周艳玲，董航宇，唐云霓

(北京化工大学 文法学院，北京 100029)

一、问题的提出

《国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化的意见》指出，基层治理是国家治理的基石，需完善党全面领导的基层治理制度[1]。党的十九届四中全会提出“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[2]，这无疑为基层社区治理指出一条明路，构建居民协商自治、多方主体参与的基层社区共同体是实现社区治理变革的有效进路。然而，从实践来看，中国基层社区治理却面临着诸多问题：各主体具备地域意义上的“共同体”，却没有功能意义上的“共同体”[3]，共同体中的社区居委会承担着较多的行政职能，对于社区事务承担了行政性领导角色，社区居民的自治意识、参与感与认同感受限[4]，存在参与公共事务的积极性低、民主意识欠缺的“奥尔森困境”[5]；社区自治能力较低、治理要素较为分散、治理体系协作效率有待提升[6]等。为实现基层社会的重构，基于国家—社会关系范式，社区多元共治的改革话语在学术界开始出现，城市基层社会呈现出社区居委会—社会组织—社会工作三社联动的治理格局[7]，但基层治理仍未摆脱街居制时期居民自治能力欠缺及行政化困境，基层治理“内卷化”现象较为突出[8]。在国家—社会关系的分析范式下，党组织在基层社区治理中的引领功能并未有效发挥。

随着党在国家治理体系的作用凸显，需要重视政党在场的国家—社会关系[7]，即政党—政府—社会范式在基层社区治理的引进。“党支部建在社区”是新时期党重构基层组织的新举措，昭示着国家治理的实践走向。在此背景下，许多学者开始关注执政党的行动主体角色、党建在基层社会的重要作用，结合社区与基层党组织的特点寻求适合中国基层社会治理的“中国方案”。现阶段党建引领与社区自治融合度较低，党建引领的公民参与机制尚待完善[9]。因而，需要平衡党建深层嵌入与当前“悬浮化”引领的张力，精准对接社区治理的实际问题[6]，通过重塑社区主体关系和打造社区治理共同体来实现多方联动[3]，通过内外部组织化建设筑牢社区治理共同体建设的组织基础。

为此，在政党—政府—社会的分析范式下，新时代基层社区如何通过党建引领，破解协商治理成效不佳的困局？如何将党建纳入实践和研究框架之中，避免仅浮于表面的“悬浮化”引领[10]，真正实现党组织的治理融入？如何通过重塑社区各主体关系，构建基层社区治理共同体？需要理论和实践的深层探讨。

二、议事厅视阈下的党建引领、嵌入与联动

《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调：“坚持社会主义协商民主的独特优势，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商。”[11]这是深化基层协商制度的顶层风向，而社区协商则是基层协商制度的重要组成部分。中国的社区协商民主是在国家顶层设计与地方实践探索中不断发展起来的。系统审视中国社区协商的演变进程，是沿着中央方向性指导—地方探索性试点—中央政策整合—地方在顶层设计下再精细化建设的路径不断深入推进[12]。循着顶层政治设计与基层实践互动的发展逻辑[13]，社区议事厅由此而生。

社区议事厅是城市基层协商民主的一种功能性载体，通过提供居民在社区内公共事宜协商议事的物理场所和氛围场域，推进协商民主和社区治理顶层设计在基层中的精细化、具体化实践。一般来说，社区议事厅的核心参与主体包含居委会、社区内组织(党组织、业主组织)、其他组织(物业公司、社会组织)和居民(社区领袖、普通居民)，各主体通过规定的协商程序与议事规则，在用于议事的物理场域内，通过协商会议等形式对社区公共事务的治理进行协商。北京市于2020年发布《2020年社区议事厅示范点建设方案》，推动开展社区议事厅工作，深化“吹哨报到”向社区治理延伸，以议事厅为抓手，探索提升居民协商议事能力、构建社区共同体、实现社区治理变革的有效进路。

在社区议事厅的建设过程中，民主权利残缺、民主选举形式化、“有增长无发展”的“内卷化”等基层治理的实践困境逐渐显露[14]，协商议事整体上呈现出居委会牵头指导、社区领袖积极参与、普通居民持观望态度的特点[15]，基层党组织嵌入社区协商议事的程度有限，并未发挥出多元共治的联动成效，在社区动员、资源整合等方面的“悬浮化”“缺位”和“越位”现象层出不穷[10]。为此，北京市开始了党建引领协商议事的实践探索。

通过对北京市J社区365协商议事厅的长期参与式观察，以及对社区党委、居委会工作人员及居民进行的多次深度访谈，将反映社区治理结构的主体间关系放入“政党—政府—社会”的理论框架中加以分析，通过分析社区协商议事运转的四种基本机制——需求反馈机制、协商议事机制、利益协调机制、监督评估机制，重构政党在场的国家—社会关系。因而提出，在党建引领下，基层党组织的深层嵌入才能有效发挥党建在基层社区的治理融入，实现多主体合作共治。党建引领、嵌入与联动的协调性治理模式是指，基层党组织通过参与社区议事厅全流程协商的角色嵌入，协调各参与主体关系，促进社区治理共同体的生成，如图1所示。在这种模式下，社区协商议事的四种治理机制——明确议事主题的需求反馈机制、规范议事流程的协商议事机制、执行议事成果的利益协调机制、突破碎片化治理的监督评估机制——被“党建引领”的协调性模式整合，“党建引领”嵌入全过程，由此实现社区治理共同体的生成以及多主体合作共治的联动成效。

图1 “党建引领”协调性模式作用图

三、J社区党建引领“365居民议事”机制的实践探索

J社区位于北京市朝阳区N地区，下辖三个分区，大多由老旧公房组成，居住者包括拆迁上楼户、工薪阶层户及外地务工者，居民需求呈现多元化和个性化特点，原有的居民代表大会不能充分满足居民诉求，社区党委引领作用悬浮，对居委会组织建设缺乏系统、持续指导。职能部门各自为政，职责边界模糊，难以发挥联动、协同作用，社区治理格局呈现出一种纵向割裂、横向壁垒的结构。

2020年，正值《北京市物业管理条例》《北京市文明行为促进条例》《北京市生活垃圾管理条例》出台，为进一步提高社区服务水平，J社区将居民协商议事作为主要推动内容，探寻党建引领的深层嵌入路径，建立由党建引领的“365居民议事”机制：社区、楼院、楼门三级议事；党委、居委会、居民、社会组织(即立德社会工作事务所，以下简称“LD社会组织”)、物业、其他社会力量六类主体参与；集、议、决、督、评五项议事流程，形成党组织有力嵌入、统一领导的多方联动机制。“365居民议事”机制建立后，J社区在党组织的带领下，于生活垃圾管理、物业管理等方面，如如何锁好自家大门、如何停好自家车、如何做好垃圾分类、如何参与小区微改造等关键小事，协商制定居民公约，加之运用信息技术与网格化管理，提供精细化服务，建立开放共享的基层管理服务平台。通过“需求反馈机制—协商议事机制—利益协调机制—监督评估机制”建设，完善365协商议事厅管理机制；通过赋权嵌入、实质嵌入、组织嵌入、合作嵌入等一系列变革，加强党组织总揽全局、整合资源、协调各方的政治向心力和凝聚力，有力地推进基层治理共同体的形成。

(一)赋权嵌入的需求反馈机制

需求反馈机制是J社区居民协商议事的起点。在党建引领“365协商议事”厅建设前，协商议事是社区党委应急解决困难的一种辅助性或补充性工具，居民的自主性和主动性没有很好地依靠党组织整合起来，尚未形成常态化需求反馈机制。

党建引领的365居民议事机制，采用赋权嵌入的行动方式。一方面，通过激励党员干部下沉社区主动问需，使反馈结果更加体现居民的真实需求；另一方面，通过向居民赋权，调动居民参与积极性，形成常态化“赋能党员+赋权居民”的需求反馈共同体。

1.赋能

赋能主要强调对社区党员的激励，促进党员主动问需。首先，推动党员下沉并明确相应职责。J社 区由党委牵头，社区党员干部进入一线，每位党员干部需积极走街串巷服务居民，并具体负责社区内事务的一部分，如卫生环境、私搭乱建、养老托管、小区停车、人脸识别等，同时公示责任干部的姓名、电话、工作职责，居民如遇到困难拨打电话就能迅速找到负责人。其次，将问需工作与绩效考核挂钩并设置相应奖励。上级党委将选拔人才的标准倾向于一线，畅通优秀社区党员干部的晋升渠道，定期评选优秀党干部，进一步激发社区党员干部主动问需的积极性。

2.赋权

赋权则是强调还权于民，鼓励居民积极表达自身诉求。第一，授予居民“点单权”。J社区自主招募议事代表，由社区居委会入户下发一封信，吸引社区积极分子加入协商议事；组织居民投票评选出各楼门的楼长，楼长收集需求事项；以社区党委为基础进行网格化管理，按楼门成立三个党小组，各党小组组长负责汇总本楼议事代表及楼长的反馈建议，交由LD社会组织负责，以政府购买服务方式支付相关费用。第二，赋予居民“发声权”。J社区充分发挥12345热线功能，由各党小组组长带领议事代表及楼门长24小时轮流值班，保证随时倾听居民诉求。

随着社区内常态化赋权嵌入的需求反馈机制的形成，一方面激发了党员干部下沉一线的工作积极性，另一方面保证了居民的主体性地位。最终，形成了社区党委+党员+居民的需求反馈共同体，为协商议事的开展奠定民意基础。

(二)实质嵌入的协商议事机制

社区协商治理过程中的互动协同是实现社区治理共同体的重要路径，在党建引领协商机制建设前，J社区各资源主体较为分散孤立，无法发挥“集中力量办大事”的合力。例如，垃圾分类问题是涉及多方行动的关键议题，党委干部只是列席旁听，即形式嵌入；居民议事代表、物业公司及共建单位参与度较低，极大影响议事结果的质量。

党建引领的协商议事机制是在对接整合社区场域要素的基础上，筑起一种集合党委、居委会、社会与市场等互动共建的关系、结构和空间体系，从而达到实质嵌入的效果。一方面，该机制致力于整合社区资本，依托社区党建协调委员会，建立合作行为规范，培育互惠意识，调动各主体积极参与协商议事过程；另一方面，参会各方达成契约精神，明确责任分工，实现价值融合和共建共享。最终，形成“主体参与+契约共识”的协商议事共同体。这种实质嵌入大体上可分为两个部分：

1.平台互动

资源共享是协商议事过程中各参与主体进行合作的前提，在J社区协商解决垃圾分类议题时，社区党委运用领导权威搭建平台，促进各类资源的自由流动。首先，组织召开集中协商议事会。J社区党委充分运用“吹哨报到”的号召作用及党建协调委员会的地位优势，组织居民、物业公司、LD社会组织、共建单位共同参与协商议事会，鼓励各方陈述观点与诉求，注重发挥各类主体的资源优势。例如，运用LD社会组织的专业资源培训居民的议事能力，引入罗伯特议事规则等开会技术，营造茶馆议事氛围，规范居民议事协商程序。其次，打造多维度治理网络。一方面，社区党委搭建多方主体平等对话平台，与居民、物业公司、共建单位共同协商方案，制定垃圾分类的义工排班制度及奖励机制；另一方面，建设线上大数据及互联网平台，各主体可以及时发布信息、交换资源，深化党建联建推动垃圾治理，提高治理效率。执行一年左右，J社区垃圾分类投放率位列N区前三名，代表N区创建首批垃圾分类示范小区。

2.价值融合

协商议事过程是一个契约履行过程，强调多元主体的共同行动，而其前提是建立在共同目标的基础上，参与主体经充分沟通、辩论后能够对各自观点进行增添减损、互相妥协，最终形成共识，以增强居民归属感及参与度[16]。首先，将契约精神内化于心。党建引领的协商会议在多主体间产生监督作用，激发其积极履行职能。其次，将契约精神外化于行。由社区党委带领制定的协商会议制度，明确了各参与主体的具体工作、职责和目标，统筹考虑各主体的价值诉求，在交流互动中融合多元价值。

党建引领的协商议事机制发挥了社区党委整合资源、融合价值的实质嵌入作用，促进了各主体的协同行动，在党组织带领下，形成了社区党委+社区各类组织的协商议事共同体，为协商议事的利益协调奠定行动基础。

(三)组织嵌入的利益协调机制

社区内各治理主体利益的协调统一是执行协商结果的关键，也是实现有效治理的前提。J社区利益主体多元化，利益诉求异质化，具体表现为：其一，居民维权表现为对个人或私人利益的维护，缺乏对社区利益的必要妥协。其二，居委会、业委会、居民、物业行动逻辑及出发点存在偏离。例如，365协商议事厅建立前，社区在执行完善类改造项目时，社区党委联合居委会、业委会、物业前往居民家中进行人情动员，并采用“以物易物”“跳蚤市场”等进行物质激励，但依然没有改变居民认为“清理违建是自家利益的损失”观点，协商议事结果难以推进和执行，清理难度较大。

然而，365协商议事厅建立后，党建引领的利益协调机制通过组织覆盖及权威领导，嵌入到社区治理结构中，整合各参与主体的利益关系，形成“纵向一轴+横向三网”的利益协调共同体，提升各参与者行动能力。

1.组织覆盖

J社区党委沿着党委—楼门党小组—楼门党员—退休干部的纵向一轴党建思路，组成三个党群理事会，做好居民个人利益与社区利益的协调。首先，实现理事会成员带头行动的工作全覆盖。理事会成员带头清理自家违建设施，并按照就亲、就近、就熟、就便的原则，实行四包联系机制，形成“一人带一户，一户带一楼，一楼带一片”的组织覆盖格局。其次，实现社会组织培育居民的公共理性精神覆盖。发挥LD社会组织党支部的业务功能，由其牵头开展多样化、开放式、体验式的党建活动，使党建活动更加符合和贴近社区党员以及从业人员需求，营造社区融合氛围。针对完善类改造议题在社区内开辟空间进行模拟实验，做出极端情境处理，使居民切身感受不清理违建的后果，引导居民理性思考，以此培育居民的公共理性精神。

2.权威领导

J社区党建引领的利益协调机制得以有效运转，除了依托纵向的组织覆盖外，还探索出一套党组织权威领导的横向沟通机制，即党政群共商共治会议制度，做好居民、社区各类组织、政府部门三类主体间利益的协调。首先，定期举办联席会议解决信息不对称问题。J社区党委组织党小组组长、党员、业委会代表、居委会代表、居民代表、物业代表、公安消防部门代表出席，社区干部结合党群理事会所调研的居民意见，积极对接相关部门，具体讨论各参与主体的权责，共同研究方案，最终达成一致意见。其次，发挥数据赋能优势扩充信息双向流通渠道。一方面，J社区党委运用互联网平台，建设会议微信群，设置微信公众号“完善类改造建议征集专栏”，开辟“和谐改造”直播间，拓宽信息收集途径。另一方面，利用“社区云”及时发布完善类改造工作政策法律依据、工作动态、VR动态演示改造后效果，提高宣传覆盖面及居民支持率。

党建引领的利益协调机制通过工作覆盖及权威领导实现组织嵌入，促进了社区党委+各党小组+居民+社区各类组织+政府部门的利益协调共同体，为协商议事的监督评估奠定组织基础。

(四)合作嵌入的监督评估机制

协商议事实践需有专门的监督主体及规范措施保证协商成果的巩固。然而，在党建引领监督评估机制建立前，J社区党委及业委会并未参与到监督过程中，社区内也没有单独的监督机构来督促每个阶段议事成果的转化。一方面易造成重结果轻过程的协商目标偏差，另一方面易使协商议事成为重指标轻内容的形式化行政工具。为此，J社区党委积极探索新型监督评估方式，发挥监督评估对协商议事建设的推动作用。社区党委通过党建引领，组建红色业委会，培育社区自治组织，力图形成社区监督反馈合力，增益协商议事效果。最终，形成“业委会主力+自组织辅助”的监督评估共同体。

1.红色业委会的制度化组建

J社区党委调整2020年初组建的抗疫临时党支部职能，将“同心抗疫”临时党支部转化为红色业委会，加强其制度性、规范性建设，赋予其核心监督功能。首先，加强规制性。通过响应N区《业主大会和业主委员会工作指导规则》《关于以党建引领推进红色业委会建设的指导意见》等，加强对红色业委会监督功能的工作指导、组织建设、规制约束。其次，提高规范性。巩固红色业委会的党组织覆盖程度，鼓励其组建业委会工作小组。挖掘居民信任的、党委和居委会认可的、工作能力强的业主精英，鼓励其带头监督。最后，融入党建精神。J社区党委制定学习制度，依托LD社会组织党支部设置红色课程，定期组织成员集中培训，开展“主题党日”活动及设计各类活动中的标语、图标，营造党建氛围。评选优秀监督党员，发挥典范作用，调动红色业委会履行监督职能的活力。

2.社区自组织的灵活性培育

J社区党委为解决参与协商议事监督环节的主体较少、意识不强的问题，培育建立公益小组、监督小组等社区自组织，根据其灵活性监督特点，赋予其辅助性监督功能。首先，加强自组织能力建设。由LD社会组织负责能力培训，邀请行业专家、高校教师教授基础管理课程，日常管理与服务则直属于党群理事会，形成党建引领社区自组织、社区自组织协助LD社工及党组织的互助模式，对具有发展潜力的自组织通过政府购买公共服务等方式予以资助和扶持。其次，动员居民成为监督志愿者。社区党委和N区社会工作服务中心联手打造“公益银行”机制，采取志愿服务积分兑换制。监督小组内的志愿者可以将所得积分用于折算生活服务费用，还可将其变为“公益循环”，如捐赠给困难家庭用于兑换相应物品。除此以外，为体现对监督志愿服务的激励和回馈，社区定期选举“志愿服务之星”，促进居民积极参与。

党建引领的监督评估机制通过对社区内生组织的组建与培育，实现了融合多类主体的合作嵌入，形成了社区党委+红色业委会+社区自组织的监督评估共同体，完成了协商议事的闭环。

(五)协调性模式：新格局的出现

至此，J社区的协商议事逐渐走向规范化、有序化、多元化的发展轨道。社区充分发挥党建嵌入的基础性作用，通过党建引领需求反馈—协商议事—利益协调—监督评估全流程机制，构建多方联动的共同体行动秩序，是当前基层社区优化治理的创新举措。这种新格局具有如下特征：

1.党组织的深层嵌入功能逐渐清晰

J社区党组织的深层嵌入功能是对以往党建悬浮化引领困境的突破。365协商议事厅实现了党建的深层嵌入，表现在赋权嵌入、实质嵌入、组织嵌入、合作嵌入，强调与社区生态的融合共通，拓展了多方主体参与的共治空间。

2.党对基层社区治理的核心领导作用凸显

社区协商议事的实现路径是加强基层党建在全流程机制中的领导地位，主要体现为主体激活、资源共享、组织覆盖、价值融合。党建引领的“365居民议事”机制，一方面强调突出党组织与各主体行政组织的功能定位，另一方面强化党组织协调属性，整合社区资源，加强自身权威性，实现党对基层社区治理的核心领导。

3.社区空间治理主体的协同联动及共同体生成

协商议事过程中，J社区党委通过将居民、社区各类组织、其他社会力量纳入党建网络，形成一种制度化的合作网络框架，即党建引领作用下的多方协同联动。其一，党建引领可以营造多方联动的利益共同体。各参与主体平等协商、表达意见、形成共识，共同治理社区事务。其二，党建引领可以协调多方联动的行动共同体。协商议事后，各参与主体明确职责分工、相互配合，保证议事结果的具体落实。其三，党建引领可以凝聚多方联动的情感共同体。通过政治动员及党建培育，激活社区治理的主体意识及在场意识，塑造公共理性精神，保证协商成果的监督转化。

四、结论

365协商议事厅的建设深刻体现了政党—政府—社会这一理论框架在社区协商治理中的适用性，多元社会力量在基层的兴起与壮大，需要形成共同体治理的合力。而党建引领、嵌入与联动的协调性模式正是对这种新型社区治理共同体格局的回应，其中，党建引领是共同体构建的核心，合理有效的嵌入是发挥作用的必要基石，实现多方联动是共同体构建的外在呈现形式，由此共同支持社区协商治理四大机制的高效运转。

首先，党建引领的协调性模式可为凸显党在基层治理中的领导地位提供逻辑拓展和经验补充。由党建引领社区居民协商议事可以看到政党在场的国家—社会关系在基层社区的全新呈现。党组织将其卓越的政治动员及组织能力嵌入到社区中，既是领导核心又是社区组织者，通过引领协商议事完成对国家社会关系的重塑及调适，回应提高基层治理能力的目标。

其次，党建引领的协调式治理让党社关系边界得以进一步厘清。一方面，党组织通过释放社会活力增强自身执政合法性，整合社区资源提升动员和组织能力；另一方面，社区各类组织借助党组织培育后，具有治理合法性及行动自主性，履行执行党组织方针政策的职能，获取发展所需的平台及资源，提升完成目标的能力。

最后，以高质量党建为突破口，建立党建互联互动的协调机制，为基层社区治理现代化及共同体建设奠定基础。由此，将党建引领社区治理现代化的协调性制度优势转化为治理效能。