文丰安,段光鹏

(1.重庆社会科学院，重庆 400020；2.中国人民大学 马克思主义学院，北京 100872)

一、 问题提出

制度是人类社会存在发展的基本形式和特有标识，是对人类社会发展状况的综合反映，为实现稳定有序的发展提供重要保障。经过新中国成立70多年的制度建设和改革，中国特色社会主义制度更加全面、更加完善、更加规范，制度建设成果显著，社会主义制度在中国大地上展现出前所未有的优势与活力。2019年10月党的十九届四中全会召开，会议系统总结了我国制度建设和国家治理方面取得的成就，提出了一系列重大举措，对未来一段时期的各项工作进行了全面部署，实现了从制度建设到建构根本制度、基本制度、重要制度三者之间主辅有序、主次互补、功能完整的制度体系的思想飞跃，为党和国家长治久安构筑起了制度建设的基本框架和宏伟格局。

国家治理体系是一套由多方面的制度组成的切实可行、切实管用、切实有效的制度体系，是具有强大生命力和巨大优越性的完整体系。习近平总书记指出：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”[1]。我国今天的国家治理体系，是在中华民族历史传承、中华文化接续传递、国家经济社会稳步前进的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。随着中国特色社会主义进入新时代，我们的党、我们的国家、我们的社会已经并将继续发生深刻变化，治国理政的任务更加艰巨，对党和国家机构设置及职能配置提出了新的要求。这就必须要推进国家治理体系现代化，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，充分运用制度和法律治理国家，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，为治理能力现代化提供制度依据。

党的十九届五中全会深刻把握国际国内发展大势，对推进国家治理体系现代化作出重要部署，要求充分发挥制度优势、准确施策，确保全面建设社会主义现代化国家开好局、起好步。同时，未来的15年时间，我们要基本实现社会主义现代化，依然面临着全新的任务和目标，面临着深刻复杂变化的发展环境，这就需要进一步明确国家治理体系现代化的发展进路，不断推进国家治理体系现代化发展进程，为开启向第二个百年奋斗目标进军的新征程奠定坚实基础，这既是一个重大的理论问题，又是一个紧迫的现实问题。在中国共产党成立百年之际，系统梳理国家治理体系现代化的相关问题，对于推进党和国家事业发展、实现中华民族伟大复兴的中国梦具有重要意义。

二、 学界研究进展

当前，学界围绕国家治理体系现代化的生成、内涵、变迁、标准、独特优势等内容进行了多方位的梳理和分析，基本呈现出了该研究议题的阶段性面貌，为探寻国家治理体系现代化研究的推进趋向和创新空间奠定了重要基础。

关于国家治理体系现代化的生成。辛向阳认为，马克思主义政治立场、人民立场、科学立场是其重要基础[2]。俞可平认为，国家治理体系的现代化是社会政治经济现代化的必然要求，其本身又是政治现代化的重要表征[3]。孙绍勇和陈锡喜认为，法治文化对国家治理体系现代化生成具有实化、优化作用和生态建构的淳化作用[4]。肖存良认为，我国的治理体系现代化就是要在党领导下的共治结构基础上巩固制度、创造秩序、促进发展[5]。

关于国家治理体系现代化的内涵及过程。宣晓伟认为，国家治理体系是治理国家的一系列制度安排和具体技术手段的综合体系[6]。徐亚清和于水认，为国家治理是指涉围绕国家政权实现良善治理的实践活动[7]。李景认为，我国国家治理体系现代化,就是决策、执行、管理、监督等体制机制更加健全的进程和状态[8]。李建认为，国家治理现代化就是使各类国家治理主体不断在国家治理体系中顺利运转的动态过程[9]。胡洪彬认为：国家治理现代化就是在总结治理经验基础上进行，通过创新方式推进国家治理体系科学化和治理能力提升的社会历史过程[10]。姜裕富认为，我国国家治理体系现代化大体分为传统社会时期、社会主义革命时期、社会主义建设时期、改革开放时期等不同阶段[11]。

关于国家治理体系现代化的变迁。孙发锋将其划分为探索自主性、推行全能型、践行发展型和推进均衡化四个国家治理时期[12]。张倩认为，在治理现代化的目标之下，我国国家治理现代化分为计划经济、“双轨制”并存时期、“增长主义”导向时期、“调控—刺激”反复期、治理体系全面重构五个阶段[13]。

关于国家治理体系现代化的标准。袁红提出，制度化、规范化、程序化是国家治理体系现代化核心价值目标的衡量标准[14]。周薇认为，国家治理体系现代化的标准应该从“人民认可”的主体、“实践证明”的客体、“世界一流”的横向、“历史检验”的纵向四个维度进行认定[15]。张师伟认为，一定范围内的公共安全和有效治理是国家治理体系现代化的重要体现[16]。

关于国家治理体系和治理能力现代化的关系，高小平认为，二者是结构与功能、硬件与软件的关系[17]。孔新峰同样认为，二者不可分割，离开国家治理体系，国家治理能力将“有形无神”；离开国家治理能力，国家治理体系将“有名无实”[18]。

关于国家治理体系现代化的独特优势，孟慧敏则概括为党的领导的政治优势、以人民为中心的组织优势、不断革新的创新优势、兼容并包的文化优势[19]。

学者们从各自的学术背景和研究志趣出发，从不同的角度对国家治理体系现代化的理论与实践进行了深入探讨。然而，当前的研究仍然存在着薄弱和不足之处。比如，学者们因为关注的议题不同而往往从某一视角的单一主体出发进行研究，不能以多维理论视角审视全貌，从而破解国家治理体系现代化面临的理论与实践难题；学者们一般沿用政策报告界定而缺少从理论和历史的视角对国家治理体系现代化进行横向和纵向维度的研究，对于不同时期的差异和侧重比较研究较少，对于理论切入实践的研究更是凤毛麟角。因此，要从横向和纵向上系统梳理国家治理体系现代化的理论基础、历史变迁与发展进路，在现代化进程中考察其理论基础，总结其发展经验，全面地呈现出国家治理体系现代化的变迁、发展图景，在继承与发展的过程中形成富有解释力和指导力的原创理论。

三、 国家治理体系现代化的理论基础和特点

马克思主义经典作家在探索人类社会发展规律的过程中，对国家治理问题进行了深入解析。马克思、恩格斯多次论及国家治理问题，列宁系统地总结并创造性阐释了国家治理的基本观点，为理解和把握国家治理体系现代化提供了科学的理论基础和明确指向。

(一) 国家治理体系现代化的理论基础

马克思主义国家理论是马克思主义经典作家结合无产阶级革命实践过程形成的关于国家的理论学说，包括国家的起源、本质、职能、消亡等。随着社会的发展、时代的变迁，全面准确地把握马克思主义国家理论，对推进国家治理体系现代化的理论建构和实践探索具有重要意义。

1. 马克思主义国家理论的基本问题。国家的起源、本质和消亡问题是马克思主义国家理论的基本问题。马克思在关于国家起源的论述中，实现了对黑格尔“理念国家”的反叛，明确指出“国家是统治阶级的各个人借以实现其共同利益的形式，是该时代的整个市民社会获得集中表现的形式”[20]。也就是说，国家是阶级社会的产物，为对立阶级中居于统治地位的阶级所掌控，其产生是统治阶级用来维护所谓“共同利益”的需要，实则为阶级统治的“政治形式”。因而，国家绝不是从来就有的，也绝不是超阶级的人类共同体，而是统治阶级为了巩固自己的统治地位和财产关系而制造出来的政治工具。国家的来源决定了国家的本质，统治阶级借助国家工具剥削、压迫被统治阶级来维护自身的地位和利益。正如恩格斯所说：“国家在一切典型的时期毫无例外地都是统治阶级的国家，并且在一切场合在本质上都是镇压被压迫被剥削阶级的机器”[21]。这一观点被后世的马克思主义者奉为圭臬而被继承下来，列宁就指出“国家是剥削被压迫阶级的工具”[22]。当阶级矛盾不可调和之时，有着复杂结构、多样形式的国家就会产生。在马克思看来，既然国家与阶级总是内在相关的，为了压制被统治阶级的反抗，其首要职能是维护社会正常秩序的政治统治职能，而社会管理职能的履行是阶级统治的基础。两种职能之间相互联系、相互依存。同时，国家不是一经产生就永续存在的，而是将经历一个随着阶级的消亡而走向消亡的漫长历史进程。相比而言，列宁拥有建立无产阶级政权的实践经验，认为国家的消亡将经历资产阶级国家向无产阶级半国家的过渡、无产阶级半国家向非政治国家的转变、国家完全消亡三个步骤，从而昭示了国家治理的应然走向。

2. 马克思主义国家理论的突出贡献。马克思主义经典作家以拨云见日、深入本质的深刻洞察力来研究国家治理问题，而且运用到了建立无产阶级政权的实践过程，对如何正确看待社会主义国家治理问题具有突出贡献。首先，无产阶级专政是前提。马克思认为，无产阶级只有通过暴力革命打碎和彻底摧毁旧的资产阶级国家机器，建立无产阶级专政，才能掌握国家政权。无产阶级取得统治地位之后，为了巩固和维护自身的统治地位，要继续实行“阶级的专政”，同时要格外注重“阶级的民主”。其次，无产阶级政党领导是关键。马克思十分重视社会主义国家治理中无产阶级政党的领导问题，认为无产阶级政党是社会主义革命和建设事业的领导核心。只有坚持无产阶级政党领导，才能使无产阶级作为独立的阶级团结行动起来战胜一切艰难险阻，沿着正确的方向前进。列宁在领导探索苏维埃国家治理的过程中，强调无产阶级政党是苏维埃国家的最高领导力量，是教育组织无产阶级和全体劳动群众的先锋队，在社会主义国家治理中发挥着领导核心作用。最后，建立完善各项国家制度是重要保障。国家是一种制度集合体。巴黎公社与以往历史上的任何国家都不同，是无产阶级专政政治形式的第一次尝试，是对人民实行民主的新型社会主义国家，其治理实行了全新的制度安排。在十月革命胜利后，列宁同样十分重视苏维埃国家的制度建设，为社会主义国家治理提供了必然遵循的制度逻辑。

3. 马克思主义国家理论的指导作用。随着时代的变迁，马克思主义国家理论没有过时，反而在丰富的实践中得到检验，在社会主义国家治理中依然发挥着重要指导作用。首先，国家治理要坚持无产阶级专政。在马克思看来，国家与统治是密不可分的，资本主义国家治理维护的是资产阶级的统治。只有使无产阶级以多重手段、直至使用暴力来使自身上升为“为绝大多数人谋利益”的统治阶级，以人民利益为核心推进国家治理体系现代化，创造出高于和优于资本主义社会的民主制度，才能打开社会主义国家治理的新空间。其次，国家治理要始终坚持无产阶级政党的领导。无产阶级政党的先进性决定了其拥有国家治理的资质和能力，在社会主义国家治理进程中处于领导地位，始终发挥着中流砥柱作用。能否始终坚持无产阶级政党领导、能否创新和完善党的领导体制，直接关乎社会主义国家治理的成败。最后，国家治理要坚持完善各项国家制度。国家是由一系列制度安排和国家机器所构成的制度整体，只有坚持和完善各项国家制度，才能确保社会主义国家治理目标的实现。

(二) 国家治理体系现代化的理论特点

作为现代化的重要维度，国家治理体系现代化的理论特点何在，显然是一个需要讨论的基本话题。从国家治理体系现代化的理论与实践中总结其理论特点，有助于明确国家治理体系现代化的价值追求和前进方向。

1. 明确治理是维系社会秩序的手段。尽管“治理”一词古已有之，但是具有工具理性色彩的现代意义上的有着控制、操作和引导意思的“治理”概念一般认为兴起于西方欧美国家。当然，“治理”概念并非完全的舶来品，马克思主义经典作家多次使用过“治理国家”“治理制度”等用法。中国共产党的文献中也多次使用过“治理整顿”“有效治理国家”等提法。从“治理”的原初意涵来看，其本身强调的是多元主体参与的行为模式，内含有序性和规范性的维度。从现代意义来看，国家作为一种“特殊的公共权力”是用于缓和冲突的，目的是把冲突控制在“秩序”的范围内。对国家治理而言，要以维护特定的秩序为前提，以有效地掌握和运行政治权力为基础，通过合作、协商形成交互性的共治网络，维护社会始终处于“秩序”的状态，是国家治理的重要任务。“秩序”本身是指一定生产关系所决定的社会秩序，其表现就是社会稳定，旨在维护统治集团的权力地位和既得利益。在具体的政治实践中，国家治理的一切行为都要围绕着维系社会秩序展开运行和履行使命，在保持和维系政治权力的基础之上，通过国家治理缓和冲突，运用公共权威实现公共利益，提升秩序的包容性，实现国家的发展和社会的进步。

2. 强调国家问题是治理问题的核心。理解国家治理，要明确何种意义上的国家才是国家治理的主体。只有从阶级关系出发，才能认识国家的本质规定性，才能明确国家治理的出发点与落脚点。马克思从社会阶级的对立和国家的起源出发揭示了国家的本质，认为国家是从社会中分化出来的从事公共事务管理的机构，而且只有当经济上占据统治地位的阶级把从事公共事务管理的机构据为己有，即试图将自己的阶级利益上升为整个社会的共同利益时，国家才会出现。简言之，国家是在阶级存在、阶级斗争存在的基础上发展起来的，国家的本质就是阶级的统治。尽管一切剥削阶级国家在本质上都是阶级的统治工具，但是在形式上却表现为以保障公权力为前提而凌驾于社会之上的力量。国家治理中的国家为获得治理的权威性与合法性，就要履行公共职能，以获得被统治阶级对自身统治的认同。但是毫无疑问，公权力具有的专属排他性决定了国家的资格具有唯一性。国家要通过发挥自身职能，在维护代表统治阶级的根本利益的同时，坚持科学的治理理念，形成相互协调、相互作用的灵活治理路线。

3. 指明实现善治是国家治理的目标。经济关系、国家制度和基本国情之间的差异，决定着国家治理的过程是一个不断调整的动态过程。国家治理并非无序的，进行国家治理是对社会中不同利益之间的关系加以调节，对公共事务进行调控、引导与支配，以提高治理效能为核心，注重多元协作，实现善治的理想治理状态，即公共生活中各个治理机制的协调平衡。一方面，善治不是政治压力下的被动诉求，而是针对单一的政府治理出现的政府失效和市场失灵问题，通过向多元治理主体协商治理的转变，促使政府与民众共同管理国家事务、管理社会事务，增强各类主体间的相互协作与进步，实现国家、市场和社会的动态互动，提升国家治理的自主性和能动性。另一方面，善治是由不同主体和不同层级的治理内容构成，要突出强调治理过程中实现透明、责任和回应等主张，通过制度化、规范化、程序化来增强社会民众对政府的理解和信任。只有在社会主义社会“实现国家权力对于社会成员权力的全面还原”[23]，才能引导国家治理走向善治之路。

四、 中国共产党领导国家治理体系现代化的历史变迁和基本经验

毛泽东指出：“如果要看前途，一定要看历史”[23]。历史经验对于个人、国家乃至整个社会的发展都有着重要的启示意义。虽然“治理”概念在我国提出的时间不长，但是我国社会发展始终贯穿着治理思维。我国目前已经进入新发展阶段，系统把握中国共产党领导国家治理体系现代化的来龙去脉，总结其中的有益经验，对于推动社会主义现代化发展具有重要意义。

(一) 国家治理体系现代化的历史变迁

林尚立认为：“任何一个传统国家要建成一个成熟的现代国家，都必须经历相当长的国家转型与发展过程”[24]。制度的建立和完善是一个动态过程，会随着时代发展和国家转型发生相应的改变与调整。国家治理体系的建构和完善同样是适应经济社会发展在不同阶段上的客观要求而转变治理理念的结果，依次经历了局部探索、初步创建、发展完善、全面深化的重大历史转折和跨越式飞跃。

1. 不破不立：国家治理体系的局部探索阶段(1921—1949)。中国自古以来就逐步形成了一整套与封建社会形态相适应、高度齐备的国家制度和治理体系。当中国农耕文明发展至极致、世界历史进入工业文明之时，帝国主义列强用坚船利炮打开中国国门，使得整个旧中国的国家制度和治理体系面临溃散的状态。面对日益深重的政治危机和民族危机，无数先进的仁人志士在探寻新的治国制度和治理体系上走过了漫长曲折的历程。应时代而生的中国共产党为建设人民当家作主的新社会及其相关的国家制度而进行了不懈斗争与探索。中国共产党最早在1921年7月召开的党的一大通过的纲领中就明确规定“本党采用苏维埃的形式”，党的二大上开始对构建一个新的制度形态进行了系统思考，甚至提出了一套带有严重教条主义和苏俄色彩的国家制度设计构想。大革命失败后，中国共产党从深刻的教训中总结经验，开始在农村建立革命根据地，富有创新性地确立了符合中国实际的独特的革命道路。在苏区政权的制度探索的实践中，模仿苏联制度形态的色彩依然十分浓厚。其中制定的《中华苏维埃共和国土地法》《中华苏维埃共和国劳动法》等法规形成了符合农村实际情况的土地革命方针和正确的土地分配方法，大大改善了苏区时工人阶级的社会地位和生活状况。《中华苏维埃共和国宪法大纲》《中华苏维埃共和国选举细则》《苏维埃暂行选举法》等一系列法令的相继颁布，标志着中国共产党开始进行全国性的新政权的制度探索，形成了人民代表大会制度的雏形。在抗日战争时期，中国共产党在苏维埃制度实践探索的基础上根据时势不断调整制度构建方案，进行了较为深入的制度探索。这一时期比较突出的特点是中国共产党在局部执政的条件下，在实践中尝试了议会制、参议制、“三三制”等制度，在理论上首次提出了比较系统的构建新的国家制度的构想。其中，以陕甘宁边区政府为代表的抗日民主政权时期实行“三三制”原则的伟大实践推进了政治协商工作方式的出现，是中国共产党对政治制度设计中比较敏感的政党关系、领导关系、协商关系等进行探索的大胆尝试，为新中国国家制度的建立提供了参照，积累了经验。在解放战争时期，中国共产党的制度理念和制度实践进一步发展，参议会制度逐渐被人民代表会议制度所取代，同时政党协商制度取得重大进展，中国共产党与各民主党派经过多次反复协商达成了《关于召开新的政治协商会议诸问题的协议》，为新中国的成立以及新的制度框架的确立奠定了基础。

2. 立足国情：国家治理体系的初步创建阶段(1949—1978)。为了将“一盘散沙”式的低组织化社会重组为富有生命力的现代化社会，中国共产党逐步推进建立一个全新的能够体现中国“站起来”的国家政权。1949年9月，具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》进行了关乎全局的顶层设计，将中国共产党提出的一套建立新国家和新制度形态的构想确定下来，明确规定了我国的国体和政体，从法律上确认了作为工人阶级先锋队的中国共产党的领导地位，建立起了以党的全面领导为根本特征的政治制度框架，奠定了新中国国家制度的基础。1949年10月，新中国的成立使中国人民“站起来”了，使我国国家制度和治理体系建设有了最为关键的前提条件。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》对人民民主专政的国家性质以及国家根本政治制度、基本政治制度做出了更为完备的规定。中国共产党领导人民创建新的国家治理体系，表现出了极大的打碎旧的国家机器的创新勇气，在积极开展国家治理的过程中革命性地变革了传统“大一统”国家治理模式与民国时代混乱的统治局面，尤其是彻底清除了半殖民地社会属性给国家治理留下的屈辱烙印，结束了旧社会的无序治理。到1956年底，我国基本完成了社会主义改造，使社会主义制度基本建立起来。这是中国共产党对新中国进行的一次系统、深刻的社会变革，通过发挥举国体制的资源动员优势，整个国家呈现出前所未有的生机与活力。然而，由于传统社会主义模式的制约以及过分夸大阶级斗争，党和国家在这一阶段也走过一段弯路。从总体而言，尽管这一时期国家治理体系的创建处于不成熟、不完善的状态，但是已经具备协调一致、高效运转的国家治理体系的雏形，同时将制度的观念传递到了国家治理的各个方面，对于充分发扬人民民主、保证国家长治久安起到了决定性作用。

3. 积蓄力量：国家治理体系的发展完善阶段(1978—2012)。作为人类历史上的新型制度，社会主义国家制度和治理体系并非完美无缺或停滞不前的，而是需要不断进行自我完善和发展。“文化大革命”结束以后，我国在制度建设方面的主要任务是尽快恢复保证党和国家基本运行的各项制度。1978年12月召开的党的十一届三中全会开创了改革开放历史新时期，同时开启了国家制度和治理体系改革与完善的历史新起点，主要表现在治理结构的开放化和治理方式的制度化两个方面。改革开放以后，以邓小平同志为主要代表的中国共产党人根据日益增强的世界眼光和对时代主题的准确判断，以激发经济发展的活力为目标，建立起社会主义市场经济体制，同时又进一步健全和完善了国家根本政治制度、基本政治制度，国家治理体系的弹性与韧性不断增强。与此同时，我国更加重视国家治理方式的制度化、规范化变革，既“强调领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”[25]，又强调健全法治秩序，谋划和部署构建以宪法为核心的法律体系，形成初具规模、较为完备的中国特色社会主义法治体系。总之，我国在这一时期根据历史传统、现实国情和长期治理经验，对国家治理体系建设持续不断地进行探索，制度改革从基本制度层面逐渐深入到具体体制层面，在诸多方面取得了重大突破和阶段性成果，使国家治理需要的体制、机制、程序、规范日渐完善，治理体系框架逐渐清晰，优势日益显现，实现了社会主义制度发展的历史性飞跃，为国家持续发展和社会长治久安提供了坚实依托，也为国家治理体系的深化发展夯实了基础。

4. 大步向前：国家治理体系的全面深化阶段(2012—)。在改革开放的历史进程中，“摸着石头过河”的渐进性改革逻辑并非立足全局进行顶层设计和统筹安排，更多的是一种适应性调整，以解决社会各领域积累的诸多深层次矛盾。同时，由于制度的变革、效能的彰显受一时之限影响，人们的制度认知一定程度上随之具有不确定性。以党的十八届三中全会为起点，中国共产党打破多个既有制度的条条框框，明确了国家制度和治理能力两者的里表关系，要求更好地发挥治理的要素和优势，加快实现制度的成熟化、定型化、常态化，标志着我国正式进入建设更加全面、科学、合理的国家治理体系新时期。党的十八届三中全会明确全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[1]。党的十九大报告中七次强调国家治理问题，提出的“八个明确”中包括“明确全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”[1]。党的十九届三中全会对党和国家机构职能改革做出全面部署，“是推进国家治理体系和治理能力现代化的一次集中行动”[26]，对于科学合理地进行党和国家机构设置和职能配置具有战略指导意义。党的十九届四中全会既科学、清晰地勾勒出相互协调、相互依存且具有明显制度优势的庞大制度体系，又绘制了实现“两个15年”战略安排的全方位立体画像，将深入开展新时代开启的系统整体设计，推进国家治理体系现代化取得前所未有的理论成果、实践成果、制度成果，从而运用制度威力应对各种风险挑战的冲击，为“中国之治”奠定长治久安的坚实根基。

(二) 国家治理体系现代化的基本经验

完善国家治理体系是世界上一切国家的共同追求，但是不同国家、同一国家在不同历史时期的治理目标、路径选择、方式方法不同，进而可以总结出不同的治理经验。我国立足自身历史传统、现实国情和长期治理实践形成了适应自身需要的国家制度和治理体系，在百年变迁过程中积累了具有中国特色的宝贵经验。

1. 坚持党的领导，保证国家治理体系建设方向正确。国家由政党来执政，是当今世界各国政治体系运行的制度安排。执政党不同程度地担当着国家事务治理的任务，行使执政权力就是发挥国家治理的权力。然而，执政党在不同社会制度、政治体系、权力结构中扮演的角色与在国家建设中发挥的作用千差万别。中国共产党是居于全面领导地位的、长期执政的特殊执政党，与西方政党轮替制度下的一般意义上的执政党有着根本不同，与世界上一些国家政党内部斗争不断、执政能力不强、威信不高形成鲜明对照。中国共产党在历史和现实中的成功要放到国家制度和治理体系层面加以把握。从根本上说，国家治理体系是中国共产党领导国家和社会的“一体两翼”模式。中国共产党的指导思想具有引领力、组织资源具有动员力、奋斗目标具有感召力、自我革命具有净化力，无疑是国家治理体系变革、治理能力升级的关键推动力量，便于以长期执政的制度安排形成谋划长远发展的国家治理优势。一方面，中国共产党以强大的政治引领能力、坚强稳固的领导核心、上下贯通且执行有力的严密组织体系以及“得天下英才而用之”的强大号召力负责整个国家治理体系的分工、协调和控制，整个体系的构建、驱动和维系从根本上取决于党。另一方面，中国共产党不仅决定整个国家治理体系宏观长远的目标任务，而且决定其日常的重大事务，使得整个国家治理的结果从根本上取决于党。党的十九届五中全会确立的“十四五”时期经济社会发展必须遵循的首要原则即“坚持党的全面领导”[26]。唯有贯彻党的领导是全面的、系统的、整体的这一本质要求，以发挥党在国家治理过程中的超强权威性、主导性，时刻站在时代前沿并准确把握社会前进的正确方向，才能搞好国家治理的一切工作和活动，才能永葆国家制度和治理体系所拥有的特色和优势。否则，各领域、各方面、各环节的治理就难以有效地运转。因此，要加强党的领导，使党的领导制度的作用得以更好发挥，使国家制度和治理体系的无比先进性、巨大优越性得以更好体现，进而转化为实实在在的治理效能。

2. 坚持人民至上，保证国家治理体系建设服务人民。我国的国家治理不同于单一的政府管理，而是由执政党领导的、政府具体实施的、人民广泛参与的、体现以人民利益为归依的制度优势的管理体系和系列举措。国家制度是人民意愿和意志的表达，是人民实践智慧的概括和凝练，人民是制度建构、制度实践、制度评价的主体。制度的目标与人民的目标紧密相关、高度契合，人民的拥护和认同是制度优势转化为治理效能的基础。在国家治理体系的历史变迁过程中始终贯穿着“依靠谁”、“为了谁”的问题。与西方国家存在的强势集团俘获政策体系的局面不同，中国共产党作为人民意志的忠实代言人和执行者，始终依靠人民而不是收买人民，始终服务人民而不是利用人民，始终以能否体现人民的地位、意志和利益作为制定、实施各项路线方针政策的根本依据。国家治理体系坚持人民至上，实现了“以人民为中心”的国家治理原则与社会主义制度属性的真正契合，与西方国家普遍存在的党派纷争、利益集团偏私、漠视普通民众要求形成鲜明对比，体现出无可比拟的先进性。制度实践、制度评价的主体是人民，制度规范和制度精神只有符合人民需要，才能让制度的生命力和优越性在人民群众生产生活中充分体现出来，使制度成果真正为人民群众所享有。因此，国家治理体系坚持人民至上，鲜明地体现为以提高参与度而促进提升满意度，以强大的民众动员和吸引民众参与能力保障人民及时、有效地监督国家治理的各项决策及实践过程，要求治理主体的实践活动真正落实制度的价值功能。

3. 延续文化根脉，保证国家治理体系历史传承。国家治理体系的变革创新，离不开扎根的土壤、接续的历史和蕴涵的文化。国家治理体系是我国本土文化长期润物细无声的内在演化与长期积淀的结果，归根结底要从本土挖掘资源、提炼经验、寻找答案，脱离本土传统与文化语境的制度终究是无源之水、无本之木。国家治理体系的构建和完善是一个渐进过程，不能割断历史、远离文化、抛弃现实，而是要理性汲取我国传统国家治理的有益经验，以丰富的中国智慧不断进行改进和演化以形成自身的理论特质和实践模式。习近平总书记强调：“要治理好今天的中国，需要对我国历史和传统文化有深入了解，也需要对我国古代治国理政的探索和智慧进行积极总结”[27]。历史演替中进行创造和选择的国家治理蕴含着丰富的政治智慧，自成体系的治理理念和制度安排深刻影响着今天的政治现实和治理模式。现有制度和治理体系中许多依然或显或隐地保留有国家历史上逐步形成的郡县制度、监察制度、科举制度等传统政治制度和科举选人、监察惩治、协和友邦等制度规范的印记。当然，没有一种体系是完美无缺、永恒不变、普遍适用的，不能简单延续中国传统政治制度和治理文化的母版，而是要接续进行创造性转化和创新性发展。中华传统文化中包含的民本思想、治国经验、政道思维、德治主张、平等观念等丰富性的历史智慧，可以为今天更加科学地推进国家治理体系现代化提供现实启迪；中华传统文化中包含的中央地方关系、军政关系、政治集团、层级治理等延续性的治理难题，可以为今天更加高效地推进国家治理体系现代化提供历史借鉴。因此，国家治理体系延续文化根脉，深刻地体现为要以更广阔的历史视野对中国曾有、已有制度进行深刻反思，维护先辈传承下来的价值框架和制度框架，加之深化改革、不断尝试、敢于创新，结合制度形成的历史根基、文化底蕴和现实国情，促进国家制度和治理体系的适应性调整和内生性演化，构建与时代相适应的国家制度与治理体系。

4. 追求有效治理，保证国家治理体系可靠管用。与西方成熟的制度模式基本定型、国家治理要应对的社会问题相对简单明确相比，我国的国家治理体系作为改革的基本对象，可能带来的矛盾会导致社会动荡不安。国家治理体系是由若干制度构成的有机整体，既体现着国家治理的属性和类型，又决定着国家治理能力的实际效果。从国家治理体系的历史变迁来看，最终的目的不是为了搞出一整套形式上完美、体系上完整的制度体系，而是为了把制度优势和国家治理有机结合起来，使整个制度和治理体系犹如一架精密钟表机械相互耦合、精确协调、默契协同，从而把制度优势更好转化为治理效能。而治理效能的有效发挥还需要过硬的治理能力。习近平总书记指出：“国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面”[28]。国家治理体系是治理能力的前提和依据。完善国家各项制度，推进国家治理体系现代化，也就为增强治理能力提供了重要依据，进而为提升治理效能提供了坚实基础。可以说，制度优势和治理效能相辅相成、互为因果、缺一不可。因此，国家治理体系现代化意味着既要完善国家治理体系的架构和形式，又要创造国家治理效能的价值和结果，通过国家治理实践不断实现制度优势向治理效能高效转化、自动转化、持续转化和全面转化，真正彰显出制度优势的功能和治理有效特征。

五、 新发展阶段国家治理体系现代化的发展进路

国家治理不是简单的事务性工作，涉及的内容广泛、任务繁重、头绪复杂。尽管如此，国家治理体系始终秉持内在动力充足、运转机制灵活、制度绩效高能的目标。如今的中国正在进入一个“顶层设计”的治理时代，力图从全局的高度实现对国家治理的各方面、各层次、各要素的统筹规划，在时代方位、价值导航、制度统合、强劲动力等方面明确国家治理体系的发展进路，促使治理手段与治理方式更加精细化、智能化、现代化，实现国家治理路径的优化和治理模式的变革，为制度优势的充分彰显和治理效能的充分释放拓展更大空间，为全面建设社会主义现代化国家提供重要保障。

(一) 时代方位：聚焦社会主要矛盾调整优化国家治理体系

新时代“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”[1]。“美好生活需要”是多层次、全方位、立体式展开的，涵盖物质与精神，涉及具体与抽象，具有丰富的内涵和广阔的外延，赋予了国家治理体系宽广深远的工作空间，指引着整个治理体系的转型方向。国家治理的落脚点归根到底是要更好地服务人民，即通过不断完善能够满足人民美好生活需要的制度安排、公共政策和体制机制，让各种要素能够优化协同、有效整合，实现国家稳定有序、协调发展，从服务于原先以单一的物质文化产品为主要目标的生存型阶段，全方位地转变为以高质量供给来推动实现“美好生活需要”的丰富治理内容，以满足社会需求结构的重大变化。“不平衡不充分的发展”是复杂的、具体的、现实的，在国家治理层面突出表现为政府的基本公共服务供给不平衡、高质量公共服务供给不充分等问题，极大地影响了民众的获得感、幸福感和安全感。国家治理要把促进均衡发展和高质量发展置于突出地位，通过提供科学合理的制度化安排和高效协同的运行机制，全力协调各方力量，综合运用各方资源，做好制度上的配套与衔接，完善公共服务制度体系以提供高质量的公共服务与公共产品供给，将以人民为中心的制度优势转化为提升公共服务质量和实现“美好生活需要”的治理效能，把多元分配优势转化为促进社会公平的治理效能，从而不断满足人民对美好生活的新期待。党的十九届五中全会立足根本、掌控全局、着眼新的发展目标，将推动高质量发展作为“十四五”期间经济社会发展的主题，旨在优化经济结构、转换发展模式、提升发展动力以适应我国社会主要矛盾的变化。因此，国家治理要以人民“美好生活需要”的满足作为奋斗目标和价值遵循，坚持新发展理念，聚焦区域协调发展、收入分配公平、资源合理配置等与人民生活直接相关的领域，紧紧围绕调控房价、完善养老体系、改革医疗制度、提高教育质量等人民最亟待解决的问题展开，在政策决策的制定上以符合国情国力实际、符合人民利益诉求为标准，确保真正把人民所思所想放在心中，把社会矛盾化解在萌芽里，在制度设计和变革中要建立满足人民美好生活需要的必备制度，把“以人民为中心”的价值理念真正转化为制度体系的价值精神，在治理效能的考核上以是否促进经济社会发展、是否改善人民生活、是否满足人民需要为标准，化制度优势效能为人民美好生活需要效能，确保人民实实在在地享受国家发展成果，脚踏实地向第二个百年奋斗目标迈进。

(二) 价值导航：以社会主义核心价值观充分凝聚制度共识

国家治理的过程中会逐步形成与时俱进的价值导向以及对应的治理行动，进而达到一种和谐状态。托克维尔认为：“政治社会的建立并非基于法律，而是基于情感、信念、思想以及组成社会的那些人的心灵和思想的习性[1]”。核心价值观是社会制度和文化的灵魂与核心。国家治理若缺失核心价值观的导航，必定会偏离民族和国家的终极价值追求，并与社会的价值取向与个人的价值准则相违背。从根本上说，国家治理是为实现核心价值观的终极价值追求提供政治保证，促使核心价值观现实化。从历史经验来看，核心价值观现实化是任何一种价值观被确定为国家的主流价值之后所面临的重要任务。促使核心价值观现实化包括国家治理的改革创新和核心价值观的政治推动两个方面，既要使核心价值观融入国家治理全过程，得到普遍认同进而落地生根，又要充分运用国家力量培育和弘扬核心价值观，实现完善的理论形态与现实的社会生活相对接。只有通过科学的理论形态与符合实际的实践方案之间的良性互动，才能完成核心价值观现实化的任务。国家治理体系现代化牢牢坚持社会主义基本方向，要以社会主义核心价值观进行价值导航。国家治理体系现代化的进程，就是社会主义核心价值在实践中融入制度、凝练到围绕制度展开活动的行动者的行为之中的过程。在一定意义上，社会主义核心价值观融入制度、凝练到行为中的程度，就是国家治理体系现代化实现的程度。习近平总书记指出：“培育和弘扬核心价值观，有效整合社会意识，是社会系统得以正常运转、社会秩序得以有效维护的重要途径，也是国家治理体系和治理能力的重要方面”[26]。培育和弘扬社会主义核心价值观，既要使社会主义核心价值观融入国家治理，又要通过国家治理推进社会主义核心价值观建设，从而冲破陈旧思想观念的束缚，厚植人民的思想基础，凝聚人民的制度共识，为国家治理体系现代化汇聚力量、定向导航，以保障中国特色社会主义发展方向。

(三) 制度统合：实现制度的成熟和定型需要建构制度体系

制度是治理的依据、尺度、手段和工具，制度的成熟和定型、制度体系的完备和健全，代表着国家治理体系现代化的水平。制度具有调节关系、建立秩序、规范行为、维护稳定等功能，是国家治理的职能体现和重要依托，是国家赖以运行的基础和长治久安的保障。制定制度以形成各领域各方面各环节的制度覆盖，是支撑国家有序治理的必要条件。然而，仅有单项制度或仅仅重视制度的内容多少和数量大小是不够的，国家治理的实施有赖制度体系的建构。制度体系建构相比制度建设更深刻的地方是可以整合不同层级、不同领域、不同地位的制度建设而形成制度合力，从而聚合成相互衔接、内在关联的有机系统。注重制度的统合与聚成，形成权威而良好的制度体系，是持续稳定和可预期的国家治理的依据所在。人类社会制度发展史证明，系统完备、科学规范、运行有效的制度体系才是有生命力的制度体系。制度优势更好转化为治理效能，需要加快不同领域和层级的制度之间的集成而促使各项制度形成内在关联，发挥联动效应，实现各项制度之间的和弦共振，让各项制度能够有机耦合且形成制度合力，体现出制度的科学性、匹配性、衔接性、系统性，积极推动制度步入体系化、成熟化、定型化、常态化的轨道，避免出现制度盲区和漏洞，避免发生制度分割和冲撞，真正彰显出制度的竞争优势。我国的国家制度是社会基本性质、国家发展目标、主体间相互关系的深刻体现，决定和规范着国家治理的性质、方向和内容；国家治理是根据国家制度规定的目标和内容进行统筹安排、协调推进、运用执行制度解决各项事务的实践过程，是对国家制度的活化、运用和执行。例如，加快党内法规制度体系建设,体现我国政党治理法治化趋势[29]，整合正式制度与非正式制度的各自优势，提高地方政府治理有效性[30]。因此，国家制度是实行国家治理的核心，要加强制度统合，完善功能配置，优化机构设置，实现发扬制度优势与补齐制度短板协调统一，实现优化制度体系结构与提高单项制度质量协调统一，实现创设和完善科学系统的制度与发挥制度在治理中的实际效能协调统一，“使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化”[31]。

(四) 强劲动力：以全面深化改革调动制度活力和治理潜力

尽管我国经济社会发展已取得举世瞩目的巨大成就，但是依然面临着积累下来的诸多问题，而且更多是体制机制层面的问题，亟需从理论、观念、体系等多方面入手加以解决。为打破固化利益集团的格局和旧的习惯势力的藩篱，实现社会公平正义，促进社会和谐稳定，就要通过全面深化改革，调动制度活力和治理潜力，以解决我国发展面临的突出矛盾和问题。党的十九届五中全会根据国际大环境和国内小环境的现实考虑，明确将改革创新作为“十四五”时期我国经济社会发展的重要指导思想之一。我国的国家制度不是僵化不变、停滞不前的，也是允许改革、需要改革的。因为国家治理始终处于动态的实践进程中，国家制度优势与治理效能的结果之间存在着相当的弹性空间。制度优势与治理效能的磨合问题唯有在维持制度稳定内核的基础上进行实践探索与检验，依靠提升实际治理能力来渐进式地加以解决。全面深化改革是国家制度和治理体系的完善机制，是深化改革开放和破除深层次体制机制弊端的重大举措。全面深化改革既涉及不同的层次和领域，又具有不同深度和力度，却不意味着要颠覆性地重构一套异质的制度而改革社会主义制度的本质属性。全面深化改革要求以问题导向和现实关怀来正视国家制度的理想状态与现实条件之间存在的不同程度的落差，产生通过把握改革方向来缩小落差的动力，避免改革的成效相互抵消以及更多矛盾问题的出现，形成一个制度优势不断释放并转化为治理效能又增强制度自信与认同的良性循环局面。国家治理效能在平时的治理效果中能够得到展示，在民族发展的关键节点更能够受到检验。正在进行的新冠肺炎疫情防控，极大调动了全面深化改革激发出来的制度活力和治理潜力，同时暴露出我国在重大疫情防控体制机制、公共卫生应急管理体系等方面存在的明显短板。有效应对新冠肺炎疫情等重大风险，不断革除体制机制弊端，使之能够不断适应变化了的时代和实践要求，让制度成熟而持久，同样亟需全面深化改革。唯有把改革创新的优势转化为推动制度调适的治理效能，注重改革的系统性、整体性、协同性，既要保持制度的稳定性和延续性，又要抓紧制定出急需、必备、管用的新制度，弥补或解决现有的制度漏洞、制度冲突和制度短板，更加充分地推动制度中蕴含的优势潜质转化为治理效能，才能破解各种发展难题，化解各种风险挑战，不断释放改革红利，充分激发社会活力。