何得桂 公晓昱

一、问题的提出

一个国家治理体系和治理能力的现代化水平很大程度上体现在基层。随着人民公社时期农村“政社合一”模式的结束，乡镇政权是中央政府权力在农村的基础和末梢，在行政村层面设立村民委员会实行村民自治制度，“乡政村治”体制成为我国农村基层治理的基本模式。城镇化发展和农业农村改革推进，无论是“乡政”还是“村治”都面临新的治理困境。一方面，家庭联产承包责任制的实施激发了农业生产积极性，也将农民从土地解放出来，城乡人口流动壁垒的打破使农民个体意识和经济能力得到提升，但随之乡土社会“空心化”“个体化”加速了村庄“公事人”的衰退。另一方面，农业税费改革减轻了农民负担，但加剧了农民个体与村集体及乡镇政府的疏离，基层政权陷入“悬浮型”治理，项目制推行从财政上切断了基层政府与村庄的责任关系，农民对村庄公共事务和发展的关注弱化。面对国家与乡村关系的变化，公共组织通过下派第一书记、加强农村基层党建、财政支付村干部报酬等方式向乡村渗透，在提高基层治理效能的同时加剧村级行政化以及压缩自治空间。

与人民公社时期不同，当前国家权力下沉并不是填补乡村治理中国家角色的空缺，而是带着乡村发展的有关资源随治理重心一同下沉。科层制将任务压力“堆积”到乡镇一级，基层政府通过“控制资源”来实现权力向村庄的渗透，试图通过外力实现“双轨政治”有效联结。……