李 宏, 郑天佑

(1.安徽交通职业技术学院 管理工程系，安徽 合肥 230051;2.四川大学 经济学院，四川 成都 610065)

农业支持保护补贴中的良种补贴、种粮农民直接补贴和农业生产资料综合补贴,以耕地地力补贴的形式,按承包户的常产面积计算,通过“一卡通”的方式直接发放给承包户,简称“粮食直补”。承包户在流转出农地时,扣留政府发给承包户的粮食直补,形成转地不转钱的现象,称为粮食直补归承包户所有,简称“粮补归农”。粮补归农导致转入农地的中小农业新型经营主体得不到政府的财政补贴,怨言颇多。财政部 农业部联合发文《关于全面推开农业“三项补贴”改革工作的通知》,明确“用于耕地地力保护的补贴资金,其补贴对象原则上为拥有耕地承包权的种地农民”。这实际上正式承认承包户以其承包地面积无偿占有国家的粮食直补。一个需要进一步解决的问题是:粮食直补为何归承包户所有而不随农地流转?粮补归农对粮食生产有何影响?

粮食直补是一种“绿箱补贴”政策,周敏等描述了农地租赁双方对补贴的争夺,通过构建农业补贴争夺的博弈模型,证明了农地转出方凭借承包权强势攫取本应归属农地经营者的农业补贴。相关研究显示粮补归农促进了农民增收,如王亚芬等的研究表明,农业补贴提高了农户的转移性收入,仅2013年,提高贫困地区农民转移性收入为人均535元,增长21%;杨芷晴等测算,2014年,“四项补贴”使农民人均收入直接增加了近300元;但一些学者认为,农业补贴并没有改变农民收入的状况,一般承包户获得的“三项补贴”,只占农民人均收入的1.9%,农业补贴没有显著改善农村居民的收入状况。全世文等根据马克思地租理论,认为农业补贴必然会部分地转化为土地的绝对地租,是一种特殊的地租表现形式,客观上推高了农地流转租金;孙钋的实证表明,粮食直接补贴的金额每亩增加1元,土地租金的价格将提高0.86元。粮补归农促进了承包户福利水平的提高,并使农地福利化,补贴内卷化,客观上促使农业直接补贴演变成农民的收入补贴。粮补归农不影响农业补贴在农地租赁双方间的分配,可以通过土地流转租金,实现租赁双方对补贴的共享。徐娜等的实证研究表明,在粮食直补发放给土地承包户的前提下,租入土地的农户获得大约五分之四的补贴,而出租农地的承包户只获得补贴的五分之一;而钟甫宁等的实证研究表明,在补贴发放给经营者的前提下,粮食直补全部转化为土地租金,被土地承包户获得。

由此可得，相关研究的重点放在粮补归农对农民收入、农地流转租金的影响和租赁双方对农业补贴的争夺上,没有探讨粮补归农的内在原因。如仅从政策操作成本和农民收入刚性的角度略加说明,未能详细的从经济学理论上进行分析研究。本文以帕累托改进和动态博弈理论分析粮补归农的内在经济原理,并进一步讨论粮补归农对粮食生产的不利影响。

1 理论基础

帕累托改进理论比较好地解释粮补归农的现象,说明政府为什么允许承包户占有粮食直补。

将承包户的粮食直补流转给农地经营者,就是一种资源配置状态的改变,能否达到帕累托改进的效果,取决于这种改变能否让承包户的状态变好。利用埃奇沃斯盒形图的效率曲线加以说明,如图1所示。

图1 农业直接补贴的帕累托改进

图1中,有2个行为主体,承包户和农地经营者,他们各自消费两种商品,补贴和耕地。从O出发,向上表示承包户A消费的补贴S,向右表示承包户A消费的耕地N。同理,从O从发,向下表示农地经营者B消费的补贴S,向左表示农地经营者B消费的耕地N。无差异曲线Ⅰ、Ⅱ代表承包户A的不同效用水平,Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ代表农地经营者B的不同效用水平。UU′为效率曲线,在这条曲线上,资源配置是富有效率的,处于帕累托最优状态。E为承包户和农地经营者资源配置的初始状态,承包户占有较多的农地和补贴,农地经营者占有较少的农地和补贴。承包户较高的无差异曲线Ⅱ与农地经营者较低的无差异曲线Ⅰ交于E点。显然,农地经营者的效用较低,处于一种不满意状态,希望改变资源配置,多一些农地和补贴。

政府如果强制进行资源配置,如在E处进行配置,强行将承包户的补贴随同农地流转给农地经营者,农地经营者的效用大为上升,提高到较高的Ⅲ效用水平,但承包户的利益受损,其效用水平大为下降,降到Ⅰ,会引起承包户的不满和反抗,阻挠农地的流转。比较理想的方法是,利用市场交易,通过农地流转租金水平的变化,农地经营者沿着承包户A的无差异曲线Ⅱ进行调整,扩大农地租赁规模,通过农地流转租金,重新分配补贴。调整到E时,农地流转市场得到均衡,承包户的效用没有下降,仍然是无差异曲线Ⅱ,但农地经营者的效用水平提升到中间的无差异曲线Ⅱ。此时,农地经营者提高了农地租赁规模,并分得部分补贴,承包户的效用水平也没有下降,维持在Ⅱ的效用水平上。

2 动态博弈的分析方法

本研究借鉴证明农场主不会租种劣等地的方法,运用完全信息动态博弈模型,证明政府不会强制承包户流转粮食直补,而保留承包户的粮食直补。

2.1 博弈假设

博弈都是在特定的条件下进行的,本博弈应具备三个条件。一是已实行粮食直补政策,这是本博弈的基本前提。政府实行对承包户按承包面积进行直补的农业补贴政策,直补的金额构成了补贴流转的标的物。二是农地经营者的介入。近几年,以家庭农场、专业合作社、农业企业等新型农业经营主体为代表的农地经营者,通过规模经营、提高单位产量、降低单位成本的方式获得种粮收益,刺激农地流转,并希望得到这部分粮食直补,这为政府补贴流转创造了流转对象。三是农业补贴的边际效应下降。农业补贴对粮食增产和承包户增收的效应递减,甚至降为0。继续向承包户发放补贴,不太可能促进粮食增产和承包户增收,因此,政府需要通过改变补贴政策来刺激粮食生产和承包户增收。

在进行博弈分析前,进行必要的博弈假设,假设如下:

(1)承包户种粮收益递减：随着生产成本上涨,承包户种粮的基本收益降至,甚至是负数,此时承包户的利润只能来自粮食直补。这一假设意义在于,承包户对农业补贴已经形成心理预期,如果政府强制流转补贴,承包户会产生心理抵触直至行为抵触,心理抵触表现在拒绝流转农地,行为抵触表现为抛荒农地甚至聚众闹事。

(2)博弈主体：本博弈中有三个博弈参与方,政府、承包户和一个虚拟参与方“自然”。由于政府不知道承包户是否流转农地,承包户也不知道政府是否知道自己流转农地,造成信息不对称。虚拟参与方“自然”决定了农地流转状态,为政府和承包户指定是否在农地流转的状态下进行博弈,将不完全信息转化为完全信息。

(3)完全信息和完全理性：政府和承包户对各自的收益拥有完全信息,且能够掌握每一阶段其他博弈方的行动信息。政府和承包户都是理性的行为主体,都谋求自身利益最大化,承包户追求自身收益最大化,政府追求补贴收益最大化和社会稳定。

(4)博弈策略：虚拟博弈方“自然”的策略集合是

A

={

a

,

a

},其中,

a

代表“农地流转”状态,表示“自然”为政府和承包户指定在农地流转的状态下博弈,

a

代表“农地不流转”状态,表示“自然”为政府和承包户指定在农地不流转的状态下博弈。政府的策略集合是

B

={

b

,

b

},其中,

b

代表“保留补贴”,即保留承包户的粮食直补,

b

代表“转让补贴”,即粮食直补随农地流转给经营者。承包户的策略集合

C

={

c

,

c

},其中,

c

代表“抛荒农地”,

c

代表“流转农地”。(5)参数设置：本博弈设置3个博弈参数,政府对承包户的粮食直补

S

(

S

>0),直补下的政府粮食收益

R

(

R

>0),抛荒造成的政府粮食减产

G

(

G

>0)。在承包户不抛荒农地的情况下,政府有一个基本的粮食收益

R

,扣除给予承包户的粮食直补

S

,得益为

R

-

S

。而在承包户抛荒农地的情况下,政府粮食减产

G

,同时还必须支付粮食直补

S

,得益为

R

-

S

-

G

。因此,政府必须判断

S

的流转是否会引起得益的变化。

2.2 博弈模型构建

动态博弈中,博弈方的选择行为有先后次序,且后行为博弈方能观察到先行为博弈方的选择,并根据先行为博弈方的行为调整自己的选择,因此,博弈方的策略是一系列的行为选择。由于政府无法观察到承包户是否流转农地,借助海萨尼转换,引入虚拟的“自然”博弈方,为每个实际博弈方指定流转类型,将不完全信息动态博弈转换为完全信息动态博弈。

虚拟博弈方“自然”率先行动,为每一参与方指定农地流转类型,决定农地是否流转,农地流转,E=1,农地不流转,E=0。在观察自然选择后,政府和承包户序贯采取行动,政府先行决定自己的策略选择,承包户在观察到“自然”状态和政府的策略选择后,选择策略行为,并产生政府和承包户的得益数组,数组的第一个元素是政府得益,第二个元素是承包户得益。三阶段动态博弈过程如图2所示。

图2 补贴流转的三阶段动态博弈扩展形

E

=0,虚拟博弈方“自然”为各参与方指定类型为“农地不流转”。农地不流转,政府不可能流转补贴,只能选择“保留补贴”。如在农地不流转的前提下,承包户“种粮”的基本收益降至,甚至是负数,承包户的利润只能来自“粮食直补”,此时,承包户选择“抛荒农地”,领取农业补贴作为农地承包权收益,承包户的得益为粮食直补

S

。政府除了支付

S

外,还损失承包户抛荒造成的粮食减产

G

,政府的得益为

R

-

S

-

G

。此结点处的得益数组为(

R

-

S

-

G

,

S

)。E=1,虚拟博弈方“自然”为各参与方指定类型为“农地流转”。观察到“自然”状态后,政府选择“转让补贴”或者“保留补贴”。如果政府选择“转让补贴”,承包户在观察到“自然”状态和政府选择后,决定“抛荒农地”或者“流转农地”。承包户选择“抛荒农地”,则获得补贴

S

,得益为

S

,政府不仅要支付粮食补贴

S

,还要承受农地抛荒的粮食减产

G

,政府的得益为

R

-

S

-

G

,此路径结点处的得益数组为(

R

-

S

-

G

,

S

)。承包户选择“流转农地”,损失应得的补贴

S

,其得益为-

S

,政府因农地流转给经营者,不会造成粮食减产,也不会增加对农地经营者的补贴,因此得益为

R

-

S

,此路径结点处的得益数组为(

R

-

S

,-

S

)。如果政府选择“保留补贴”,承包户选择“抛荒农地”,情形如同“自然”指定“农地不流转”下的收益组合,此路径结点处的得益数组为(

R

-

S

-

G

,

S

);承包户选择“流转农地”,承包户得到补贴

S

,政府也不会粮食减产,此路径结点处的得益数组为(

R

-

S

,

S

)。

2.3 博弈均衡

运用逆推归纳法求解上述的动态博弈。在图2的博弈扩展形中,我们先讨论虚拟博弈方“自然”指定“农地流转”状态下的子博弈纳什均衡。图2中,用虚线框出的部分就是一个子博弈,两阶段动态博弈。在末尾的结点处,承包户根据利益最大化原则决定自己的策略选择,当政府选择“转让补贴”时,承包户在收益-

S

和

S

间选择,承包户会选择收益

S

,政府“转让补贴”策略实际得益只能是

R

-

S

-

G

,而不是

R

-

S

,将

R

-

S

-

G

逆推为政府“转让补贴”的得益。

就图2整个三阶段动态博弈而言,无论“自然”决定何种农地流转状态,政府都选择“保留补贴”。在“自然”决定“农地不流转”状态下,只有一个结果,就是政府“保留补贴”;在“自然”决定“农地流转”状态下,政府同样选择“保留补贴”。政府“保留补贴”是这个动态博弈的纳什均衡解。图2中,逆推到“自然”作选择时,“自然”选择“农地不流转”的收益是

R

-

S

-

G

,而“自然”选择“农地流转”的收益是

R

-

S

-

G/

2,显然,

R

-

S

-

G/

2>

R

-

S

-

G

,“自然”只能选择“农地流转”。如果将“自然”决定农地流转状态,视为政府是否允许农地流转的政策抉择,则这个博弈的结果是政府选择允许农地流转。三阶段动态博弈模型证明,若将政府视为一个虚拟博弈方“自然”,则政府只能允许农地流转,并为农地流转作制度性安排,如推出“三权分置”改革等。综上,三阶段动态博弈证明,粮食直补归承包户所有而不随农地流转,同时,政府允许农地流转,并为农地流转作制度性安排。

3 粮补归农对粮食生产的影响

3.1 粮补归农对粮食生产的影响机制

农地流转后,粮补归农不会直接影响粮食生产,但通过财政支农资金和农地流转租金影响农地经营者的资金规模,间接影响其粮食生产决策,进而影响粮食生产。其作用机制如图3所示:

图3 粮补归农对粮食生产的作用机制示意图

3.1.1 影响财政支农资金结构 粮补归农影响政府的财政支农资金结构,降低了财政对农地经营者农业补贴的比重,进而减少了其生产资金规模。政府难以增加对农地经营者的补贴,主要有两个方面的原因。一是农业直接补贴不能超过WTO规定的限度。例如,2016年9月美国商务部向WTO起诉中国2012-2015年对玉米等三种谷物的补贴超过了入世承诺的限制。二是粮食直补挤占财政资金。2014年以来,国家发放的农业生产补贴维持在1 700亿元的规模,政府只是对这个补贴资金进行重新分配。维持对承包户的粮食直补,就必然减少对农地经营者的补贴。农地经营者得不到这部分补贴,而国家无新增资金补贴给农地经营者,进而影响其粮食生产的投资规模。

3.1.2 助涨农地流转租金 粮食直补政策,强化了承包户的地权意识,增加了承包户的谈判筹码,客观上助涨了农地流转租金。近几年,农地流转租金已占农地经营总成本的50%左右(表1)。农地流转租金的上涨,加重了农地经营者的经营成本,改变了其农业生产投资的规模和结构,进而影响其粮食生产决策。

表1 农地流转租金的成本占比

3.2 粮补归农导致粮食产量下降

粮补归农影响粮食生产的机制,是通过农地经营者的粮食生产决策影响粮食产量的。

现运用生产者均衡理论分析粮补归农对粮食生产的影响(图4)。假定粮食直补随农地流转给农地经营者,此时,农地经营者的等成本线为AB,相当于流转前承包户的等成本线。有别于新古典经济学的生产者均衡分析方法,图4中,横轴不仅包括劳动的数量,还包括生产资料的数量,表示劳动和生产资料;纵轴表示农地投入,而不再是新古典经济学的资本数量。这样做能更好地分析粮补归农与农地流转租金对粮食生产的影响。等成本线AB与等产量线Q相切于E点,决定了新型农业经营主体的均衡粮食产量Q,这一粮食产量水平应不低于流转前的粮食产量水平,原因是农地经营者与承包户拥有相同的等成本线。因此,粮食直补随农地一起流转应能保证粮食的稳产。

图4 粮补归农下的生产者均衡示意图

首先考虑粮食直补不随农地流转的情形。粮食直补保留给承包户,财政对农地经营者的补贴减少,导致农地经营者对农业生产的投入不足,等成本线向下平移至AB,与新的等产量线Q相切于E点,决定了在没有粮食直补下的均衡粮食产量Q,小于有粮食直补下的均衡粮食产量Q。显然,补贴不随农地流转,以减少农地经营者农业生产投入的方式,降低了粮食产量。

其次考虑地租上涨对粮食生产的影响。农地流转租金上涨后,进一步改变农地经营者对农地的投入,如少租地、少平整土地、减少灌溉投入、减少土壤改良等。等成本线向内旋转,由AB旋转至AB,与新的等产量线Q相切于E点,决定了在租金上涨下的均衡粮食产量Q。显然,Q小于Q小于Q。

当每农地经营者都存在这种生产决策时,粮食总产量将呈现下降的趋势和可能。理论分析表明,粮补归农有导致粮食产量下降的趋势和可能。

3.3 阻碍粮食产量下降的因素

2015年以来,我国粮食年产量基本稳定在65 000万t的水平,既没有出现明显的下跌趋势,也没有出现明显的增长迹象。粮食产量是多种因素的综合作用结果。粮食产量没有呈现出下降的趋势和可能,这是因为在微观市场中存在几种阻碍粮食产量下降的因素。

第一种因素是农业科技的进步,提高了粮食亩产。根据《中国农村统计年鉴2001-2018》。粮食亩产(三种主粮平均)由2000年的277.4 kg增加到2017年的468.7 kg。第二种因素是粮食生产的高利润率,促使种粮大户仍然维持粮食生产。一项调研显示,种粮大户的种粮平均利润率普遍较高,在只考虑土地成本的情形下,2009年、2013年、2017年种粮大户的种粮利润率分别为41%、61%、63%,远大于2009年山东省的8.1%的工业利润率。第三种因素是粮食生产的规模经济和奖励补贴。粮食生产的规模经济、地方政府对种粮大户的奖励补贴、贴息贴保等政策措施,对粮补归农产生替代作用,部分抵消了粮补归农对农地经营者的影响,局部地维持粮食生产平衡。第四种因素是承包户自用的种粮动机,仍然维持着粮食生产。第五种因素是中小型农地经营者处在止损点与营业停止点之间,没有退出粮食生产。很多中小型农地经营者由于固定投入较大,虽然利润为负,只要经营收入不低于营业停止点,就坚持从事粮食生产,以图收回固定成本。正如马克思所言:“一定数量的小资本家,他们由教育、教养、传统、竞争以及其他条件所决定,不得不作为租地农民把自己的资本投到农业上,他们被迫满足于平均利润以下的利润。”

4 结语

本研究在帕累托改进理论基础上,通过构建一个三阶段动态博弈模型和一个间接作用机制模型,证明了政府在农地流转中保留承包户的粮食直补,粮补归农将降低粮食产量。得出两点结论,一是粮食直补归承包户所有,不随农地流转,政府将允许农地流转,并为农地流转作制度性安排。二是粮补归农有降低粮食产量的趋势和可能。在此基础上,本文的政策建议如下:

第一,实行“退养津贴”制度。由于粮食直补归承包户所有,不随农地流转,建议政府将原给予承包户的三项补贴,即农业生产支持保护补贴中的地力保护补贴,统一更名为“退养津贴”,固定地发给退出农地生产经营的承包户,成为他们退出农地经营养老的专门津贴,鼓励老年承包户退出农地经营。这是国外发达国家曾经实行过的效果良好的土地政策,如日本、法国和德国,为鼓励老年农民退出农地生产,推行农地规模经营,向老年农民发放专门的“退养津贴”,解决老年农民的后顾之忧。

第二,实行“二次补贴”政策。二次补贴是相对于承包户的农业直接补贴而言的,将给予农地经营者的粮食生产补贴,称为“二次补贴”。对农地经营者的二次补贴,能使有技术优势的小规模经营户扩大农地规模,提高农地的单位产量和利润率,稳定粮食生产。建议以种粮面积为计补依据,不分规模大小对农地经营者进行二次补贴,且二次补贴应由中央统一支付给农地经营者,避免地方政府的政策捆绑。