刘亚培 陈绍志 赵 荣 王 桐

(1 中国林业科学研究院林业科技信息研究所 北京 100091；2 中国林业科学研究院 北京 100091；3 中国林业科学研究院亚热带林业研究所 杭州 311400)

公众参与是指以社会公众、社会组织、单位或个人等主体作为相关方、关注方，在其权利和义务范围内对政府或其他社会组织发起的事项、活动等发表意见、提出咨询建议的有目的的社会行为[1]。在森林经营规划层面，公众参与可理解为经营规划通过林业部门和公众之间信息的相互交流，使经营规划能被公众认可，得到相关公众的支持，并提高经营规划的可操作性[2]。由于森林经营规划涉及公众的权利，国内外许多学者认为公众应参与森林经营规划编制，并强调公众参与在森林资源管理中有重要的作用[3]。

公众参与目前已成为环境管理、森林经营规划、景观规划等众多领域的研究热点[4－7]。由于美国的公众参与理论较为成熟，公众参与方式丰富多样，我国不少学者对美国的公众参与制度进行了相关研究。张振威等[8]研究了美国国家公园管理规划的公众参与制度，李雅兰[9]对美国土地利用规划的公众参与方式及特征进行了分析，朱丽华[10]对美国公众参与环境影响评价进行了全面研究。相较而言，国内学者虽对我国森林经营方案编制或国有林经营规划中公众参与相关问题进行了分析，但对国外这方面的情况介绍和研究较少。王丽丽[2]指出，我国森林经营规划的公众参与存在起步晚、参与少、参与形式单一等问题；肖智慧、吕金娃、乔润喜、武来成、梁皓然等[11－15]认为，我国在研究和编制国有林森林经营规划过程中往往忽视公众意见，未能有效指导国有林资源的合理利用和可持续经营。与此同时，国内学者近年来开始重视公众参与对森林经营规划编制过程产生的积极影响，并将其作为编制经营规划应遵循的原则之一[16]。总体而言，目前在林业资源管理方面，公众参与已成为必不可少的一个环节[17－18]，对林业的可持续经营起着至关重要的作用。美国森林经营规划中的公众参与制度历史悠久，拥有完善的法规和健全的制度，可为我国国有林经营规划中的公众参与提供借鉴。

1 美国国有林经营规划公众参与的现状

1969年制定的 《国家环境政策法》(NEPA)中第1次以法律形式确立了 “公众参与”的制度设计，此后规划制定者越来越重视数据调查和公众参与。1976年的 《国有林经营法》中第1次以法律形式将公众参与制度引入森林与林业发展的调查规划过程中，提高了国有林经营规划中公众参与的多样性，被称为具有划时代意义的法律[19]。1982年，林务局出台的 《国有林系统林地与资源管理规划》明确了以公众参与为基础的国有林规划决策体系，在《国有林经营法》的基础上补充了在规划早期采纳公众信息的内容，为公众参与制订了详细的程序规定[20]。20世纪80—90年代，美国森林经营规划中公众参与制度逐渐完善。2007年，林务局提高了公众参与的深度，将公众参与作为国有林经营规划的辅助工具。2008年起开始施行的 《政府信息公开条例》提高了森林经营规划中政府工作的透明度和信息公开度。

在美国国有林经营规划中，公众参与政策已相当发达。公众可对林务局公示的国有林管理政策和规划加以评议并在规定期限内提出异议，供林务局考虑和分析。林务局可与公众交换信息，从而完善其管理规划，促使林务局做出更加科学、全面的决策[21－22]。在美国国有林管理过程中，也很强调公众参与的重要性，其既是一种信息交流手段，也是国有林经营规划的有力工具。美国国有林经营规划的公众参与法律和制度也已比较完善，相关的公众参与手册或指南都得到了很好的推广。

2 美国国有林经营规划公众参与方式、流程及特点

2.1 公众参与方式

在美国国有林经营规划中，公众参与主要有4种方式:1)获知性参与，即公众通过政府发布的简报、新闻等获取信息，对国有林经营规划相关问题有初步理解；2)建议性参与，即公众通过政府组织的咨询会或新闻发布会获取国有林经营规划的相关资料，并就其关注的问题提供建议和反馈；3)利益相关者参与，即公众通过政府组织的研讨会和公共会议就森林经营规划过程中提出的问题交流意见；4)合作性参与，即公众通过与负责官员的有效互动进一步交换信息，确定并解决在规划过程中存在的分歧。这4种类型的公众参与在规划过程中是共存的，其参与程度逐渐递进，分别适用于参与活动的不同阶段。

2.2 公众参与流程

美国国有林经营规划制订过程大致可分为准备、评估、制订和监测4个阶段，公众参与贯穿全过程。为使公众更全面、深入地了解经营规划以及积极参与经营规划编制，林务局负责官员在经营规划评估之前制订公众参与战略。公众参与战略是一份文件，在整个规划过程中为公众参与奠定了基础，同时也是跨学科团队在规划制订和修订阶段通知公众的路线图。公众参与战略没有规定的格式，但均包括公众角色、公众责任、参与流程、参与机会等内容。在负责官员制订公众参与战略时，必须考虑以下5个方面的因素:1)公众参与战略的范围应与森林经营规划的范围相适应；2)完成森林经营规划所需的时间；3)公众参与所需的外部资源；4)公众参与过程中产生的有争议的问题或公众集中反馈的问题；5)公共参与者的能力、技能以及文化程度[21]。本文着重对其经营规划制订过程中评估、制订和监测3个阶段的公众参与情况进行总结。

2.2.1 规划评估过程中的公众参与

公众参与森林经营规划评估的目的是为公众提供对社会、经济和生态系统风险评估的机会，有助于公众对现有条件和数据的理解。在规划评估过程中，负责官员协调区域林务官、国有林和私有林工作人员、研究与发展机构的工作人员，以及其他政府和非政府机构等提供现有的评估资料。公众参与评估的程序必须在联邦登记册以及线上公布。

在评估开始时，负责官员向公众通报评估的范围和规模，并鼓励公众分享对现有森林状况的了解。在评估过程中，负责官员首先要接受公众对评估内容的意见，并在规定的时间内，将评估报告草稿提供给公众审阅，确保评估报告草案在整个规划过程中持续供公众审查。此外，除了提供公众参与评估的机会外，负责官员还需确定公众参与评估所需的具体要素，如规划区域范围，以及其中包含的风景、河流、保护物种的名单等。

2.2.2 制定、修订过程中的公众参与

国有林经营规划评估过程完成后，林务局将开始森林经营规划的制定。林务局在规划开始前需要通知公众，并将经营规划制订的初步情况分享给公众。在经营规划制定过程中，林务局将围绕经营规划中存在的问题寻求公众意见，并要求公众就森林经营规划中可能需要解决的问题发表意见和看法。林务局需认真考虑公众反馈的意见，并利用最终采纳的反馈意见修订经营规划[21]。

1)环境分析和审查过程中的公众参与。在林务局、利益相关者以及政府合作伙伴共同制定森林经营规划前，林务局需根据NEPA实施条例所要求的审核流程进行环境影响评估。在评估过程中，林务局需定期向公众征求意见；评估之后，林业局会制定环境影响报告书(EIS)，分析拟议规划的环境影响以及替代方案。在EIS正式公布之前，林务局需提供拟议的规划和EIS草案供公众审查和评论。在此过程中，公众有90天的时间对拟议的规划和EIS草案进行评论，以便对规划进行修订。

2)异议过程中的公众参与。林务局制定拟议规划并完成EIS草案后，公众有机会对其进行评论。之后林务局将发布修订后的规划、最终的EIS及决策记录草案。对修订规划有异议的人员，将有30天的时间对林务局的决定提出异议。如果公众选择提出异议，可能会与林务局会面，尝试解决所关注的问题。在规划过程中积极参与并对修订后的森林经营规划感兴趣的公众，可申请参与林务局组织的决策会议。如果林务局成功解决了公众的疑虑，公众可撤回异议；如果公众和林务局无法解决疑虑或只解决部分异议，林务局通常会在会议结束后的90天内发布正式的书面回复，以反映决议的变更。

2.2.3 监测过程中的公众参与

1)参与制定监测方案。公众参与监测方案制定是为了了解可用的监测信息，建立共同所有权意识和支持监控项目，以改进规划监测程序。负责官员需考虑监测区域周围的工作人员、研究站以及邻近单位的公众，以制定大规模监测的战略和指标。负责官员应根据规划监测方案提出的实质性变化向公众发出通知，并提供发表意见的机会。

2)参与更大范围的监测战略。在制定大规模监测战略时，林务局应与有关负责人、国有林责任人、私有林主、监测活动的合作伙伴、公众等进行协调。大规模监测战略可以任何方式进行协调，最好在比规划领域更大的地域范围内加以处理，这样可能有助于制定更广泛的监测战略。大规模监测战略的结果可通过网站、报纸等多种形式发布给公众。

3)参与监测信息评价。负责官员对通过规划监控程序收集的新信息进行2年一次的评估，从更广泛的战略中获取相关信息，并向公众提供一份评估报告。如有紧急情况，监测评价报告可延期1年发布，但必须在报告提交截止日期之前向公众发布延期通知。负责官员应将监测评价报告的情况告知公众。在监测过程中，公众参与是完全透明的，使公众能够获得监测活动的所有信息。

2.3 美国国有林经营规划公众参与的特点

1)透明性和一致性。在美国国有林经营规划过程中，负责官员明确地说明了公众参与的类型、时间、机制，以及如何使用公众的反馈意见；同时，所有的会议记录、会议商议的结果和其他可获得的信息均向公众公开。经营规划的整个过程均提供了公众参与的机会，实现了公众参与的一致性。

2)有效性和实用性。林务局为公众提供了一系列的参与途径，例如网站、电子邮件、视频会议或公共会议等，以确保公众可选择最佳途径参与到森林经营规划过程中。此外，林务局考虑了公众参与的可能限制因素，包括考虑公众的文化水平、经济条件以及参与程度等，并需规划各阶段的参与时间，以确保公众参与的时限。公众参与的程度是根据经营规划各阶段的规划范围以及规划规模确定的。

3)广泛性和可持续性。林务局在国有林经营规划中考虑了不同阶层的公众参与水平，也注重如何维持公众长期参与经营规划的能力，特别是为贫困地区以及通常不参与规划的公众提供了参与机会。例如，对受到国家森林系统(NFS)单位管理影响的城市地区，林务局会特意关注其公众参与能力，为该地区的公众提供一系列参与途径，如会议视频、网站以公共会议等，以确保公众参与的可持续性。

3 对我国国有林经营规划公众参与的启示

在我国，林业领域的公众参与制度实践兴起于20世纪90年代，最早以 “参与式林业”的概念提出。2006年，国家林业局制定的 《森林经营方案编制与实施纲要》(试行)将公众参与扩展到森林经营规划编制中，明确规定森林经营规划编制中需加强公众参与，以提高公众参与林业管理的积极性。但 《中华人民共和国森林法》并没有对公众参与做出相关规定，国有林经营规划往往由林业部门单独完成，缺乏公众参与和专家咨询，导致国有林经营规划在一定程度上存在原则性强、重点不突出、实用性差等问题。尽管有公众参与森林经营规划编制的报道，但总体而言仍然存在公众参与较少、参与形式比较单一及参与深度不够等问题。与美国相比，我国森林经营规划中公众参与还处于起步阶段，存在一定随意性，并且缺乏相应的公众参与法律规范。我国可学习借鉴美国国有林经营规划中公众参与的经验，进一步完善我国经营规划中公众参与的相关制度。

1)健全相应的法律法规。我国尚未颁布公众参与相关的法律法规，建议完善相应的法律规范，为森林经营规划中的公众参与建立可操作性强的制度框架。可借鉴美国的法律体系，加强森林经营规划的法律地位，制定一系列相关的法律法规，为规范森林经营规划及公众参与提供依据。

2)扩展公众参与途径。在我国的森林经营规划编制过程中，需要采取多种方式促进公众和政府之间的合作，适当丰富公众参与途径，提高公众参与编制森林经营规划的积极性。在经营规划编制过程中，政府应广泛征求公众意见，在时间和资金允许的情况下，政府应考虑多种参与方式，如研讨会、专家咨询、在线平台、问卷调查、公共信箱、热线电话等，并注重实效与公众参与深度，避免形式化。

3)完善公众监督机制。美国公众参与森林经营规划对林务局具有良好的监督作用，能真正满足公众的利益。而我国的森林经营规划则缺少相应的监督管理。为形成政府与公众良好的互动监督机制，可借鉴美国公众参与的管理模式，保证森林资源管理活动的公开性和透明性，让林业主管部门公开信息、接受公众监督，促进公众参与在我国森林经营管理中发挥有效的作用，实现森林经营规划制定的民主化。

4)提高公众认知。公众参与森林经营规划是建立在公众对国有林经营的认知上的。公众若不了解森林经营规划，便不知道如何参与。可通过学校、公众会议、网络咨询、家庭教育等来培育公众参与国有林森林经营规划的认知，保证公众参与的广泛性、高效性和可持续性。

总体来说，我国公众参与森林经营规划的法律法规尚未具体化、制度化，实际操作性不强。在公众参与过程中，需最大限度地满足公众的知情权、表达权、参与权和监督权，保证森林经营规划的科学性和合理性。政府机构尤其是林业主管部门需平等对待所有公众的反馈信息，尤其要重视直接受影响的公众及弱势群体的意见，及时分析和总结公众的反馈信息，并针对公众提出的意见和要求及时做出解释，通过与公众沟通交流给出相关的解决措施。此外，需将公众参与的意见和建议反映到森林经营规划中，并将意见采纳情况向公众公开以接受公众的监督，保证经营方案的有效性和透明性。