何洪华

(中共重庆市潼南区党校，重庆 402660)

1 引言

川渝毗邻地区是成渝地区双城经济圈的“几何中心”。四川省的23个市区(县)与重庆市的13个区(县)毗邻，有融合发展的地利优势。中央提出建设成渝地区双城经济圈以来，成渝双城经济圈背景下川渝毗邻地区政府合作十分活跃，积极构建多边、多层次、多形态的合作机制，最大限度地利用成渝地区双城经济圈建设的“外溢效应”。

2 现状分析

2.1 渝西与川东合作机制构建

从2007年开始，渝西与川东地区建立了联席会议形式的交流合作机制，推进区域合作；2017年11月3日渝西川东十区县签订26个协议，构建成渝城市群协调发展新格局。从渝西川东区域发展来看，该地区地处成渝经济区腹心，协作区域内经济总量达到5756亿元，占川渝经济总量比重达11.5%。在基础设施方面共同争取成渝高铁、渝蓉高速、南渝泸高速等一大批重大项目建成投用，成绩明显。

2.2 遂潼一体化合作机制构建

2020年3月10日，遂宁市和重庆潼南区签署了“1+N”即《推动遂宁潼南一体化发展合作协议》和17个专项合作协议，加快推动“遂潼一体化”发展。双方同意在《遂潼川渝毗邻地区一体化发展先行区总体方案》《三年行动计划》以及共同签订的50项协议基础上，再次加快涉及区域规划、产业发展、生态保护、公共服务等7大类42项一体化发展重点任务。比如在交通基础设施建设方面，围绕兰渝高铁和渝遂高速扩能等方面补齐路网设施短板。

2.3 泸州内江荣昌永川协同发展战略合作机制构建

2019年07月11日，由四川省泸州市、内江市和重庆市荣昌区、永川区四地政府签订的《深化川渝合作推动泸内荣永协同发展战略合作协议》。2020年2月29日，一场视频通话在重庆市荣昌区和毗邻的四川省泸州市之间进行，荣昌和泸州商讨了基础设施、产业协同、公共服务等7个领域的具体合作事项，提出围绕荣昌货运机场、泸州长江码头和内江铁路枢纽，提出建设对外开放国际物流“金三角”。2020年3月中旬，内江高新区与泸州市以及重庆荣昌区、永川区达成《“泸内荣永”国家高新区产业联盟合作协议》。4个市区将形成“1+2+4+N”(科技部+四川省、重庆市+泸内荣永+其他)国家高新区协同发展战略，携手打造区域产业集群，促进成渝地区双城经济圈中部崛起。

2.4 蓬溪县与潼南区、合川区、嘉陵区等五区县先行示范区合作机制构建

2020年5月15日，四川蓬溪县分别与重庆的潼南区、合川区和四川的南充嘉陵区、西充县、广安武胜县等签署关于推动“川渝毗邻地区一体化发展先行示范区建设的合作协议”。协议提出探索推进区域规划一体化、基础设施一体化、产业发展一体化等一体化发展，全力打造“川渝毗邻地区一体化发展先行示范区”。

2.5 万达开川渝统筹发展示范区合作机制构建

自成渝地区双城经济圈建设正式按下“启动键”以来，万州、达州、开州合作领域不断拓宽；三地抱团，有利于振兴渝东北、川东北。万州、达州、开州三地召开多次协调会议、签署了系列合作协议。万达开示范区建设包括推进土地管理制度改革、探索长江流域常态化横向生态补偿机制、推进营商环境一体化综合改革等。万达开在基础设施方面重点从铁路、港口、公路、航空等方面梳理了项目100多个，并签署了万州机场和达州河市机场战略合作框架协议。

2.6 广安和重庆7区县交通一体化融合发展战略合作机制构建

2020年4月14日，广安市与重庆市合川区、渝北区、涪陵区等7区(县)共同签署了战略合作协议。计划在铁路建设、公路建设项目投融资等方面深入合作。武胜县加强与合川区、潼南区的合作，并签订了毗邻乡镇战略合作框架协议。川渝共建邻水高滩园区。高滩园区距重庆两江新区15 km、木耳国际物流分拨中心30 km、江北机场38 km、两路寸滩保税港区55 km、重庆火车北站58 km。截至2019年底，高滩园区共签约项目87个，有70个来自重庆，整个园区已建成投产企业42家，其中有39家企业均是重庆企业的配套企业。

3 存在的问题

3.1 毗邻地区合作机制单一

川渝毗邻地区合作机制形式上以会议和签署协议为主，合作主体上以毗邻地区政府为主。推动川渝毗邻地区联动发展 “一盘棋”的平台建设滞后，需要因势利导打破行政壁垒，深化联动发展。在实践中一些非政府组织和企业主体的合作相对滞后，甚至没有。同时，这些非政府组织、社会团体、企业主体等社会力量的独立性明显不足，在资金运作、项目落实、税收减免等方面都在一定程度上依赖于当地的政府，往往不能按照自己发展产业方向进行运作。

3.2 毗邻地区利益机制分割

川渝毗邻地区政府在制定具体策略时，偏好采取一种“趋利避害”的主导战略。川渝毗邻地区政府很难正确处理好局部利益和全局利益的关系，往往以自己的利益为先，在总体上合作只能停留在浅表层次的合作，大多数和作以签署协议为主，难以越过行政区划的界限进入更深层次的合作。比如“招商各招各、产业各干各、税收各收各”，互不侵犯，互不影响。毗邻地区政府合作中的招商机制、产业机制、人才机制、部门合作机制、一体化联席会议制度和联合宣传机制等形式多，文件签得多，实际内容落实却不够好。

3.3 毗邻地区合作空间范围比较窄

目前，川渝毗邻地区很多经济社会发展项目仍停留在表面，川渝毗邻地区之间没有实在的具有可操作性的推动区域发展的大项目。川渝毗邻地区合作的具体事宜也多在社会事业方面，主要在基础设施、公共事务、医疗保险等方面。比如重庆与四川的毗邻地区高速公路存在很多断头路，重庆修好了，四川还没修。对于川渝毗邻地区经济发展的产业项目方面只是纸上谈兵，合作实效性并不强。

3.4 毗邻地区合作机制约束力低

毗邻地区区域合作机制需要一系列合作制度体系及规则机制的约束，特别是行政约束和法律约束。川渝毗邻地区区域合作机制在实践中存在的最关键问题是虎头蛇尾，形式重于内容，过程重于实效。合作协议签了，但是缺乏一套区域合作机制运行和效果的监督考核体系。缺乏追踪、问责、评价和约束力。往往这个政府签了协议，另一个政府也马上签，媒体宣传后形成连锁反应。这种合作机制无法作用在于对于实现区域协同发展的组织架构、运行方式、合作领域、合作形式等方面予以明规范和约束，很难保证区域协同发展的有效开展。

4 对策建议

4.1 以毗邻地区一体化为目标，构建区域多方合作机制

川渝毗邻地区以基础设施一体化、产业发展一体化、生态保护一体化、公共服务一体化等为目标，构建毗邻地区区域多方合作机制。一是毗邻地区政府间合作机制。建立毗邻地区共同招商机制、健全政策制定协同机制、健全人才机制、建立园区合作机制、建立一体化联席会议制度和联合宣传机制。以毗邻区域“小圈”一体化发展，撬动成渝“大圈”一体化发展，为西南地区的一体化提供经验。二是建立民间组织合作机制。包括非政府组织合作机制、企业主体合作机制、各类协会合作机制等。三是建立日常会议制度。定期召开毗邻地区工作联席会，及时收集毗邻地区工作进展情况，实现工作组、各区域相关部门及单位之间的信息沟通与共享。四是建立重大政策协商机制。毗邻地区重大政策协商主要在体制机制、基础设施、产业发展、生态环保、公共服务方面推进毗邻地区一体化发展。

4.2 以毗邻地区合作先行区、示范区和协同区为抓手，构建区域发展协同创机制

一是建设与成渝双核的协同发展区。毗邻地区要推进与重庆、成都的一体发展，在设施互通、市场开发上同向发力，织密交通大通道，构建合作大平台，形成产业配套大协作，有效提升为成渝“双核”配套服务能力。二是建设与成渝开放合作对接的新区。毗邻地区要积极融入川渝自贸试验区协同开放新区建设，积极培育跨境电商、综合服务等贸易新业态新模式。三是建立各类示范区。加快建立广安与渝北共建高滩—茨竹产城融合新区、万达开川渝统筹发展示范区、自贡、泸州、内江、宜宾与渝西城市共建川南渝西融合发展试验区、遂宁与潼南共建川渝毗邻地区一体化发展先行区、广安川渝合作示范区、资阳大足文旅融合发展示范区等，探索建立区域一体化发展合作新机制。四是建立毗邻地区一体化信息平台。以智慧平台建设为依托，充分发挥大数据和网络技术优势，建立毗邻地区电子化信息平台，破除行政壁垒、确保政务高效便捷。

4.3 以毗邻地区利益分配为突破口，构建区域长期合作发展机制

一是实施推动区域利益分配研究。要研究毗邻地区财政政策设计、利益分享等问题，探索毗邻地区成本共担和利益分享机制，科学合理分配毗邻地区利益得失。二是建立毗邻地区区域互利共赢的税收利益分配机制和征管协调机制。建立毗邻地区区域投资、税收等利益争端处理机制；创新毗邻地区财税分享机制，建立毗邻地区跨区域投入共担、利益共享的财税分享管理制度；推进毗邻地区税收征管一体化，实现毗邻地区地方办税服务平台数据交互。三是要打破利益链的阻碍。要打破毗邻地区跨行政区域发展中各种阻碍资源和要素自由流动的体制、机制、政策等人为障碍，推动区域内市场的充分开放和自由竞争，提高毗邻区域的空间连接性、政策协同效率和经济集聚度。

4.4 以毗邻地区约束力为导向，建立务实有效的合作机制

一是要建立负向一体化合作机制。通过毗邻地区负面清单制度做减法，加强市场机能，促进要素流动。二是推动正向一体化机制。毗邻地区发展光靠市场不行，还需要毗邻地区政府这只“手”进行引导，有意识地进行规划、干预、协调。三是建立监督机制。毗邻地区要构建公开监督机制，打造权责“透明墙”。要立足“常态”，建立完善日常监督机制，探索跨省际区域合作新模式新机制，为川渝毗邻地区一体化发展提供可复制可推广的经验。四是强化川渝两省市发展改革委的监督检查。川渝两省市发展改革委要对毗邻地区推动成渝地区双城经济圈建设做好规划、政策、项目等工作进行检查评估，做到毗邻地区统一谋划、统一部署、统一评估、统一验收，相互协作、共同实施，上下共同唱好“双城记”。