黄锡生, 王中政

(重庆大学 法学院, 重庆 400044)

2019年10月28日,党的十九届四中全会提出要坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。国土空间规划是国家治理体系的关键环节,也是国家治理水平的重要表征。自新中国成立以来,我国对国土空间规划展开了积极的探索,并初步形成了体系完备、内容科学、布局合理的国土空间规划体系。然而,空间扩张失序、开发效率不高等问题仍然制约着我国国土空间的开发和保护。从规范层面上看,我国除了《土地管理法》《城乡规划法》等法律外,综合性的空间规划法律始终缺位。而在“多规合一”试点之后,我国对于国土空间规划立法的需求更加强烈。可以说,顶层规范的缺失是我国国土空间规划失序的根源之一。基于此,自然资源部《2019年立法工作计划》明确提到要积极配合全国人大有关专委会做好《国土空间规划法》的立法工作。但在新法制定之前,我们需要明确新法制定的背景、基础和技术路线等问题。本文拟通过“本体论-功能论-建构论”的范式展开分析。

一、本体论:《国土空间规划法》立法的必要性与可行性

立法是特定主体依据一定的职权和程序,运用一定的技术,制定、认可和变动法律规范的活动[1]。立法的必要性与可行性是评估新法的重要内容。

1. 《国土空间规划法》立法的必要性

《国土空间规划法》的制定既因应了我国国土资源开发效率低下、浪费严重的现状,更是对我国国土空间规划不足的立法回应。易言之,我国国土空间规划存在的理念片面化、体系复杂化和法律碎片化等问题构成了《国土空间规划法》的必要性基础。

(1) 国土空间规划理念片面化

据不完全统计,近年来我国实施的各类空间规划有80多种,类型和数量均十分可观[2]。从规划的编制上看,我国空间规划的部门化色彩浓厚。现有空间规划多是由不同部门按照职能分工、行业特点和专业优势,从不同层次、不同角度组织制定的[3]。由于缺少交流与协调,各类规划难免成为“部门规划”,在编制理念上存在明显的片面化倾向。事实上,作为国土空间中之存在物都非孤立,而是相互联结的,国土空间规划应当关注到国土空间的整体性。国土空间的高质量发展也需要以整体性理念和方法开展国土空间规划治理[4]。以整体性视角观之,我们能够发现目前我国国土空间规划体系只是单一规划的简单叠加,缺少整体性和体系性,更割裂了不同规划之间的内在联系。

(2) 国土空间规划体系复杂化

2019年5月,《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《意见》)的发布标志着我国国土空间规划体系“四梁八柱”的形成。但仔细研究发现,我国国土空间规划体系呈现出复杂化特征。从纵向上看,我国国土空间规划依托“国家、省、市、县、乡”的行政区划形成了五级规划体系,各级规划均是对上一级规划的细化和落实,对国土开发利用的指标也是从上到下逐级分配。这种类似于“发包制”的规划体系存在“刚性有余、弹性不足”的弊端,忽视了地方的个性需求。此外,在各级规划中又可以按详略分为总体规划与详细规划,详细规划又可按性质分为控制性详细规划和修建性详细规划,一项规划内层级尚且如此复杂,加之不同规划间的层次划分标准各有不同,衔接关系更是难上加难[5]。

(3) 国土空间规划法律碎片化

从性质上说,规划是国家基于特定目的对私主体的干预,其正当性来自法律的规定。法律一方面通过授权明确规划的目的和要求,另一方面也限制公权力的边界。但通过对相关规范的考察,我国国土空间规划立法呈现出碎片化的特征,主要表现在两个方面:一是缺乏统一的立法。目前,我国涉及空间规划的法律包括《土地管理法》《城乡规划法》《环境保护法》等,由于立法主体、调整对象不同,各类法律衔接不足,致使在内容上存在重叠,甚至冲突[6]。二是效力层级偏低。除了土地利用总体规划等个别规划具有法律依据外,我国部分规划仍是以政策文件的形式公布,例如全国主体功能区规划和全国国土规划等。尽管政策具有灵活度高、适应性强的特点,但其约束力有限,不利于国土空间规划的整合与协调。

2. 《国土空间规划法》立法的可行性

(1) 基于国外空间规划立法的经验

从世界范围来看,现代意义上的国土空间规划肇始于20世纪20年代。在经历过第一次世界大战和经济危机后,西方国家普遍陷入严重的经济萧条,原先以城市为单一对象的空间规划已经无法满足社会发展的需求,世界各国开始寻找以区域为整体的国土空间规划作为治国之策[7]。经过一个世纪的发展,发达国家依托于本国的行政架构形成了较为完整的空间规划体系。例如,日本设立国土交通省,统一管理空间规划所涉及的所有规划运行机构,并分别依托《国土形成规划法》和《国土利用规划法》形成了“国土形成规划”和“国土利用规划”并行的国土空间规划体系[8]。德国根据其联邦制的行政架构,形成了层级分明、功能明确、衔接良好的空间规划体系,并建构了以《宪法》《空间规划法》《建设法典》为基础向下延伸的法律体系,从而保障了各层级规划的制定与实施[9]。尽管国情不同,但发达国家关于国土空间规划的实践折射出一个鲜明的特点,即国土空间规划体系需要以本国的行政架构为基础,并有完整的法律法规体系与之配套。

(2) 基于国内空间规划立法的实践

从党的十八大提出“推进生态文明建设,优化国土空间格局”的目标以来,党和国家在国土空间规划方面进行了积极的探索。2013年11月,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要坚定不移实施主体功能区制度,健全国土空间规划体系。2014年国家发改委等四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》,“多规合一”试点改革正式展开。2015年9月,《生态文明体制改革总体方案》进一步提出要构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度。2017年1月,中办、国办印发了《省级空间规划试点方案》,全面推进省域范围的“多规合一”改革。2018年3月,《深化党和国家机构改革方案》授权自然资源部建立空间规划体系并监督实施。2019年,随着《意见》和《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》的相继出台,我国国土空间规划迈入新的阶段。同年8月修正的《土地管理法》为国土空间规划的立法保留了法律空间(1)《土地管理法》第18条规定,国家建立国土空间规划体系。经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护和建设活动的基本依据。为了解决过渡期的规划衔接问题,该法还明确:已经编制国土空间规划的,不再编制土地利用总体规划和城乡规划。同时在附则中规定:编制国土空间规划前,经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划继续执行。。2020年3月,中办、国办印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》将环境治理纳入国土空间规划。至此,我国国土空间规划改革步步为营,改革的广度和深度不断加大,为国土空间规划立法提供了良好的基础。

二、功能论:《国土空间规划法》的功能定位

通过上文的论证,《国土空间规划法》业已具备了良好的立法基础。但新法何以可能,还需从功能论角度进一步证立。

1. 《国土空间规划法》的价值功能

法的价值是以法与人的关系为基础,法对于人所具有的意义及满足[10]。《国土空间规划法》的价值功能主要表现在两个方面:秩序价值和正义价值。

(1) 整合与协调:实现法的秩序价值

秩序根植于自然界和人类社会的内部结构之中,是在自然进程和社会进程中存在着的某种程度的一致性、连续性和确定性[11]。《国土空间规划法》的秩序价值主要表现在整合与协调两个方面。

就整合功能而言,《国土空间规划法》的立法因应了我国国土空间规划类型多样、内容重叠的不足,以顶层设计的方式对各类空间规划提供了规范指引,从形式上实现了国土空间规划体系的统一。从内容上看,《国土空间规划法》的整合功能还体现在对各类空间规划编制与审批的权力配置上。如上文所述,我国国土空间规划编制的部门化色彩浓厚,规划编制缺乏整体性和体系性。根据《意见》的要求,国土空间规划将实现主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等规划的融合、统一,也就意味着国土空间规划的编制将会综合考量各类空间规划,通过统一的国土空间规划编制权以及重新厘清各类规划编制权的方式作出全局性的部署,加强国土空间规划对各类空间规划的指导约束作用,从实质上实现国土空间规划体系的整合。

此外,国土空间规划并非单一规划的自然延伸,也不是“多规合一”的简单叠加,而是建立在“多规”之上的整体性重构。作为一种全新的规划模式,国土空间规划需要处理好与其他规划的关系,《国土空间规划法》的秩序价值之一就在于通过法律的方式实现国土空间规划与其他规划之间的协调。从定位上看,国土空间规划是各类空间规划的基础,在空间规划体系中起到统领作用,其他空间规划不得与国土空间规划相冲突。从具体内容上看,在实现“多规合一”之后各地不再新编和报批主体功能区规划、土地利用总体规划等规划。已批准的规划期至2020年后的省级国土规划、主体功能区规划等规划以及原省级空间规划试点和市县“多规合一”试点的规划,要按照新的规划编制要求,将既有规划成果融入新编制的同级国土空间规划中。

总体而言,《国土空间规划法》通过整合分散的各类空间规划,重新厘清各类规划的编制权力,实现对国土空间规划的整合;通过明确国土空间规划的定位以及理顺与其他各类规划的关系,实现对国土空间规划的协调。最后,在对国土空间规划整合与协调的基础上,提高规划的编制和实施效率,以此体现法的秩序价值。

(2) 衡量与补偿:实现法的正义价值

在法的价值体系中,正义价值是秩序价值的延伸。说一个社会秩序是合乎正义的,意味着这种秩序把人们的行为调整得使所有人都感到满意[12]。《国土空间规划法》的正义价值主要表现在个体正义与整体正义两个方面。

国土空间规划作为统筹分配国土资源要素的重要工具,涉及对不同层次、不同领域、不同主体的利益协调[13]。法律作为利益调节的重要方式,在个体正义方面主要通过权利赋予的方式实现。具体而言,由于规划的编制不仅关涉国家、社会,也对个人利益产生直接或间接的影响,这就存在个人因规划不当或规划变更而利益受损的可能[14]。《国土空间规划法》通过赋予社会公众以参与权、求偿权、空间权等权利,实现对社会公众的个体关怀。在规划编制环节,社会公众可以通过行使参与权获取相关信息,并就规划的编制提出自己的利益诉求;当个人利益受到规划侵害时,可以通过求偿权的行使获得相应的赔偿。

另外,国土空间规划的编制和实施不仅关涉不同地域居民的权利,影响代内正义,而且鉴于国土资源的不可再生性,国土空间规划势必影响下一代人占有、使用国土空间资源的权利[15]。《国土空间规划法》通过维护代内正义和代际正义的方式实现对整体正义的追求。就代内正义而言,《国土空间规划法》主要通过生态补偿的方式实现。国土空间规划的编制需要考虑各地区的自然禀赋和经济发展需求,规划通过公权力的实施介入私权利的行使,使得某一地区为了服务全局不得不作出经济增量上的牺牲。生态补偿通过获益地区向施益地区的转移支付,纠正资源分配上的不公平,以此完成代内正义的填补。就代际正义而言,《国土空间规划法》主要通过用途管制方式实现。国土空间用途管制是世界上多数国家采取的国土空间管理制度,其目的在于控制土地的利用方向,以实现土地可持续利用和经济社会永续发展[16]。《国土空间规划法》通过国土空间用途管制实现对生态环境的保护、国土资源的保有,以可持续发展理念为指导,实现对代际正义的追求。

2. 《国土空间规划法》的规范功能

(1) 实现国土空间的有序开发

从正向激励上看,《国土空间规划法》通过整合与协调全国主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等实现国土空间规划的统一,以资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价(双评价)为基础,根据国民经济与社会发展规划,综合考虑人口分布、经济布局、环境保护等因素,做好国土空间规划的顶层设计,为实现国土空间的有序开发提供了规范指引。此外,《国土空间规划法》的立法以“多规合一”的试点为基础,充分吸收了《意见》的指导精神,为国土空间的有序开发提供了实践依据。从负向激励上看,《国土空间规划法》对国土空间的编制、审批、实施、监督等进行了严格的规定,并辅之以相应的法律责任,任何违反《国土空间规划法》的行为都会受到法律的制裁,以此倒逼国土空间的有序开发。

(2) 实现国土空间的有效保护

《国土空间规划法》对国土空间的保护主要体现在两个方面。一是实现国土空间“量”上的保护。我国国土资源开发效率低下的原因之一是资源配置的不合理,主要表现为部分地区不顾资源环境承载力的约束集中开发、掠夺开发造成生态环境质量持续下降;部分地区还存在土地闲置、资源浪费等现象。《国土空间规划法》的功能之一就在于优化国土资源的空间配置、平衡各地区的人地冲突,实现对国土空间“量”上的保护。二是实现国土空间“质”上的保护。国土空间开发在带来经济增量的同时,也造成了严重的环境污染和资源破坏问题。《国土空间规划法》授权自然资源部实施国土空间综合整治和生态修复职责,坚持以人为本,因地制宜调整空间布局,提高空间使用效率,修复退化受损的生态系统,从“质”上实现对国土空间的保护。

(3) 实现国土空间的有效治理

国土空间治理是优化环境保护、保障粮食安全、促进国土资源节约集约利用的有效手段,是推进生态文明建设的关键举措[17]。我国国土空间治理还存在着能力不足、手段单一等问题。党的十八大之后,尤其是随着自然资源部的组建,我国国土空间治理能力取得了长足的进步,主要表现为主体功能区的基础性地位趋于增强、国土空间规划体系基本形成、以国土空间开发保护制度为核心的生态文明制度得以确立等[18]。《国土空间规划法》的功能一方面在于固化党的十八大以来国家在国土空间治理方面的先进经验和长效机制,另一方面在于为国土空间治理的进一步优化提供规范支撑和改革依据。

三、建构论:《国土空间规划法》的制度构建

本体论和功能论从宏观视角论证了《国土空间规划法》立法的必要性、可行性以及正当性,而建构论则是从微观层面继续探讨《国土空间规划法》立法模式及制度构建等问题。

1. 《国土空间规划法》立法模式的选择

关于《国土空间规划法》的实现方式,学界提供的方案主要有:打造“升级版”的《土地管理法》[19],单独制定《土地规划法》[20],制定专门的《国土空间规划法》[21]以及寻求适度法典化的《国土空间规划基本法》[22]。总体而言,学界对《国土空间规划法》的研究主要是从外部视角探讨新法的实现路径,对新法的立法模式缺乏关注。笔者认为,《国土空间规划法》立法模式的确定需要在三组模式比较的基础上,作出应然的选择。

(1) 《国土空间规划法》立法模式的备选方案

一是单独式立法或嵌入式立法。所谓单独式立法,是指专门制定《国土空间规划法》,并对原先分散在《土地管理法》《城乡规划法》等法律中的相关规定以及分散在《全国主体功能区规划》等政策文件中的有关内容进行整合,形成独立完整的《国土空间规划法》。所谓嵌入式立法,是指不单独制定《国土空间规划法》,而是在现行法律规范的基础上,在政策文件中增加相应内容,通过法律的修改实现内容的更新。

二是框架性立法或管制性立法。所谓框架性立法,是指制定的《国土空间规划法》将通过原则性的指引,化解各类空间规划法律在具体内容上的冲突,并为制定具体的行政法规提供上位法依据。管制性立法则是通过在《国土空间规划法》中规定明确、具体的管制主体、管制对象、管制方法以及责任制度等,实现对各类空间规划的指导和约束。

三是发展规划法或空间规划法。2018年3月,《深化党和国家机构改革方案》赋予自然资源部建立空间规划体系并监督实施的职责,空间规划和发展规划两大类规划并存的格局正式建立[23]。所谓发展规划法,是指《国土空间规划法》的定位应当是服务经济社会的发展,侧重于对经济目标的追求;而空间规划法的定位则要求《国土空间规划法》的首要目的是实现对各类空间资源的保护。

(2) 《国土空间规划法》立法模式的应然选择

比较而言,嵌入式立法的优势在于节约立法成本,并且能够保持现有的立法体系。框架性立法的优势在于其开放性,能够形成规划立法的基本框架和走向。鉴于我国国土空间规划的实际情况,笔者认为,我国《国土空间规划法》应当采取单独、管制性的立法模式,在大类上属于空间规划法。首先,嵌入式立法模式与“多规合一”的改革目标不符。“多规合一”改革的目标是为了破解当前广泛存在的规划类型多、审批程序复杂、规划体系散乱等弊端。从改革路径上看,需要一部综合性的国土空间规划法律发挥整合和引领作用,而嵌入式立法模式显然不能满足这一需求。其次,当前我国国土空间规划领域存在着严重的体制机制矛盾,各类规划在内容和实施上存在交叉和冲突,亟须一部具有可操作性的法律予以消解,而框架性立法模式因其原则性强的特点也无法胜任这一任务。最后,在“发展规划法”和“空间规划法”并行的背景下,明确《国土空间规划法》属于“空间规划法”,发挥其在优化空间布局、保护空间资源等方面的作用也符合该法的价值取向。

2. 《国土空间规划法》具体制度的构建

必须明确的是,对于国土空间我们不可能只开发不保护,也不可能只保护不开发,如何处理开发与保护的关系是《国土空间规划法》的基本内容。循此逻辑,《国土空间规划法》具体制度可以采取“开发+保护+监管”的建构模式。

(1) 开发制度

一是国土空间规划分级分类制度。目前,我国依托于“国家、省、市、县、乡”的行政架构,形成了“五级三类”的国土空间规划体系。在宏观层面上,国家空间规划是顶层规划,约束和指导各级各类规划。中观层面的规划除了发挥“承上启下”的功能外,还要重点解决两方面的问题:一是跨行政区域的空间规划问题;二是区域交界处的空间规划问题。县乡层面的规划编制需要关注地方的个体差异,保留规划编制的弹性空间,保障规划的可实施性。此外,为保证规划的融贯性,还应建立上下传导机制,即省级空间规划应当以国家空间规划为依据,市县空间规划和其他空间性规划的编制应当以省级空间规划为依据,各级规划都不得违反上级空间规划划定的“三区三线”和管控要求。

二是国土空间规划编制、审批与审核制度。国土空间规划的编制应当符合自然和社会发展规律,注重各类规划的协调,健全规划实施的传导机制,保证规划的可用性。国土空间规划的审批应当坚持精简的原则。按照“管什么批什么”的方针,对各级各类规划从目标定位、技术标准等方面进行实质审查,从程序、合法合规性等方面进行形式审查。同时,减少需报国务院审批的城市数量,给地方国土空间规划审批留足空间。此外,还需建立规划审核制度,在人大审核通过经济社会发展规划后,其他各类规划都需要进行“多规合一”的审核,通过审核后才可上报,以此体现国土空间规划编制与审批的科学性、民主性。

(2) 保护制度

一是国土空间预警制度。国土空间预警是国土空间事前保护制度的重要内容,它是基于资源环境承载力的要求,在国土空间开发活动中,对有损国土空间的行为提前进行防范的制度。然而,当前资源环境承载力预警主流的思路是依据过去经验划分警情以实现对未来的预警。这种基于过去线性经验的做法在面对因政策调整、技术革新等非线性变化时,往往力不从心[24]。国土空间预警制度的构建应当在“双评价”的基础上,总结过去经验,通过国土空间规划的定期评估,不断提高预警水平。

二是国土空间用途管制制度。构建国土空间用途管制制度是实现国土资源可持续发展和生态文明建设的重要举措。就管制主体而言,在2018年国务院机构改革之后,自然资源部统一行使国土空间用途管制的职能已然受到肯认。在管制对象方面,“国土空间”是当然的对象,其中不仅包括一切自然资源和生态要素,还包括生活其中的人类及其行为[25]。最后,在管制手段上,鉴于国土空间的复合性和立体性,应当采取多元化的管制措施。例如,可以借鉴《全国主体功能区规划》的做法,将国土空间分为允许利用、有条件利用、限制利用和禁止利用四类,融合差别化空间管理理念,分别规定使用规则,提高空间利用效率[26]。

三是国土空间整治与修复制度。国土空间的开发不可避免地造成空间资源的耗散以及生态水平的下降。国土空间整治与修复处于国土空间保护制度的末端环节,在保障空间质量、促进国土资源可持续发展等方面发挥着重要的作用。党的十八大以前,我国土地整治虽然把改善生态环境作为一个重要目标,但实践中对生态修复和生态功能提升的体现并不充分,大大降低了国土空间利用的效率[27]。国土空间整治通过对未开发土地、低效利用土地、毁损或污染土地进行综合治理修复,优化国土资源配置,提升空间质量。

(3) 监管制度

一是国土空间规划督察制度。国土空间规划的管理可以借鉴环保督察的制度设计,构建国土空间规划督察制度。具体而言,首先,在督察理念方面,规划督察应当坚持“保护国土资源,优化空间配置”的基本立场,符合生态文明建设的整体目标。其次,根据“谁审批谁监管”的原则,明确各类空间规划的审批单位应当是督察的首要主体。最后,在督察方式上可以结合5G技术、云计算和人工智能等高科技手段提升督察质量。

二是信息公开和公众参与制度。我国国土空间规划编制长期坚持的技术主义路线在一定程度上忽视了社会公众的能动性。公众是规划作用的直接对象,他们有权在空间治理中表达自己的利益需求。在信息公开方面,国家应当建立健全国土空间基础信息平台,及时发布相关信息,促使信息在不同主体之间的共享;同时,建立相应的信息反馈机制,确保信息的公开透明。在公众参与方面,应当畅通公众利益表达渠道,构建多元化的公众参与方式。例如,在决定规划方向和目标阶段,可以采取听证会、民意调查等方式;在设计和选择方案阶段,可以采取草案工作室、模拟游戏等方式;在实施阶段,可以采取电话反馈等方式[28]。

三是国土空间规划责任制度。“有权必有责,用权受监督”是法治国家的基本要求,构建权责清晰的责任制度意义重大。国土空间规划责任制度需要做好与《土地管理法》《城乡规划法》相关内容的衔接。具体而言,国土空间规划的责任类型主要包括民事责任、刑事责任、行政责任;责任主体主要包括规划编制单位、规划主管部门及其直接责任人等。在责任追究上,应当充分发挥监察体制改革的积极成效,同时发挥各级人大对总体规划的审核监督作用,确保国土空间规划从编制到实施的规范化。

四、结 语

长期以来,“规划打架”“马拉松式审批”等问题始终制约着我国国土空间利用的效率和质量。研究发现,我国国土空间规划失序的病灶在于顶层规范的缺失。从本体论的角度上看,《国土空间规划法》的制定已经具备了一定的基础。从功能论的角度上看,《国土空间规划法》的立法既体现了法的价值功能,也实现了法的规范功能。在立法模式的选择上,《国土空间规划法》应当采取单独、管制性的立法模式,在大类上属于空间规划性法律;在具体制度构建上,通过“开发+保护+监管”的模式实现规则的嵌入。当然,本文在具体制度构建上并非穷尽性列举,而只是从大类上进行的架构,至于大类项下的具体制度则需在立法时结合立法目的、立法原则等进行审慎地设计。