朱 谦

一、问题的提出

原环保部办公厅于2018年2月5日发布《关于退回山东菏泽民用机场建设项目环境影响报告书的函》(环办环评函〔2018〕187号)，依据该部2015年发布的“环办函〔2015〕389号”文件，决定终止该项目环评审批程序，退回环境影响报告书。(1)“环办环评函〔2018〕187号”文件载明：2017年12月，菏泽牡丹机场建设投资有限公司通过环保部建设项目环评网上受理系统报送《关于请予审批〈山东菏泽民用机场建设项目环境影响报告书〉的请示》(菏机建投(2017)22号)，原环保部依法受理《山东菏泽民用机场建设项目环境影响报告书》，并立即委托进行技术评估。在技术评估过程中，发现该项目在尚未获得环评批复的情况下已擅自开工建设，违反了《中华人民共和国环境影响评价法》的有关规定。环评文件的退回，并非仅仅存在于“环办函〔2015〕389号”文件之中，实际上，它长期在我国各级环保部门审批环评文件过程中被运用，且实践中衍生出的形式也未必一致。比如，2012年原环保部共批复项目环评文件240个，退回不符合要求的环评文件达24个。(2)参见舒晶晶：《环保部去年退回不合格环评文件24个 涉及资金超千亿》，载中国日报中文网，http://www.chinadaily.com.cn/hqgj/jryw/2013-02-16/content_8268970.html，2021年3月20日访问。事实上，环评文件退回并不是一个法律概念，至今也没有形成一个法学概念。更多是在有关环保部门发布的规范性文件以及作出的案件处理决定中被提及。本文所称的环评文件退回，是指建设单位向环保部门申请审批建设项目的环评文件，环保部门受理申请之后，在对环评文件进行审查过程中，发现环评文件存在缺陷或者其他原因，而作出退回其提交的环评文件的行政决定以终结本次环评文件的审批程序，并要求建设单位完成整改后，重新申请报批环评文件。……