胡新艳，许金海 ，陈 卓

(华南农业大学 国家农业制度与发展研究院，广东 广州 510642)

处理好农民和土地的关系是中国农村深化改革的基本主线和核心议题。宅基地制度是中国农村土地制度中权利结构安排最复杂、最特殊、利益影响最敏感的制度[1]；同时，宅基地制度也是学界和政界争议分歧最大，改革最为滞后的一块地[2]。我国现行宅基地制度的主要规则是：“一户一宅，无偿取得；房地分离，交易受限；长期持有，无偿收回”。这套制度具有身份性、自用性、保障性、福利性、非财产性、非市场化特征[3]。但是，随着中国工业化和城镇化“双加速”发展，城乡人口流动日益活跃，“人户分离”现象日益突出，宅基地的保障功能弱化成为重要趋势。即使绝大多数“农一代”在宅基地上不断建造更高质量的住房，但“农二代”在城镇生活和定居的意愿却正在不断提升，进一步强化了宅基地的财产功能。然而，时至今日宅基地制度改革虽有所调整但并没实质性变化，愈来愈不适应现实发展需要，实践中产生了多重矛盾和冲突。

缘何宅基地制度改革存在长期基本不变的滞后态势？一个根本原因在于：关于宅基地制度的改革安排，迄今政界和学界并未达成一致共识。总体上，各方争议可以归结为两派：一派强调的是宅基地的社会福利保障功能，认为宅基地是全国几亿农民安身立命的基础，直接关乎农村社会稳定，进而反对宅基地使用权的交易、抵押等赋权改革[4-6]。另一派则认为宅基地保障功能正逐渐弱化，且财产功能逐渐加强，因此主张赋予农民对宅基地使用权的抵押、转让等权限[7-9]，进而通过赋权盘活，实现宅基地的财产权利功能。……