杨雅婷， 汪思敏

（天津大学 法学院，天津 300072）

一、缘起：落实宅基地集体所有权的提出

（一）提出落实宅基地集体所有权的背景

1.宅基地集体所有权虚置历史原因

土地作为一种稀缺的财产性资源，自新中国成立后在农村推行土地改革开始，就借助国家力量进行强制性制度变迁，逐渐由农民私有变为集体所有。新中国成立伊始，《中华人民共和国土地改革法》规定了农民土地所有制，宅基地平均分配、无偿取得[1]。1962 年《农村人民公社工作条例》《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》规定了社员的宅基地归生产队集体所有，一律不准出租和买卖。宅基地由私有制向公有制转变，社员享有使用权，宅基地使用权可随房屋买卖流转。人民公社实行政社合一形式，使得农村土地虽为集体所有制，但计划经济下任何以获得个人私利为目的的商品交易均被禁止[2]，人民公社在土地管理和使用上发挥着重要作用，而农户在宅基地流转上的权益逐渐受到了限制，到1998 年《土地管理法》取消了城镇非农户口居民使用集体所有土地建设住宅。从过去关于宅基地的政策和立法上看，新中国成立初期宅基地由农民私有并可以进行自由流转，以及宅基地实行集体所有后，农户对宅基地的无偿取得、长期使用的制度设计，导致部分农户对宅基地还持私有的观念，对于宅基地权属认识不清。有的农户还留存房契、地契、认为宅基地是个人私有财产，能无限制自由买卖[3]，因此在目前城镇周边、经济发达的农区，宅基地隐形流转问题突出。……