王 理，姚永贤

（北京警察学院，北京 102202）

1996年制定的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）颁布实施已二十余年，作为行政机关设定和实施处罚的主要依据，在保障公民权利、促进依法行政方面功不可没。尤其法条中确立的正当程序原则、法律保留原则、过罚相当原则等制度设计，直接被后来的行政许可、行政强制相关立法所吸收，从而共同构建起中国行政法制度的“行政行为法三部曲”。作为规范三大基本行政行为的“行政三法”的排头兵，《行政处罚法》开创了行政程序法制化的先河，树立了行政机关实施行政处罚必须遵守法定程序、违反法定程序是违法行为甚至无效行为的理念。［1］随着经济社会快速发展和法治建设的持续推进，面对发展中出现的许多新现象新问题，《行政处罚法》处罚类型单一，处罚程序不完备，基层治理手段不足等缺陷日渐凸显。

一、《行政处罚法》修订的现实背景

（一）执法主体权责不清

《行政处罚法》实施24年来，由于立法当中执法主体权责不清，多头执法、多层执法、重复执法的问题一直饱受争议，更有“七八顶‘大盖帽’（执法人员），管不好一顶‘大草帽’（小商小贩）”的无奈调侃。多个行政部门都能管，其后果就是大家都来管或者大家都不管，更有甚者“有了利益抢着管，没有利益无人管”。最终结果就是造成行政资源的浪费，行政机关权威的丧失以及市场监管的乱象。近年来，随着政府机构的合并整合，各地也试图通过整合执法力量或者通过联合执法的方式解决行政部门之间协同不足的问题，虽然取得了一定的实效，但归根结底还是应该通过立法的方式加以确认，实行源头治理。……