唐 丹，黄 斌

（1.西安财经大学 公共管理学院，陕西 西安 710100；2.西安财经大学 马克思主义学院，陕西 西安 710100）

纪检监察制度是国家治理体系的重要组成部分，也是国家治理体系与治理能力现代化的重要内容。纵观百年奋斗历程，中国共产党的发展历史不仅是一部党团结带领人民进行革命、建设和改革的发展史，而且也是一部始终坚守党的初心使命、坚定不移同各种消极腐败现象作斗争的奋斗史。牢记打铁必须自身硬的实践要求，以纪律制度建设和权力监督制约制度建设为核心，不断推进党风廉政建设和反腐败斗争，持续深化纪律检查体制和监察体制改革，着力建设科学规范、制约有效的监督体系，不仅是贯彻落实习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的重要讲话精神的要求，也是中国共产党不断取得伟大成就的重要保障。站在新的历史起点上，梳理党的纪检监察体制的演变历程，总结百年历史经验，对于我们党“增强全面从严治党的永远在路上的政治自觉”[1]和推进纪检监察工作高质量发展具有十分重要的意义。

一、中国共产党纪检监察体制的演变历程

（一）初步建立时期：1921—1949年

中国共产党作为严格按照马克思主义建党原则建立的新型无产阶级政党，党风党纪问题是党最为关注的建党治党重要问题。1920年9月，蔡和森在与毛泽东的通信中强调“党的纪律为铁的纪律”[2]，明确提出要建立具有严格纪律的中国共产党。1921年7月，陈独秀在致中国共产党一大代表建议信中提到的4条意见中也郑重提到了党的纪律问题①1921年7月，党的第一次全国代表大会召开时，陈独秀给出席会议的代表写信。他在信中提出几点意见：“一曰培植党员；二曰民主主义之指导；三曰纪律；四曰慎重进行发动群众”，希望会议郑重地讨论。。中共一大通过的《中国共产党第一个纲领》中，关于党的纪律建设占有较大比重，对党的组织纪律、党内监督和保密纪律等方面做出了明确而严格的规定②《中国共产党第一个纲领》中提道：“凡承认本党党纲和政策……必须与那些与我们的纲领背道而驰的党派和集团断绝一切联系”；“在党处于秘密状态时，党的重要主张和党员身份应保守秘密”；“地方组织的人数很多时……要受当地执行委员会最严格的监督”；“地方执行委员会的财政、活动和政策，必须受中央执行委员会的监督”。，为党组织的管理、监督、巩固和发展提供了纪律保障。中共二大到四大的党章的“纪律”章节，都规定了中央、地方执行委员会的权限、章程等，并在纪律处分方面进行了细化。

随着革命的不断推进，党内也滋生了贪污腐败的现象。为了清洗贪污腐化分子，制止党内腐化现象的发生，中共五大选举成立了中央和地方监察委员会，这是党的历史上第一个中央纪律检查机构，是党的纪律建设开始走向正规的标志。1927年6月，中央政治局会议通过的《中国共产党第三次修正章程决案》中新增“监察委员会”一章，明确规定了中央及省监察委员会的产生方式，以及各级监察委员的职责，即对各自所属范围内党内贪污腐败行为予以处理，同时也指出各级监察委员有义务参加各级相应会议，但只有发言权，没有表决权。

中共五大后，革命形势急剧变化，党组织遭受巨大破坏，为了统合剩余党员力量，中共六大取消了监察委员会，改之为审查委员会，其职能主要侧重于财务监督工作，并规定党组织可以设置“特别委员会”预先审查党纪问题，细化了党员党纪处分的程序与处罚方式，提出“严格的遵守党纪为所有党员及各级党部之最高责任”[3]。随后，于1928年11月颁布的《告全体同胞书》中提出“检查政治路线之后，必须把组织观念上的错误严密检查一下”[4]，表明了中国共产党在进行艰苦革命的同时，时刻重视党内风气与党的纪律，始终坚持自我革命。

中共七大是中国共产党在民主革命时期获得极大胜利后的一次全国代表大会，中共七大通过的党章是对建党以来历史经验和实践探索的总结，奠定了中国共产党政治、思想、组织等方面的基础，为党的纪律建设和监督体制机制勾勒出基本框架。七大党章将“党的监督机关”专设一章，明确了监察委员会在党内的地位、性质及其承担纪律检查监督的任务，并在领导管理体制方面规定“党的各级监察委员会，在各该级党的委员会指导下进行工作”[5]。1949年10月，中央人民政府委员会第三次会议决定成立中央人民政府政务院人民监察委员会。同年11月，中共中央发出《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》，纪律检查委员会主要负责党的纪律建设，政务院人民监察委员会的主要职责是监督政府机关及其公务人员。纪律检查委员会与政务院人民监察委员会的设立标志着党内监察向党外监察延伸，进一步扩大了监察的范围，丰富了监察的内涵，使得党的建设与廉洁政府建设双向发力，具有重要意义。

（二）曲折重建时期：1950—1978年

新中国成立初期，资本主义荼毒仍有残余，不法资本家为获取暴利不断向政府官员进行渗透，贪污腐败、奢靡浪费、官僚主义等现象愈演愈烈。鉴于此，毛泽东要求在全国开展“三反”“五反”斗争，以零容忍的态度坚决打击贪腐分子、官僚主义作风，加强监督检查控制，保持党的纯洁性。1954年9月，全国一届人大一次会议决定设立国家监察部，取代原有的政务院人民监察委员会。从委员会转化为部，实现了从虚设机关向职能机关的转变，提升了监督主体的独立性和专一性。次年3月，《关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》审议通过，决定在中央和地方都设立监察委员会，由监察委员会代替党的中央和地方各级纪律检查委员会行使职责[6]，进一步扩大了监察委员会的权力。

中共八大修订和通过的党章明确规定要在党中央、省市县委员会、自治区州县委员会、直辖市委员会设立监察委员会的任务，并在《关于政治报告的决议》中提出要不断加强党对国家机关的领导和监督，广泛发挥各级人大会、人民群众和机关工作人员的监督作用，坚持不懈同官僚主义作斗争，不断加强党的政治建设[7]。中共八大后随着国家管理体制调整，党内工作纷繁复杂，党内监督机关逐渐承担起行政监察工作。因此，1959年4月，全国人大二届一次会议决定撤销监察部，“国家行政机关工作人员的监督工作，一律由各有关国家机关负责进行”[8]。到“文革”时期，受极“左”思潮影响，九大党章、十大党章取消了关于党的纪律监督方面的规定，党的监察机关也被取消，中共九大、中共十大期间纪检监察工作遭到严重破坏，纪检监察工作停滞不前。

中共十一大是在对“文化大革命”及其以前的极左错误进行全面清理的情况下召开的，决定重新恢复纪律检查委员会的相关工作，规定县级及以上委员会都设立纪律检查委员会，各级纪委由同级党委选举产生。1978年12月，十一届三中全会总结了党的历史上的经验教训，认识到纪检监察工作是党组织建设中十分重要的环节，提出恢复设立中共中央纪律检查委员会，进一步完善纪检监察制度，营造风清气正的政治生态。

（三）探索发展时期：1979—2012年

改革开放初期，随着经济蓬勃发展，贪腐之风也呈现出蔓延之势，一些官员干部腐化变质，严重污染了党内风气。为了清除这股不正之风，1979年1月，中纪委第一次全体会议讨论通过了《中央纪律检查委员会关于工作任务、职权范围、机构设置的规定》，明确了当时形势下纪检工作开展中关于监督主体、监督内容和监督方式等方面的内容①恢复重建后的中央纪律检查委员会于1979年1月召开了第一次全体会议，着重研究维护党规党纪、搞好党风问题。会议讨论并拟定了《关于党内政治生活的若干准则（草稿）》，通过了《中共中央纪律检查委员会关于工作任务、职权范围、机构设置的规定》，提出了党的纪律检查工作必须遵循的八项基本原则。。中共十二大党章规定了“党的各级纪律检查委员会都由同级党的代表大会选举产生”[9]，将原来的党委直接领导制度改为由党委和上级双重领导制度，这在一定程度上提升了纪检工作的权威性。

随着改革开放的深入推进，我党对纪律监督体制做出了调整。1986年12月，中华人民共和国监察部设立，次年7月，监察部正式挂牌办公。监察部的正式设立标志着我国行政监察体制的重新恢复，强化了党内纪律检查与政府行政监察职能的专一性，成为我国权力制约监督体系的重要环节。但在实践中发现，纪律检查与行政监察分工协作不能适应改革开放和现代化建设的新环境。中共十四大选举了新一届中央纪律检查委员会，决定实施党的纪委和监察机构合署办公。纪检监察合署办公，强化了党政监督的整体效能。1997年3月，中共中央纪律检查委员会通过《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》。同年5月，第八届全国人大常务委员会第二十五次会议修订通过《行政监察法》。《廉政准则（试行）》与《行政监察法》的出台为纪检监察工作的实施提供了制度和法律依据，为行政效能提升与廉洁政府建设提供了制度保障，进一步增强了纪检监察机构的法治化、规范化水平。

为了更好地发挥监督执纪问责效能，中共十六大指出要改革当前纪检监察体制，强化党内监督的深度和力度，正风肃纪，反腐惩恶。2003年12月，中共中央颁布《中国共产党党内监督条例（试行）》，规定了党内监督的重点及监督职责，提出“纪委对派驻纪检组实行统一管理”[10]，突破了双重领导体制制约派驻机构履职的问题，使得派驻纪检监察机构的职责任务更为明确，职能定位更“精准”。中共十六大之后，党中央统筹规划，找准当前纪检监察工作中的突出问题，不断摸索创新党内监督与行政监察体制机制，为党风廉政建设奠定了坚实基础。

（四）全面深化改革创新时期：2012年至今

进入新时代，以习近平同志为核心的党中央全面加强党的领导，高度重视党风廉政建设和反腐败斗争，高度重视纪检监察体制改革与完善。中共十八大制定并颁发了“八项规定”，“各级纪检监察机关要把监督执行本规定作为改进党风政风的一项经常性工作来抓”[11]，要坚决整治“四风”问题，严肃查处违法违纪行为，切实加强作风建设。2014年10月，习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上提出“全面从严治党”的战略部署。次年2月，又将“全面从严治党”纳入“四个全面”重大战略布局中，将新时代党风廉政建设和反腐败斗争提高到新水平，推动纪检监察工作不断迈上新台阶。

在进行统筹规划的同时，党中央也聚焦纪检监察的职能发挥，持续推进纪检监察体制机制改革创新。十八届三中全会提出要全面落实“两个为主”和“两个全覆盖”，创新反腐败领导体制，“构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系”[12]，进一步增强监督效能，释放出党内监督的活力和动力，为构建良好的政治生态提供了制度保障。2014年1月，王岐山在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第三次全体会议上对当前的纪检监察工作形势作出研判，“纪检监察机关要紧紧围绕监督执纪问责，深化转职能、转方式、转作风，全面提高履职能力”[13]。“三转”目标是推进新时期纪检监察机构把握反腐倡廉规律的关键举措，增强了纪检监察机关执纪监督问责职责职能发挥的专一性和震慑性。

随着全面从严治党持续深入，2016年1月，习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上指出，党的统一领导是党风廉政建设和反腐败斗争的逻辑起点，在现阶段要进一步整合监察资源，健全完善党和国家全覆盖监督体系[14]，国家监察体制改革由此正式拉开序幕。2016年11月中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，试点探索卓有成效。2017年11月，全国人大常委会通过在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定，监察体制改革稳步有序推进。2018年3月，《中华人民共和国监察法》审议通过，监察委员会的地位以法律的形式确立，监察体制改革逐步迈向全面深化新阶段。2019年1月，习近平总书记在十九届中央纪委三次全会上提出“纪检监察机关要带头加强机关党的政治建设”[15]6，“一体推进不敢腐、不能腐、不想腐”[15]4，确保“全面从严治党取得更大战略性成果”[15]4。2020年12月，中共中央政治局会议指出今后一段时期党风廉政建设和反腐败建设以推动高质量发展为主题，要持续深入推进纪检监察体制改革，为开启全面建设社会主义现代化国家新征程提供坚强保证。迈入新时期以来，党和政府着眼于新的形势任务，持续创新深化国家监察体制改革，推动落实纪检监察机构监督执纪问责主责的全面发挥，强化党内监督和行政监察的力度和深度，创新优化巡视巡察和派驻工作模式，不断健全完善纪检监察工作法规制度建设，扎牢权力监管制度的笼子，推进纪检监察体制改革进入全面深化新时代。

二、中国共产党纪检监察体制发展演变的经验启示

从党的纪检监察体制的发展演变中汲历史经验，对推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要理论意义和实践意义。

（一）坚持和加强党的领导是纪检监察工作必须坚持的根本政治原则

自建党以来，党中央始终将反腐倡廉作为党组织建设的重要战略任务，勇于“自我净化、自我完善、自我革新、自我提高”[16]。新民主主义革命时期，党中央充分认识到纪律建设的重要性，在党章中规定了政治纪律和政治规矩，为党组织的发展提供了强有力的政治保障。新中国成立后，在复杂的形势下，扎实做好监督执纪问责工作。改革开放时期，积极摸索权力监督新模式，不断完善针对广大党员干部及公职人员的监督制度和机制。在新时期，党中央深刻认识到反腐败斗争的复杂性和艰巨性，不断改革创新纪检监察体制机制，巩固反腐败斗争压倒性胜利态势，确保全面从严治党取得更大战略性成果。

建党百年来党的纪检监察制度发展史告诉我们，正因为有中国共产党的强有力领导，党风廉政建设和反腐败斗争才能取得巨大成就。在现阶段，纪检监察机关既要全面履行党章和监察法赋予的监督执纪问责职责，在党的领导下服务大局、聚焦主业，以严明的纪律和有力的监督推动改革任务落到实处，发挥好教育、监督、惩治和保护的职责，也要以全局性、持续性、常态化的步伐推动反腐倡廉长效运行，把反腐败斗争放在更加突出位置并持之以恒抓下去，不断取得新时代党风廉政建设和反腐败斗争的新胜利。

（二）不断完善法律法规是做好纪检监察工作的重要保障

健全法律法规，重视制度建设，是纪检监察工作高质量发展的长远之策、根本之策。从建党以来纪检监察工作实践来看，纪检监察机关作为党风廉政建设和反腐败斗争的重要主体，制度是纪检监察执纪、监督的依据，缺乏科学系统的制度支撑，纪检监察的监督执纪问责职能就难以发挥。党中央统筹规划，在不同历史时期采取不同的策略措施，深入推进监督体制机制改革，制定出台了党内监督条例、廉洁自律准则、纪律处分条例、监察法等一系列反腐倡廉法规制度。完善的纪检监察制度有利于构建科学合理、模式多样、覆盖面广、制约有效的权力制约机制，有力推进了纪检监察机关履行监督主责，为建立健全具有中国特色的反腐倡廉制度体系和国家监察体系奠定了坚实的制度基础。

站在新的历史起点上，需要继续深化纪检监察体制机制改革，发挥好纪检监察的检查、控制、纠偏、教育、惩戒职能，扎紧制度的笼子，坚持思想建党与制度治党紧密结合，切实发挥法规制度的保障性作用。

（三）群众监督是纪检监察工作创新发展的动力之源

全心全意为人民服务，坚持人民至上是党的根本宗旨。官僚主义、贪污腐败等现象严重影响了党与人民的密切关系，损害了人民的根本利益。建党百年来，我党始终坚持为人民谋利益、谋幸福，始终践行群众路线。如何增强监督效能、维护人民利益，是党关注的核心问题。马克思曾指出，巴黎公社革命“找到了在革命胜利时把这一权力保持在人民自己手中的办法”[17]，这个办法就是发挥群众的监督作用。现阶段，人民群众可以作为强大的外部监督力量参与到党风廉政建设和反腐败斗争中来。通过完善信访制度，畅通信访渠道，保持党和群众的血肉联系，及时查处并纠正党员干部作风问题、腐败问题。有效的群众监督可以突显纪检监察工作的公正性及公开性，也能发挥出人民时时在监督、事事有监督的威力，确保监督执纪问责高效、到位。

（四）提升监督质效是纪检监察工作持续发展的必然要求

纪检监察机关担负着维护党中央权威和集中统一领导的重大使命。如何进一步使纪检监察机构科学规范、权威高效，在党内监察、权力监督和国家治理方面发挥更大的作用，是推进国家治理体系和治理能力现代化的现实要求。深化监察体制机制改革，加强对权力运行的制约和监督，推动纪检监察工作高质量发展，需要强化实践创新能力和理论创新思维，充分发挥纪检监察促发展的作用。

在实践创新方面，纪检监察机关应立足监督执纪问责的职能，探索多模式、多层次的工作方式。顺应技术发展潮流，积极运用新技术，拓宽监督渠道，增强精准发现问题的能力。

在思维创新方面，纪检监察机关必须牢牢把握稳中求进工作总基调，把思想和行动统一到深化全面从严治党、推进监察体制改革的决策部署上来，找准当前纪检监察工作中与新时期发展要求不相适应的突出问题，全面对标高质量发展要求，着力提升政治监督能力，善于从政治高度看待和把握问题，持之以恒正风肃纪，为高质量发展提供纪律保障。