李忠林，徐玉格

(华东政法大学 政治学与公共管理学院，上海 201620)

自2009年以来，以美国奥巴马政府“重回亚太”为标志，域外大国的南海政策和域内国家的南海政策产生战略联动，导致中国和东盟国家2002年签署《南海各方行为宣言》所塑造的整体可控的南海局势面临失控的危险，南海安全问题日益突出。特别是自2016年以来，美国及其盟友以“航行自由”加大南海问题的军事介入，美国已改变其在主权争端上长期坚持的不持立场的“不选边站”政策，其以英国、法国、德国为代表的欧洲盟友对南海问题的关注持续加深；“南海仲裁案”加速南海问题的国际法转向，各方围绕“南海仲裁案”展开的博弈持续至今，被域外大国和部分国家视为指责中国“不遵守国际法”和向中国施压的筹码；“南海行为准则”(以下简称“准则”)磋商进程持续推进，部分域外大国企图干预进程，“准则”能否构建地区海上新秩序则引发各方关注。整体来看，南海问题已经超越了南海争端本身，从最初的以岛礁主权归属和海洋划界为代表的海洋权益争夺，延伸到大国战略博弈、地区秩序塑造以及法理斗争等多重领域。面对由此引发的复杂的南海安全局势，各方单纯依靠增加军事实力这一传统方式谋求自我安全系数的提高只会陷入“安全困境”的逻辑。因此，推动构建公正合理的南海区域安全合作机制非常必要。构建起符合区域共同利益的安全合作机制，通过合作加强区域内国家之间的信任和透明度，加强命运共同体建设的共同使命感，从而强化规范的自我约束和机制约束，不仅有助于帮助各方摆脱南海局势的“安全困境”，维护南海局势的和平稳定，也能有效增进成员之间行为的可预测性和可信任性，还可以有效应对外部因素干预地区事务产生的风险。正如习近平主席在亚洲相互协作与信任措施会议上所指出的，“针对复杂的地区热点问题，有关各方要保持冷静、坚守和平，避免采取使局势升级的行动，通过建立规则机制管控危机，通过增进互信缓和紧张，通过政治手段化解危机，逐步推动问题解决”[1]。因此，构建南海安全合作机制研究具有重要的理论价值和现实意义。实践层面上，“准则”是目前各方关注度最高、期待最高的最有可能达成的南海安全合作机制，尽管其仍面临着不少磋商方面的困难和实施方面的挑战。近年来不少学者研究了中国构建南海安全合作机制的相关问题。[2-6]本文拟在既有研究成果的基础上，对中国构建南海安全合作机制的目标、原则与路径等框架进行探索，努力勾勒出中国参与南海安全合作机制建设的基本目标、基本原则、基本思路和基本路径。

一、中国参与南海安全合作机制建设的基本目标

南海安全形势的复杂性决定了中国参与南海安全合作机制建设基本目标的阶段性和多元性。南海安全合作机制建设本质上谋求安全，安全的威胁应对和价值追求决定了安全合作机制的目标可以从低级目标和高级目标来解释，也可以解释为“积极安全”(positive safety)和消极安全(negative safety)。积极安全是指有关国家主动采取措施谋划应对安全问题，侧重于预防潜在安全威胁、直面现实安全挑战和扩大自身安全空间，其特点包括主动性、进取性。消极安全是与积极安全相对应的，是指有关国家被动采取措施应对安全问题，主要着眼于消除安全隐患，防止发生冲突，其特点包括被动性、防御性。就中国而言，参与南海安全合作机制建设的基本目标既要包括低层次的消极安全合作，也要包括高层次的积极安全合作，在不同的安全形势下追求不同的安全合作目标。

一方面，中国在南海安全合作机制建设问题上的消极目标主要是谋求减少损失，即被动应对安全威胁的现状。它具有被动性，止损、预防和扭转是其主要特征。第一，防止南海安全局部升级。即保持南海局势整体可控，防止意外事件或局部紧张局势升级为激烈的国家间对抗。目前，低烈度冲突增多已成常态，如何控制局部低烈度冲突的消极影响，使之不至于引发国家间对抗是中国需要着重解决的问题。[7]中越“中建南事件”、中菲“黄岩岛事件”、中美军舰的近距离对峙已经为有关各方敲响了警钟。中国与其他各方需要充分利用现有南海问题双边或多边磋商机制，加强沟通与对话，妥善管控分歧，不采取使具体争议进一步复杂化的对抗性措施。第二，扭转中国在南海问题上的被动局面。主要旨在缓解中国在本地区的系统性安全压力，消解域内外国家对中国的担忧、疑虑等安全赤字问题。具体而言，对冲和制约以美国为中心的安全同盟体系的负面作用，同时减轻东盟国家对中国的战略疑虑，增进政治互信。[8]第三，防止域外大国介入南海问题带来的消极影响。近年来，美国的南海政策进行了较大调整，在加大军事介入南海问题力度的同时，拉拢其他盟友和伙伴组建以“美日印澳”为代表的南海议题反华联盟，并利用多边场合频繁对中国实施规则治理和舆论抹黑。大国博弈成为中国在南海问题上的重要战线，中国需要破局。

另一方面，中国在南海安全合作机制建设问题上的积极目标主要是谋求增进收益，即主动谋划应对安全威胁的能力。它具有主动性，增益、进取和推进是其主要特征。第一，维护南海地区总体和平稳定，推动南海安全共同体建设。在百年未有之大变局下，中国的国内改革和建设仍需要一个和平稳定的外部环境，构建国内国际双循环相互促进的新发展格局。同时，南海地区总体和平与稳定，有助于保障和促进“一带一路”倡议和周边命运共同体的建设，而建设南海安全共同体有利于各方践行责任共同体、利益命运体，也是建设人类命运共同体的题中之义。第二，增进与其他各方的相互信任，减少因为信任赤字产生的误解与误判，消除可能产生的不良影响，促进与有关各方的互利合作。信任赤字是阻碍中国和其他有关各方在南海展开深度合作的主要障碍，而信息沟通和对话交流是破除信任赤字的唯一现实选择。中国和其他有关各方需要在政治、外交、军事、人文等多层次展开多渠道、多平台的沟通与对话，其他领域积累的信任和善意可以传导至安全领域，从而为安全局势的管控做出贡献，为争端的最终解决创造制度条件。第三，抓住南海安全事务中国际规则的制定权，进一步发挥中国在地区事务中的引领作用，加大中国的国际话语权和制度性权力。机制的安排应当充分与时俱进，反映国际政治现实和国家间力量对比。中国应灵活引领和塑造南海相关制度的原则、宗旨和程序，充分反映自身的利益和诉求，同时积极推动和引导南海相关制度朝着更加公平、合理和有效的方向转型发展。第四，利用岛礁建设提供安全公共产品。中国加强在南海提供优质的国际安全公共产品和公益服务的能力，比如灯塔建设、人道主义援助、海上联合搜救与救灾等，有助于维护南海的安全、稳定和航行自由。不容忽视的是，非传统安全领域的合作有助于增进信任、构筑共识和管控分歧，以及扩大在传统安全领域的合作。

二、中国参与南海安全合作机制建设的基本原则

长期以来，中国在南海问题上坚持原则的坚定性和政策的灵活性，形成了具有中国特色的南海问题主张立场和政策实践。参与南海安全合作机制建设，中国应推动与有关各方在相互尊重的基础上凝聚共识、形成合力，确立构建南海安全合作机制的基本原则，共同维护南海局势的和平与稳定。

(一)坚持基本的国际法和国际关系基本准则

要坚决维护当前以《联合国宪章》宗旨和原则为核心的战后国际秩序和国际体系，推动与南海周边各国一起做现行国际体系的参与者、建设者和贡献者，而非旁观者、解构者和破坏者，积极构建以相互尊重、合作共赢为核心的新型国际关系，共同推进世界和平与发展的崇高事业。在此前提下，坚决遵守以1982年《联合国海洋法公约》为代表的国际法，同时坚持和平共处五项原则以及其他公认的国际关系原则，避免部分国家将视野局限于《联合国海洋法公约》，将其视为应对南海问题的唯一法律依据，忽视其他国际法及其判例对南海问题的指导意义。充分尊重和利用中国与东盟国家2002年达成的《南海各方行为宣言》，以及此后落实《南海各方行为宣言》和推进“准则”过程中达成的一系列共识和制度性安排，比如，落实《南海各方行为宣言》高官会和联合工作组会。充分尊重和利用中国与东盟在交流互动的长期实践中形成的以政府间联合声明、谅解备忘录、政府间协议为代表的系列政治共识。其中，《联合国海洋法公约》《南海各方行为宣言》以及和平共处五项原则是中国和东盟国家应当坚持的国际法和国际关系基本准则，理应在南海问题上发挥关键性作用。

(二)坚持具有地区特色的“亚洲安全观”

亚洲具有自身的特殊性，亚洲地区的安全议题有着自身的区域特色。任何亚洲地区(无论是陆地还是海洋)的安全机制都要遵循这一基本要求，即针对亚洲安全问题，坚持亚洲特色，坚持和践行亚洲安全观，逐步探讨构建符合亚洲特点的地区安全合作新架构。因此，亚洲安全形势的发展推动构建具有亚洲特色的安全治理模式，南海安全机制的创设和发展应顺应时代发展潮流，契合地区国家需要。习近平主席明确指出：“亚洲的事情归根结底要靠亚洲人民来办，亚洲的问题归根结底要靠亚洲人民来处理，亚洲的安全归根结底要靠亚洲人民来维护。”[1]中国倡导共同、综合、合作、可持续发展的亚洲安全观，倡导协商对话而不是武力威胁，倡导开放包容而不是相互排斥，倡导合作共赢而不是零和博弈。[1]中国倡导的亚洲安全观充满东方智慧，体现亚洲特色，增强了亚洲国家的利益共同体、命运共同体和责任共同体意识，有利于地区国家增进互信和协作，能够对亚洲区域的安全合作起到带动引领作用。中国倡导的亚洲安全观是开放合作型的安全观，并非将美国等域外势力抛出亚洲安全事务的议事日程，而是坚持地区国家为主，域外国家为辅。它欢迎域外国家为亚洲区域的和平发展贡献正能量，发挥建设性作用，同亚洲国家一起促进亚洲安全稳定和发展繁荣。在亚洲安全观的指导下，南海安全合作机制的构建必须坚持符合南海地区的实际情况，坚决反对域外国家破坏本地区国家促进地区安全努力的行为，特别是域外国家在本地区构建排他性的安全机制和系列安排。中国和东盟国家围绕“准则”磋商取得系列成果充分说明，在没有域外势力介入和干扰的情况下，中国和东盟国家完全有能力、有信心处理好南海争端等区域问题。

(三)坚持合理预期、循序渐进的原则

南海安全问题涉及多方重要利益诉求，各国之间信任程度有限，行之有效的安全合作机制的发展需要一个细致复杂的系统工作和协调过程，有关各方宜遵循“先易后难、循序渐进”的原则，逐步推进深化安全合作。“消极安全合作”先行、“积极安全合作”后试，非传统安全先行、传统安全后试，以此推动安全对话与机制安排一步一步向前发展推进。南海问题的复杂性要求南海争端各方对制定旨在缓和该地区海上紧张局势的安全合作机制抱有合理预期，而非一步到位。南海争端在短期内获得解决的可能性较小，在相当长的时期内，各方的主要任务是通过管控分歧、防止冲突来维持现状，以及通过建立相互信任措施增进了解和互信水平，为南海具体争端的解决奠定必要的基础。就当前而言，主要是在贯彻落实《南海各方行为宣言》的基础上尽快制定“准则”管控分歧，以及从非传统安全入手加强海上安全合作和从海洋经济领域着手推进海上资源共同开发。这是一个长期的过程，中间会出现反复甚至是倒退。但是唯有如此，才能逐步触及南海争端的核心议题——岛礁主权归属和海洋划界。如果反其道而行之，则不仅导致核心议题难以解决，也必然影响其他领域的合作以及彼此关系大局。

(四)坚持协商一致原则

协商一致是解决争端的基本方法和必然选择。南海安全问题关系到域内外主权争端方和利益攸关方等多方的利益，在处理南海安全事务过程中必须进行充分的协商，了解各方的立场和观点，兼顾域内外不同国家的安全利益诉求。不能将一国的安全利益强加于其他国家，也不能忽视任何一个国家合理的安全关切。要坚持和发扬亚洲国家长期以来形成的相互尊重、协商一致、照顾各方舒适度的亚洲方式，加强地区各项安全机制协调，围绕彼此一致或相近目标逐步开展合作，形成合力，求得实效。[1]比如，中国对“准则”的法律约束力问题始终坚持开放性态度，其结果取决于磋商，这要求其必然在协商一致的基础上通过。如果没有协商一致作为基础，很难达成共识或制定出机制方案，而即使达成共识或制定出方案也很难具有可持续性，无法有效维护南海和平稳定。因此，南海安全合作机制建设必须坚持协商一致原则，达成广泛共识。

(五)坚持和平解决争端的原则

和平解决争端是《联合国宪章》和《联合国海洋法公约》明确规定的国际关系基本准则和国际法基本原则。联合国通过的一些重要决议和宣言中都确认和重申了和平解决国际争端的原则。此外，很多重要的区域性国际组织的章程和区域性条约都明确规定了以和平的方法解决成员国间争端的义务。这一点也得到了国际社会的反复实践和反复确认。国家关系中存在的任何领土、民族、宗教和资源争端或纠纷，应本着平等协商的精神以和平的方法来解决，禁止使用武力或以武力相威胁。任何试图以武力解决争端的做法只能激化矛盾，为争端的最后解决增添难度，造成地区局势的不稳定。坚持以和平方式解决争端，必须反对动辄使用武力或以武力相威胁的行为，反对为一己之私挑起事端、激化矛盾，反对以邻为壑、损人利己。[1]武力手段不能从根本上解决南海的安全问题，也不符合周边国家和人民的根本利益。直接当事方应当友好协商谈判和平解决问题，反对使用武力，已经成为南海周边国家的基本共识。需要指出的是，坚持和平解决争端，不仅要求直接当事方拒绝使用武力或以武力相威胁，也坚决反对其他利益方在南海炫耀武力，破坏地区安全氛围。

三、中国参与南海安全合作机制建设的基本思路

现有条件下，中国参与南海安全合作机制建设的基本思路应该重点关注两个问题：一是安全合作机制的形式与内容之间的关系，即孰轻孰重的问题；二是安全合作机制的主导权问题，即是放弃、争夺还是共享的问题。

(一)安全合作机制的形式之争让位于功能作用

东盟及其成员越南、菲律宾等国家长期倾向于在南海问题上建立约束力较强的正式性机制安排。在他们看来，自身实力与中国存在较大差距，机制约束和地区国家组团、引进域外大国制衡一道构成自身对冲中国的战略选择。1992年，东盟在其外长会议发表的《东盟南海宣言》中提出，建议有关各方基于《东南亚友好合作条约》的原则建立一个南海国际行为准则。2002年，在“准则”遇阻而最终通过的《南海各方行为宣言》中，最后一条仍然重申制定“准则”将是各方努力目标。2012年以来，东盟国家对通过“准则”应对南海安全形势抱有高度期待，他们预期中的“准则”较之《南海各方行为宣言》是一份具有法律约束力的文件。不难发现，建立一套具有法律约束力的“准则”一直是东盟方面在南海问题上追求的目标。

相对而言，中国更倾向非正式的南海安全合作机制。正如有学者所言，非正式国际机制拥有自身优势，比正式国际机制拥有更大的灵活性和机动性[9]，国家在情势发生变化时容易对协议内容进行调整、修正和补充。随着以美国为代表的域外势力对南海的介入有增无减，南海问题国际化、复杂化已成为难以逆转的事实。中国为了应对未来的情势变化与突发危机，需要保持对外政策的灵活性与主动性，非正式国际机制更符合中国的战略需要。显然，这种分析是具有一定道理的。在国际政治的分析框架下，实力较弱的行为体对国际法和多边主义具有天然的偏好，而实力越强的行为体越偏好更大的政策活动空间。

从某种程度上说，制度化水平较低的南海机制的确有助于中国保持决策的灵活性与主动性，也为中国维护海洋权益的行为留下较大余地，其逻辑类同于南海断续线的法律地位和功能。但是事物都有两面性，其不足之处也非常明显。一方面，由于非正式南海机制制度化水平较低，导致其对违反机制的行为界定模糊，其监督机制、惩罚机制和强制执行机制都存在缺陷，这导致非正式南海机制缺乏拘束力，有效性存疑；另一方面，非正式南海机制的冲突管理效用有限，促进合作的信任建立措施也未能发挥其应有的效用，而且非正式南海机制对大国行为的限制较小，这使美国有更多插手南海问题的机会。[10]显然，这也不是中国愿意看到的。相较而言，在正式南海机制的框架下，中国的行动自由虽会受到一定限制，但其在限制中国行动的同时，也会限制其他南海声索方的行为，对各方都产生较为严格的约束。任何违背机制的行为都能够得到相对清晰的界定，中国与其他声索方发生冲突的风险会有所降低，南海局势因此可以得到有效控制。同时，中国可以借此将美国排斥在正式机制之外，压缩美国等域外势力介入和搅局南海问题的操作空间。有观点认为，相较现阶段的非正式南海机制，制度化水平较高的正式南海机制更加符合中国在南海地区的利益，中国政府应改变对于非正式机制的主观偏好，切实推进有关机制向更高的制度化水平发展。[10]

这里存在一个困境：非正式南海机制赋予了自身较大的活动空间，但机制的低制度化水平决定了其效用限度；正式南海机制因其较强的约束力而值得期待，但是也限制了自身的活动空间。中国和其他国家都面临这种困境。其实，机制的正式性与非正式性只是机制的一种存在形式，关键在于如何发挥实际作用。因此，应该将重点放在机制的作用上而不是形式上，根据实际安全形势和安全需求妥善处理机制安排的存在形式问题，脱离具体情况空洞地讨论安全合作机制的形式与内容孰更重要没有意义。如果一种机制安排能够增进信任措施建设，即使是非正式的安排也应该加以重视和推动。一种机制即使是官方的正式安排，也有可能因为分歧过大而陷入僵局。中方一直对同东盟国家商谈“准则”持开放态度，说明“准则”是否具有约束力本身并不重要，它取决于各方的磋商，其关键在于各方是否会遵守达成的协议。因此，中国和东盟国家应该超越南海安全合作机制的形式之争，寻求广泛共识，以实用性、功能性和可操作性为标准推动“准则”的制定。

(二)机制的主导权之争让位于共同主导

与冷战期间相比，中国在东南亚地区安全中的角色已发生巨大改变，作为秩序的建构者和维护者，中国的参与是东南亚地区的重要安全保障。但是，历史记忆和现实问题造成的信任赤字，特别是中国近几十年的快速和强势崛起，给区域内其他国家造成较大的安全压力，以致“中国威胁论”长期甚嚣尘上，中国释放的善意经常被无视或者利用。中国如果强行推动主导性南海安全合作机制的建立和运行，得到有关各方支持的前景并不明朗，甚至会加重某些国家的疑虑和担忧。同时，美国、日本等域外大国长期致力于利用南海问题牵制中国的发展，绝不会任由中国实现这一目标。简而言之，中国强行主导南海安全合作机制在短期内并不可行，也无必要。

但是，南海安全问题的应对和管理必须依靠地区国家，而不能依靠美国等域外势力。美国等外部势力介入南海是既成现实，已经成为影响南海局势走向的关键外部变量。大国良性互动是维护亚洲安全的根本保障，建立中美之间的南海危机管理机制尤为重要。但是，中国不能指望美国自愿选择和中国合作，中国应该更加积极，以灵活务实的姿态，主动加强与美国在南海问题上的战略对话与合作。现有机制显然无法管控中美南海危机，《海空意外相遇行为准则》无法应对中美可能遭遇的对峙局面或更严重的危机，这需要中美建立更为具体有效的风险管控机制。最为重要的是，中美需要达成一个默契或者一个双方都能接受的模式，既能维护美国的战略信誉，也能对美国的安全关切予以回应，又不至于损害中国合理的海洋权益主张。因此，中美在这一区域形成新的海上力量和相互认知平衡之前，两国必须建立更高层级的沟通机制，防止不断增多的意外风险影响甚至打破中美之间的战略默契。[11]

中国和东盟应适度保持“准则”的透明度。考虑到美国对南海问题和“准则”磋商的关注，中国可以尝试适时适度地保持“准则”磋商对美国的透明度，增信释疑。一方面，鉴于美国与部分东盟国家的密切关系，磋商的内容和进程也会被美国所掌握；另一方面，中国的开诚布公反而可以彰显发展中美关系的诚意和善意，有利于缓解美国的疑虑和担忧，并“提升这些域外大国对中国和东盟国家合作促进南海地区安全稳定的信心，同时这些域外大国也要尊重11个国家达成的关于南海问题的政策立场，避免过度负面渲染甚至不负责任地横加干涉”[12]。

加强中美南海大国协调，主要目标是减少大国干预造成的破坏性作用。考虑到目前及今后一段时期美国、日本欲借助“印太海洋联盟体系”主导地区安全形势，中国应当致力于防止美日等国夺取南海安全议题上的发言权和在安全合作机制上的主导权。中国需要借助东盟的力量，推动中国与东盟之间相关安全合作机制的建设。从战略框架上，首先是坚持东盟的中心地位。东盟一直是推动机制建设的主导力量，充分显示了小国集团政治在地区安全合作中的作用。中国要继续支持东盟主导的系列机制的发展，尊重东盟在地区合作中的中心地位。其次，在南海问题上，坚持“双轨机制”和中国-东盟协调机制，寻求强化中国与东盟共同主导南海区域安全合作机制的发展。在区域安全合作机制中发挥主导作用，争取建立区域安全合作机制的主导权，不是中国的现时最高目标。当前阶段，中国应当积极促进南海安全合作机制的建设，着力寻求增强中国在南海区域安全合作机制中的发言权和话语权，而非单一和绝对主导权。

四、中国参与南海安全合作机制建设的基本路径

南海安全问题日益突出，制度、机制和规则是今后中国维护南海安全局势的重要工具手段。中国必须在南海安全合作机制构建的进程中有所作为。

(一)培育南海安全共识，打造南海安全共同体

南海安全问题极其复杂，涉及众多利益攸关方，现实主义权力政治仍然盛行，近年来传统安全与非传统安全挑战不断出现。经过各方多年探索和努力，各类南海安全合作机制建设初步发挥作用，但是安全合作理念还有待进一步完善。安全理念的差异，也是导致目前南海安全合作不尽如人意的原因，并直接作用于安全合作机制的建设。建立起共同体意识是致力于冲突解决的第一步。[13]在南海安全问题上，各方必须从根本上破除追求霸权、依靠武力、零和博弈的旧安全观，基于以互信、互利、平等、协作为特征的新安全观，承接东盟坚持倡导的共同安全、合作安全、综合安全理念，与共同倡导和培育的南海安全观，培育南海安全共识，打造南海利益共同体、责任共同体和安全共同体。

2019年4月，习近平主席正式提出“海洋命运共同体”重要理念。该倡议是中国直面全球海洋治理问题的重要创新，展示了中国愿与各国共同维护海洋和平安宁的担当。南海周边国家一致认为，南海的安全稳定事关周边各个国家的切身利益，维护南海的和平稳定、促进共同发展是周边各国人民的共同愿望。这反映了当今各方联系更加紧密、命运休戚与共的现实需求，也说明了谋求发展仍是各方的首要战略目标，平等互信、合作共赢是各方的共同价值观和最大利益公约数。目前，中国正在积极推进“一带一路”建设，东盟国家则是中国的重要伙伴，东南亚地区也是目前对于该倡议参与程度最深的区域。有学者就指出，“中国-东盟命运共同体”建设将成为推动人类命运共同体构建的典范。[14]因此，中国应当在习近平主席打造“海洋命运共同体”思想指导下，充分利用海上丝绸之路建设的历史契机，率先倡导和系统阐述中国版的南海安全观，培育共同安全意识，凝聚共同安全共识，打造新型安全伙伴关系，推动南海周边国家和国际社会广泛接受和普遍认可“南海安全共同体”这一理念。

(二)研究现有合作方案，借鉴其他合作案例

目前国内外有关方面提出不少南海安全合作机制的方案。越南、印度尼西亚、菲律宾等国先后提出了有利于本国诉求的“U形方案”、“环形方案”和“C形方案”等。这些方案普遍赞同南海各国沿海岸线向外拥有200海里海域，重叠部分由各有关国家协商解决，200海里以外区域则由包括中国在内的各国共同拥有等内容。知名南海问题专家、美国学者马克·瓦伦西亚提出了“南沙管理机构模式”。在该方案下，各声索方在冻结主权的基础上签订《南沙条约》，并成立“南沙管理机构”，实现对南海地区资源开发的共同管理。同时，日本、美国等可以取得非正式成员的地位以协调争端；岛礁占有保持现状但必须实现“非军事化”，其他声索方有权进行科学考察和资源开发；以等距离线法划分海域并以此决定岛屿归属。但是，这些方案均无视其他国家对中国南海岛礁的非法占有，意图将这种非法占有合法化、实际占有永久化，将各自占有变为共同拥有。相应地，中国学者高之国从地区合作机制的角度提出了南海问题的应对之策，建议成立“南海合作理事会”，以改变目前中国在安全合作机制上的被动局面。[15]

此外，中国需要认真总结其他涉海问题安全合作机制的模式和经验教训。“北海模式”是西欧有关国家在北海争议水域共同开发资源的方法。菲律宾政府曾经提出参照“北海模式”来解决南沙问题，由争议国家共享、共管南海。《斯瓦尔巴德条约》在承认挪威对该群岛享有充分和完全主权的同时，允许各缔约国的公民自由进入，可在遵守挪威法律的前提下从事生产和经营活动。[16]南海各方按“斯瓦尔巴德模式”签订类似的协定这一建议也被反复提及。北极理事会也提供了成功范例，关于成立“南海合作理事会”的建议正是以“北极理事会”为范本。上海合作组织的诞生从边界谈判开始，这与今天的南海争端高度类似，也可以为解决南海问题提供借鉴。但是，鉴于南海问题的特殊性，对上述模式的借鉴应当有所选择和鉴别。

(三)重视双边合作机制，互动多边合作机制

美国、日本等域外国家与东盟各国普遍建立了双边安全合作关系，对地区安全局势存在较大影响，地区安全格局因此呈现中国、东盟和以美国为首的域外大国“三足鼎立”现象。这种双边安全合作关系对于美国在地区安全局势中发挥作用不可替代。毕竟，双边关系是国际关系的基础，也是国家间交往和互动的基本形式。因此，在南海问题上，中国应同东盟成员国建立和完善双边海上安全合作机制。南海争端兼具双边议题和多边议题，双边途径解决争端是其基本选项之一。鉴于东盟成员国的多样性和多元化特征，中国应与相关东盟成员国分别建立双边海上安全合作机制，解决双边南海问题中的具体和特殊问题。重视双边合作机制也与中国长期以来始终坚持的由争端当事国通过政治磋商的方式解决南海争端的精神相符合，双边机制应该在管控南海危机、解决南海争端方面发挥基础性作用。中国与越南解决北部湾海上划界正是通过双边谈判的方式完成的，双方目前同样正在以双边的方式磋商北部湾湾口外海域划界和共同开发问题。杜特尔特政府执政以后，中菲两国建立起南海问题双边磋商机制并已经成功举行多轮会谈，在渔业捕捞、油气共同开发等具体议题领域取得显著成效。而且，南海安全形势变化主要源于双边关系的变化，同时也以双边的形式表现出来，比如中越“中建南事件”、中菲“黄岩岛事件”等。多边机制对这些问题显然并没有发挥应有的作用，而这些问题的最终平息主要还是依靠双边机制的作用。

同时，中国与东盟国家的双边海上安全合作不是对东盟的软制衡，它本身就是对中国-东盟海上安全合作的重要补充。两种机制旨在相互促进，相互托底。比如，随着中菲关系的恶化，中国和东盟开始加快推进“准则”的磋商进程；而中菲关系的转圜则对“准则”的磋商起到了重要的推动作用。而且，中国和东盟的安全合作固然有助于南海安全局势管控，但是作为本源的南海主权争端最终还是需要依靠声索方之间的合作才能解决。

(四)推进“准则”磋商，统领南海秩序建设

随着全球治理成为国际社会的共识，围绕国际规则的博弈正在重塑国际政治，各主要国家开始在追求传统权力的基础上，寻求通过规则主导权之争获取制度性权力。近些年来，中国与东盟国家围绕“准则”的磋商进程明显加快，迅速完成“准则”框架、“准则”单一磋商文本草案及其一读，中国还提出争取在三年内与东盟国家完成“准则”磋商的愿景。中国与东盟国家等地区国家有能力、有意愿妥善管控分歧的背后，是“准则”正成为有关国家博弈的新焦点，它标志着南海问题从谋求实力优势进入到谋求实力优势和谋求规则优势并举的新阶段。鉴于南海争端难以在短期内彻底解决，维持现状、管控分歧就成为各方的最大利益公约数，这种新态势完全符合南海问题的发展趋势。

南海的安全与秩序离不开具有包容性的、各方所接受的制度性安排来实现和维持。目前，“准则”是中国和东盟国家加强合作和管控南海局势的主要抓手和着力点，双方应借此在南海问题上建立一个基于规则框架的南海地区安全秩序，除此之外没有更好的机制途径去管控南海局势。不仅是中国和东盟国家，美国等域外国家也对“准则”抱有极大的期待。因此，中国与东盟国家应抓住“准则”磋商取得积极进展和外部环境良好的历史契机，积极推动和把握“准则”案文磋商进程，努力以“准则”为基础推进建立南海地区海洋安全新秩序，通过打造具有地区特色、符合地区实际和需求的行之有效的规则体系，探索出一条具有亚洲特色的海上治理之路，真正把南海建设成“和平之海、友谊之海、合作之海”，实现南海地区长治久安。

(五)整合现有安全合作机制，建立地区安全架构

目前南海地区存在着难以克服的安全困境，未来危机管理机制的建立还有很长的路。因此，应对南海安全问题，必须立足现有机制。不过，由于它们的功能上限存在天花板，整合现有南海安全合作机制应是努力的重要方向。众所周知，目前有南海安全领域形成了各种层次、各种维度、各种性质的机制安排。它们多以问题为导向，对与现有其他机制关系的考虑并非重点，从而使其包容性不够充分并不时会发生冲突。整合现有南海安全合作机制，主要整合现有南海区域安全合作机制以及各类次区域合作机制，理顺安全合作机制之间的关系，实现“1+1>2”的倍增效应，而不是建立一个强有力的、统一的全地区性安全合作机制。一方面，国家的多样性使得建立覆盖全亚洲的安全机制的意图似乎变成了一个可望而不可即的梦想[17]；另一方面，区域所面临的安全问题各不相同，需要的是不同而非统一的机制。如整合得当，这些次区域机制或可构成未来亚太区域安全架构的基础。因此，随着中国的日益崛起和影响力攀升，必然面临地区甚至全球政治安全格局如何重塑的难题，如何协调亚洲现有的安全机制将成为一项关键而紧迫的任务。有效协调和管理现有的安全机制的关键是构建“地区安全新架构”，一个区域架构可以促进各种机制的合理化和协调化，包括中国、新加坡等在内的多个国家已经提出建议。地区安全架构由一个多层次的关系、制度和论坛的网络构成，各个国家借以制定共同遵守的准则，并且采取行动来促进国际安全。这些规定和准则进而与国家间的权力动态共同作用，成为地区“秩序”的基础。[18]

(六)注重国内立法，推动区域规则建设

构建南海安全合作机制需要加强国际合作，其中，加强海上执法国际合作是其重要方面。为此，中国需要加强国内涉海法律法规建设和实施，从国内法出发推动区域规则建设。《中华人民共和国海警法》(以下简称《海警法》)已于2021年2月1日正式施行。该法为中国海警开展海上维权执法活动提供了法律基础，也规定了开展海上执法国际合作等内容。《海警法》是中国维护南海安全的重要法律依据，在中国极力推动构建基于规则的南海治理秩序这一局面下，无疑是从国内法出发推动区域规则建设的一个重要抓手。中国应以《海警法》实施为契机，推进以法治和规则为基础的双边或多边海上执法领域合作，共同维护国际和地区海洋公共安全和秩序。[19]类似的还有2021年9月1日正式施行的新修订的《中华人民共和国海上交通安全法》。这些国内法均为中国执法力量在南海进行维权维稳和开展国际执法合作奠定了法律基础。除了已经实施的《海警法》和《中华人民共和国海上交通安全法》外，中国还应推动本国海洋法的制定和建设。总之，健全涉海国内法律体系，积极行使《联合国海洋法公约》在内的国际法赋予的海洋权利，履行相应义务，在为推动区域规则建设提供坚实法律保障的同时，妥善应对域外势力对中国开展的所谓“航行自由活动”以及指责中国“违反国际法”的企图。

五、结 语

冷战结束以后，国际安全形势发生巨大变化，和平理念已经深入人心，大规模的军事对抗已经过时。国家之间相处的方式更加强调对话与合作，重心日益集中到机制建设、制度创新、文化传播等软实力乃至巧实力领域。有学者断言，进入21世纪，国际社会竞争更多已由意识形态和社会制度之争转向国际机制内的竞争，而积极全面参与国际安全机制，将成为主权国家外交战略的选择。[20]这说明在全球治理成为世界潮流的历史背景下，全球治理机制成为国际竞争的新焦点。而全球治理的本质是制度治理，它是一种合作型、开放型治理形式。因此，构建南海安全合作机制，是中国深入参与全球治理的必然选择。这一选择既符合时代发展潮流，也高度契合地区安全需要。中国作为争端主要当事方和地区大国，在提升现有南海安全合作机制有效性的进程中理应发挥关键作用，借此强化中国在构建南海安全合作机制进程中的话语权。[21]在积极利用机制的力量维护南海地区安全、捍卫中国南海正当合法权益的同时，推动南海安全共同体、命运共同体和责任共同体的实现，以维护南海局势的长治久安和中国东盟关系的行稳致远。