系，首先要坚持党的领导，在这个大前提下才是各有分工，而且无论怎么分工，出发点和落脚点都是坚持和完善党的领导。”⑧参见前引⑥，习近平书，第230-231页。也即，调适党政关系的各种 “术”，必须在坚持党的领导这一不变之 “道”的范围内。

第三，党的集中统一领导权力是不可分割的。“中国共产党是执政党，党的领导地位和执政地位是紧密联系在一起的。党的集中统一领导权力是不可分割的。不能简单讲党政分开或党政合一，而是要适应不同领域特点和基础条件，不断改进和完善党的领导方式和执政方式。”⑨参见前引⑥，习近平书，第231页。党的领导权不可分割，这是一个原理性的重要命题。党的领导权是宪法确立的一种不同于国家机构职权、社会组织公权力的，独立的、居于枢纽地位的公权力类型。⑩参见蒋清华：《中国共产党党的领导法规制度基础理论研究》，人民出版社2019年版，第250-255页。党的领导权必须与国家权力、社会权力紧密嵌合，而不能 “分开”。党不代行国家机构职权，这不等于 “党政分开”，而是一个领导方式和执政方式问题，不能简单地以权力分开、职能分开来解释和引申。正所谓 “在党的领导下，只有党政分工、没有党政分开，对此必须旗帜鲜明、理直气壮。”①《王岐山在参加北京代表团审议时强调 构建党统一领导的反腐败体制 提高执政能力 完善治理体系》，载 《人民日报》2017年3月6日第4版。

第四，打破所谓的党政界限不是简单的党政合一。“这次深化党和国家机构改革，对在新时代加强党的全面领导、统筹设置党政机构、提高党和政府效能进行了深入思考，着力点就是要对加强党对一切工作的领导作出制度设计和安排，对一些领域设置过细、职能交叉重叠的党政机构进行整合，一些党中央决策议事协调机构的办事机构就设在政府部门，打破所谓的党政界限，同一件事情弄到一块去干，增强党的领导力，提高政府执行力，理顺党政机构关系，建立健全党中央对重大工作的决策协调机制。这是党中央总结以往正反两方面经验作出的重大决策。”②参见前引⑥，习近平书，第231页。在新时代，根据不同领域特点和基础条件，对一些领域的党政机构采取合并设立、合署办公、归口领导、归口管理等多种方式进行统筹设置，有利于增强党的领导力，提高政府执行力，提高治理效能。

（三）总揽不包揽、协调不取代

党的领导写入宪法正文，是在总纲一章，不是在国家机构一章。党作为最高政治领导力量，不同于国家政权本身，也不能降为一种具体的国家机关。党对一切工作进行领导，主要是把方向、管大局、作决策、促改革、保落实，总揽全局、协调各方，在同级各种组织中发挥领导核心作用，而不是事无巨细都抓在手上。习近平在地方工作时就对此作出思考和部署。例如，2003年12月5日浙江省委常委务虚会上，习近平指出，积极探索和完善 “总揽全局，协调各方”的领导体制，省委的主要职责是 “集中精力把好方向，抓好大事，出好思路，管好干部，总揽不包揽，协调不取代，实现省委对同级各种组织的领导，对各个工作领域的领导，保证省委决议贯彻落实到位。”③习近平：《干在实处走在前列——推进浙江新发展的思考与实践》，中共中央党校出版社2006年版，第402页。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持党总揽不包揽、协调不取代的思想，既有力坚持党的领导核心作用，又有效发挥政府和其他国家机关的职能作用，中国特色社会主义宪法体制顺畅运行。

以党对政法工作的领导为例。2014年1月7日中央政法工作会议上，习近平指出：“党对政法工作的领导是管方向、管政策、管原则、管干部，不是包办具体事务，不要越俎代庖”，“党委政法委要明确职能定位，善于议大事、抓大事、谋全局，把握政治方向、协调各方职能、统筹政法工作、建设政法队伍、督促依法办事、创造执法环境”。④参见前引④，习近平书，第44页。

又以党中央研究制定国民经济和社会发展五年规划建议为例。习近平在十三五规划说明中指出：“（党中央的）建议在内容上重点是确立发展理念，明确发展的方向、思路、重点任务、重大举措，而一些具体的工作部署则留给纲要去规定，以更好体现和发挥建议的宏观性、战略性、指导性。”“发展理念是发展行动的先导，是管全局、管根本、管方向、管长远的东西，是发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现。发展理念搞对了，目标任务就好定了，政策举措也就跟着好定了。”⑤习近平：《关于 〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议〉的说明》，载 《人民日报》2015年11月4日第2版。在十四五规划说明中，习近平指出：“党中央的建议主要是管大方向、定大战略的。综合考虑各方面因素，建议稿对 ‘十四五’和到2035年经济发展目标采取了以定性表述为主、蕴含定量的方式。编制规划 《纲要》时可以在认真测算基础上提出相应的量化目标。”⑥习近平：《关于 〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议〉的说明》，载《人民日报》2020年11月4日第2版。

再以深化党和国家机构改革、建立健全党对重大工作的领导体制机制为例。2018年2月28日党的十九届三中全会第二次全体会议上，习近平指出：“党对重大工作的领导是总揽，而不是事无巨细都抓在手上。”⑦《习近平谈治国理政》第三卷，外文出版社2020年版，第170页。2019年7月5日深化党和国家机构改革总结会议上，习近平强调：“决策议事协调机构重点是谋大事、议大事、抓大事，听取各方面的意见和建议，更好坚持民主集中制，提高决策的科学性。同时，决策议事协调机构对重大工作的领导是总揽，不是事无巨细都抓在手上。”“要发挥好党的职能部门统一归口协调管理职能，统筹本领域重大工作。归口协调管理首先是政治领导，要把重点放在把方向、谋全局、抓大事上，调动被归口部门的积极性、主动性、创造性，形成职责明确、协同高效的运行机制。”⑧参见前引⑦，习近平书，第299-301页。

对于习近平的上述思想，中央党校 （国家行政学院）副校长 （副院长）何毅亭撰写解读文章讲道：“党是最高政治领导力量，不是说党要 ‘包打天下’，事无巨细什么都去管；党领导一切，并不是 ‘取代一切’，也不是从中央到地方乃至各个领域、各个行业 ‘上下左右一般粗’。习近平总书记在讲到党的全面领导时多次指出，党的领导主要是管方向、管政策、管原则、管干部，发挥把方向、谋大局、定政策、促改革、保落实作用，而不是包办具体工作。”“各级党委主要是集中精力把好方向、抓好大事、出好思路、管好干部，总揽不包揽，协调不取代。要对全局工作通盘考虑、整体谋划，明确哪些是党委亲自抓的工作，哪些是党委推动的工作，哪些是党委支持的工作，哪些是党委放手的工作，形成全面的工作机制。”⑨何毅亭：《中国共产党是最高政治领导力量》，载 《学习时报》2019年5月17日第1版。从宪法体制来说，党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，“总揽”应当是在保证国家机关职权独立前提下的总揽，“协调”应当是在维护国家权力监督制约基础上的协调。⑩蒋清华：《支持型监督：中国人大监督的特色及调适》，载 《中国法律评论》2019年第4期。这样就既可以避免国家权力的不同分支各自为政，又能发挥各分支的主动性积极性创造性，从而提升国家治理体系的整体效能。

四、领导方式论：党依法执政对厉行法治具有重大作用

党要适应形势发展而完善领导体制，改进领导方式，增强执政能力，这是党章总纲提出的要求。党的十八届四中全会指出，长期以来，特别是党的十一届三中全会以来，我们党深刻总结经验和教训，把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，把依法执政确定为党治国理政的基本方式，明确依法执政是依法治国的一个关键。2019年，《中共中央关于加强党的政治建设的意见》强调，坚持依法执政这一基本领导方式，自觉把党的领导活动纳入制度轨道。习近平从推进全面依法治国角度丰富发展了依法执政思想，是党对一切工作实施领导的重要遵循。

（一）依法执政是党治国理政的基本方式

习近平在地方工作期间就对依法执政作出深刻思考。2006年4月25日，浙江省委十一届十次全会通过 《关于建设 “法治浙江”的决定》，时任省委书记习近平在这次会议上的报告中指出：“依法执政是依法治国基本方略在党执政问题上的具体体现。我们要按照法治国家对执政党的要求，把依法执政作为党执政的一个基本方式。我们党依法执政，就是要把党的执政活动纳入法治轨道，依法掌权、依法用权并依法接受监督，在法治轨道上推动各项工作的开展，在治国理政的实践中贯彻党的执政宗旨。”①参见前引③，习近平书，第355页。

党的十八大之后，习近平2012年12月4日在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会的讲话中首次提出 “坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”，2013年2月23日十八届中央政治局第四次集体学习上，习近平强调执政党能不能坚持依法执政，对全面推进依法治国具有重大作用。②参见前引④，习近平书，第16、25页。2014年10月23日党的十八届四中全会第二次全体会议上，习近平进一步强调：“依法治国是我国宪法确定的治理国家的基本方略，而能不能做到依法治国，关键在于党能不能坚持依法执政，各级政府能不能依法行政。我们要增强依法执政意识，坚持以法治的理念、法治的体制、法治的程序开展工作，改进党的领导方式和执政方式，推进依法执政制度化、规范化、程序化。”③参见前引④，习近平书，第113页。继党的十五大把依法治国定位为党领导人民治理国家的基本方略之后，党的十八届四中全会进一步把依法执政定位为党治国理政的基本方式，部署依法治国、依法执政、依法行政共同推进，这是习近平法治思想对中国特色社会主义法治理论的一个重要贡献。

（二）依法执政关键是依宪执政

习近平法治思想的十一个核心要义之中，“坚持依宪治国、依宪执政”居其一。全面贯彻实施宪法，需要改善党的领导方式和执政方式。早在2002年12月3日，习近平出席浙江省暨杭州市纪念现行宪法颁布实施二十周年大会并发表讲话时就提出了 “依宪执政”“依宪办事”的概念：“各级党组织要切实增强依宪执政、依法执政的观念，提高依宪办事、依法办事的自觉性，模范地执行宪法和法律”。④参见前引③，习近平书，第359页。

2012年12月4日，即党的十八大胜利闭幕后不久，习近平在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上讲话强调：“坚持党的领导，更加注重改进党的领导方式和执政方式。依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。新形势下，我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。”⑤参见前引④，习近平书，第15页。2014年10月，党的十八届四中全会通过的 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》第一次在中央全会决定中提出 “坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”这一重大命题突出了宪法作为国家根本法和各项法律制度总依据的至上地位，彰显了宪法在国家制度和国家治理体系中的核心作用，表明了我们党尊崇宪法遵守宪法捍卫宪法、全面推进法治中国建设的坚定决心。

必须指出的是，中国共产党依宪执政是不折不扣地依据中华人民共和国宪法进行治国理政，这不同于西方的 “宪政”。习近平2014年2月17日在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班上强调：“我们必须搞清楚，我国人民民主与西方所谓的 ‘宪政’本质上是不同的。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。……我们讲依宪治国、依宪执政，不是要否定和放弃党的领导，而是强调党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动。”⑥参见前引②，《习近平关于全面依法治国论述摘编》，第21页。2015年2月2日省部级主要领导干部专题研讨班上，习近平又强调：“坚持依宪治国、依宪执政，就包括坚持宪法确定的中国共产党领导地位不动摇，坚持宪法确定的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体不动摇。任何人以任何借口否定中国共产党领导和我国社会主义制度，都是错误的、有害的，都是违反宪法的，都是绝对不能接受的。”⑦参见前引②，《习近平关于全面依法治国论述摘编》，第36-37页。

（三）依法执政的基本要求是 “三统一，四善于”

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央继承创新，完整地提出了依法执政的基本要求，即党的十八届四中全会提出的 “三统一，四善于”。这是习近平法治思想又一重大理论贡献。

2012年12月4日，习近平在纪念现行宪法施行三十周年大会上首次提出 “三善于”。2014年9月5日，习近平在庆祝全国人大成立六十周年大会上的讲话将 “三善于”发展为 “四善于”。在习近平法治思想的指导下，党的十八届四中全会 《决定》完整概括了坚持依法执政必须做到的 “三统一，四善于”——把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。

“三统一，四善于”是党依法执政历史经验的总结，具有纲领性作用，抓住它就能纲举目张，就能实现党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。“三统一”侧重从理念原则层面明确党与政权、党与宪法法律的辩证统一关系，“四善于”侧重从目标任务层面明确党依法执政的要点和抓手。党的十八大以来，党中央按照 “三统一，四善于”开展治国理政活动，有力地维护了宪法法律权威，推进了宪法法律实施，促进了国家治理现代化。例如，按照习近平关于 “凡属重大改革要于法有据”的要求，党中央关于调整生育政策、废止劳教制度、开展公益诉讼、创新国家监察体制等一系列改革主张，都及时通过法定程序转化为国家意志予以推行。又如，中办国办印发 《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，进一步强化支持司法机关依法独立公正行使职权。

（四）坚持依法治国和依规治党有机统一

治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。党的十八届四中全会指出 “依法执政既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”，明确把党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系。习近平2014年10月20日作十八届四中全会决定稿说明时指出：“全面推进依法治国，必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。”⑧参见前引④，习近平书，第96页。2016年12月23日作出重要指示强调：“必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。”⑨参见前引④，习近平书，第169页。2017年10月在党的十九大报告中指出坚持依法治国和依规治党有机统一，将其作为新时代中国特色社会主义思想 “十四个坚持”之坚持全面依法治国的重要内容。2018年8月24日在中央全面依法治国委员会第一次会议上指出，“依规治党深入党心，依法治国才能深入民心。”“要发挥依法治国和依规治党的互补性作用，确保党既依据宪法法律治国理政，又依据党内法规管党治党、从严治党。”⑩参见前引④，习近平书，第223、231页。

党带头遵守国家法律，是依法执政的起码要求。加强党内法规制度建设，厉行依规治党，有利于保障党带头守法。习近平2014年5月9日参加河南省兰考县委常委班子专题民主生活会时讲话指出：“要完善党内权力运行和监督机制，实行权责对应，坚决反对特权，防止滥用职权。执政党对资源的支配权力很大，应该有一个权力清单，什么权能用，什么权不能用，什么是公权，什么是私权，要分开，不能公权私用。”①参见前引⑧，《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》，第129页。为此，要扎紧制度笼子，形成完善的党内法规体系。执政党的党内法规不仅有利于规范和保障党内政治生活高质量开展，是管党治党的重要依据，而且有助于约束执政的党组织和党员领导干部行使国家权力的行为，保障和促进国家法律遵守执行，因而是建设社会主义法治国家的有力保障。

党依据党规实施领导，是依法执政的提质增效。加强党内法规制度建设，厉行依规治党，还有利于党依规领导。习近平在党的十九大报告中指出：“增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，加强和改善对国家政权机关的领导。”之所以把党内法规建设和领导国家政权机关联系起来，是因为出于党务自理、下不定上、宪法授权等方面原因，国家法律一般只抽象确认党的领导地位，而不应具体规定党如何领导，将领导主体具体化、职责任务清单化、工作运行机制化、保障措施制度化的任务应主要由党内法规——党的领导法规来承担。②参见蒋清华：《党的领导法规之法理证成》，载 《上海政法学院学报 （法治论丛）》2020年第2期。离开党内法规，依法执政所要求的 “三统一，四善于”就缺乏清晰完备的制度遵循。党中央明确要求，完善党的领导法规制度，加强和改进党对各方面工作的领导，为党发挥总揽全局、协调各方领导核心作用提供制度保证。③《中共中央印发 〈关于加强党内法规制度建设的意见〉》，载 《人民日报》2017年6月26日第1版。所以，在中国特色社会主义制度下，依法执政的 “法”，首先是指国家法律，也包括党内法规。依法执政实际上构成了依法治国和依规治党有机统一的逻辑纽带。④参见林华：《依法治国与依规治党有机统一的逻辑及其进路》，载 《环球法律评论》2020年第3期。

结语

党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。坚持党的领导，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，因而是社会主义法治的根本要求，是全面依法治国的题中应有之义。“全面依法治国决不是要削弱党的领导，而是要加强和改善党的领导，不断提高党领导依法治国的能力和水平，巩固党的执政地位。”⑤参见前引④，习近平书，第228页。“国际国内环境越是复杂，改革开放和社会主义现代化建设任务越是繁重，越要运用法治思维和法治手段巩固执政地位、改善执政方式、提高执政能力，保证党和国家长治久安。”⑥参见前引④，习近平书，第2页。

学习贯彻习近平法治思想，加强党对全面依法治国的集中统一领导，加快建设社会主义法治国家，至少需要我们在以下几个方面继续细化理论研究、深化实践探索。一是如何更好运用法治思维和法治方式巩固党的领导地位和执政地位，科学有效地推进党的全面领导入法入规，健全党领导全面依法治国的制度和工作机制，把党的领导落实到法治建设全过程和各方面，持续提高党的领导制度化水平；二是如何更好运用法治思维和法治途径改善党的领导方式和执政方式，切实做到 “三善于，四统一”，注重党内法规同国家法律的衔接和协调，充分实现党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，持续提高党的领导法治化水平；三是如何更好运用法治思维和法治手段提高党的领导能力和执政能力，实行科学的民主的决策，推进国家治理现代化，充分保障和实现人民权益，持续提高党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力。