张雷珍/浙江广厦建设职业技术大学

改革开放以来，社会力量参与社会事业蓬勃发展，社会服务机构大量涌现，活跃在教育、科技、卫生、文化、体育、养老、社会工作、社会福利、环境保护、法律援助等各个领域，据统计，截至2017年底，各级民政主管部门登记的社会服务机构有40.04万个，笔者所在单位就属于社会服务机构中的民办高校。社会服务机构服务能力逐步提升，在促进经济发展、繁荣社会事业、创新社会治理、提供公共服务、增加就业岗位、扩大对外交往等方面发挥了重要作用，已成为我国社会主义现代化建设不可或缺的重要力量。

社会服务机构，最初被称为“民办事业单位”，现行行政法规《民办非企业单位登记管理暂行条例》称之为“民办非企业单位”。2016年3月16日颁布的《慈善法》，将“民办非企业单位”改称为“社会团体、基金会、社会服务机构”。2017年3月15日颁布的《民法总则》将社会服务机构归类为非营利法人中的捐助法人，明确了其法人性质。根据全国人大常委会法制工作委员会相关释义，《慈善法》和《民法总则》中的“社会服务机构”就是“民办非企业单位”。2021年1月1日起施行的《民法典》，将组织分为法人和非法人，法人又分为营利法人、非营利法人和特别法人三类。第八十七条规定：“为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人，为非营利法人。非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。”民政部起草并于2018年8月3日公布的《社会组织登记管理条例》（草案征求意见稿），将社会团体、基金会、社会服务机构称之为“社会组织”。“社会服务机构，是指自然人、法人或者其他组织为了公益目的，利用非国有资产捐助举办，按照其章程提供社会服务的非营利法人。”草案征求意见稿将社会服务机构分为直接登记的社会服务机构和登记前须经业务主管部门审查同意的社会服务机构。

社会服务机构档案是社会服务机构在其职能活动中直接形成的有保存价值的各种形式的历史记录，是国家和社会档案的有机组成部分。做好社会服务机构档案管理工作，对于保存国家记忆和社会记忆，保障社会服务机构运营，维护社会服务机构及其职工权益，具有重要意义。有人认为，社会服务机构档案及其管理工作不受档案法律法规的管辖，可以自行管理，档案主管部门也不能加以监管，这种认识是错误的。2021年1月1日起施行的新修订的《档案法》共八章五十三条，除第八章外，每一章都有与社会服务机构相关的规定，其中直接指出“社会服务机构”的有三条，包含在“其他组织”（笔者认为，《档案法》中“其他组织”与其他法律中的“其他组织”的概念是有区别的，《档案法》中“其他组织”指的是除机关、团体、企业事业单位以外的组织）的有十五条。这些规定，直接或间接涵盖了社会服务机构档案形成主体、归档范围、安全保管责任、开放与公布、信息化建设以及法律责任等各方面与档案管理工作全过程。本文对《档案法》有关社会服务机构档案管理工作的主要条文进行梳理分析，以期依法加强社会服务机构档案管理工作。

1 自觉接受档案主管部门监督检查

《档案法》第二条规定：“本法所称档案，是指过去和现在的机关、团体、企业事业单位和其他组织以及个人从事经济、政治、文化、社会、生态文明、军事、外事、科技等方面活动直接形成的对国家和社会具有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录。”

笔者理解，本条中的“现在的机关、团体、企业事业单位”是指党和国家机关、团体、国有企业事业单位，结合后面相关条文规定，“其他组织”包括基层群众性自治组织和非国有企业、社会服务机构等组织。因此，社会服务机构作为对国家和社会具有保存价值的档案形成单位之一，属《档案法》监管的对象。

《档案法》第四十二条规定：“档案主管部门依照法律、行政法规有关档案管理的规定，可以对档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织的下列情况进行检查：（一）档案工作责任制和管理制度落实情况；（二）档案库房、设施、设备配置使用情况；（三）档案工作人员管理情况；（四）档案收集、整理、保管、提供利用等情况；（五）档案信息化建设和信息安全保障情况；（六）对所属单位等的档案工作监督和指导情况。”第四十三条规定：“档案主管部门根据违法线索进行检查时，在符合安全保密要求的前提下，可以检查有关库房、设施、设备，查阅有关材料，询问有关人员，记录有关情况，有关单位和个人应当配合。”上述两条中的“其他组织”“有关单位”包括了社会服务机构，社会服务机构应当自觉接受并配合档案主管部门的监督检查。

2 明确归档范围与归档要求

《档案法》第十三条规定：“直接形成的对国家和社会具有保存价值的下列材料，应当纳入归档范围：（一）反映机关、团体组织沿革和主要职能活动的；（二）反映国有企业事业单位主要研发、建设、生产、经营和服务活动，以及维护国有企业事业单位权益和职工权益的；（三）反映基层群众性自治组织城乡社区治理、服务活动的； （四）反映历史上各时期国家治理活动、经济科技发展、社会历史面貌、文化习俗、生态环境的；（五）法律、行政法规规定应当归档的。非国有企业、社会服务机构等单位依照前款第二项所列范围保存本单位相关材料。”第十四条规定：“应当归档的材料，按照国家有关规定定期向本单位档案机构或者档案工作人员移交，集中管理，任何个人不得拒绝归档或者据为己有。”

内容为现行《档案法》新增，明确规定社会服务机构直接形成的反映主要研发、建设、生产、经营和服务活动，以及维护单位权益和职工权益的材料，即属于对国家和社会具有保存价值的材料，应当纳入归档范围。应当归档的材料，社会服务机构各部门和工作人员必须按照国家有关规定定期向本单位档案机构或者档案工作人员移交，集中管理，任何个人不得拒绝归档或者据为己有。

笔者认为，第十四条规定中的“国家有关规定”就包括了国家档案主管部门应当制定的非国有企业、社会服务机构对国家和社会具有保存价值的材料归档范围。同时，社会服务机构应当根据法律、法规、规章和规范的有关规定，结合本机构职责和档案的形成实际及其价值，制定具体的归档范围并切实贯彻执行，其中直接形成的反映主要研发、建设、生产、经营和服务活动，以及维护单位权益和职工权益的材料归档范围，应当报所在地档案主管部门备案。

3 切实履行档案安全保管责任

《档案法》第二十二条规定：“非国有企业、社会服务机构等单位和个人形成的档案，对国家和社会具有重要保存价值或者应当保密的，档案所有者应当妥善保管。对保管条件不符合要求或者存在其他原因可能导致档案严重损毁和不安全的，省级以上档案主管部门可以给予帮助，或者经协商采取指定档案馆代为保管等确保档案完整和安全的措施；必要时，可以依法收购或者征购。前款所列档案，档案所有者可以向国家档案馆寄存或者转让。严禁出卖、赠送给外国人或者外国组织。” 第四十四条规定：“档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织发现本单位存在档案安全隐患的，应当及时采取补救措施，消除档案安全隐患。发生档案损毁、信息泄露等情形的，应当及时向档案主管部门报告。”

上述两条规定了社会服务机构形成的应当保密的档案，也属于《档案法》监管的范围。社会服务机构形成的对国家和社会具有重要保存价值的档案和应当保密的档案，有妥善保管的责任与义务。如发现本单位存在档案安全隐患的，应当及时采取补救措施，消除档案安全隐患。发生档案损毁、信息泄露等情形的，应当及时向档案主管部门报告。社会服务机构因档案保管条件不符合要求或者存在其他原因可能导致档案严重损毁和不安全的，省级以上档案主管部门可以给予帮助，这个帮助就是给予业务和技术上的指导服务，以改善档案保管条件，确保这些档案的绝对安全。

同时还规定社会服务机构档案安全保管责任履行不到位或出现非常情况的，省级以上档案主管部门应予采取的措施，即社会服务机构短期内确实无法改善档案保管条件的，档案主管部门经与社会服务机构协商，可以采取指定属地或上级档案馆代为保管等确保档案完整与安全的措施。如社会服务机构出现解散、注销等情况，档案主管部门可以依法收购或者征购其对国家和社会具有重要保存价值或者应当保密的档案。这里，收购与征购是两个不同的概念与行为，收购是档案主管部门的市场行为，即按市场价格买入、购进档案，必须坚持平等、自愿、等价、有偿原则，社会服务机构可以卖，也可以不卖；而征购则是政府行为，按档案主管部门制订的价格强制征收、购入档案，具有一定的强制性，社会服务机构不得有异议，必须依法无条件同意。根据第四十九条相关规定，如社会服务机构欲买卖或者非法转让属于国家所有的档案，或者欲将档案出卖、赠送给外国人或者外国组织时，省级以上档案主管部可以征购所出卖或者赠送的档案。

本条第二款规定了禁止事项，即社会服务机构形成的对国家和社会具有重要保存价值或者应当保密的档案，严禁出卖、赠送给外国人或者外国组织。

笔者认为，第二十二条中档案行政行为主体规定为省级以上档案主管部门，而第四十四条中没有相关的规定，在实际工作中，社会服务机构在市、县级区域大量存在，如对非国有企业、社会服务机构形成的对国家和社会具有重要保存价值或者应当保密的档案，均由省以上档案主管部门监管有难度，建议实行分级管理，在修订《档案法实施条例》时加以明确。

4 应承担的相应法律责任

《档案法》第四十八条规定：“单位或者个人有下列行为之一，由县级以上档案主管部门、有关机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：（一）丢失属于国家所有的档案的；（二）擅自提供、抄录、复制、公布属于国家所有的档案的；（三）买卖或者非法转让属于国家所有的档案的；（四）篡改、损毁、伪造档案或者擅自销毁档案的；（五）将档案出卖、赠送给外国人或者外国组织的；（六）不按规定归档或者不按期移交档案，被责令改正而拒不改正的；（七）不按规定向社会开放、提供利用档案的；（八）明知存在档案安全隐患而不采取补救措施，造成档案损毁、灭失，或者存在档案安全隐患被责令限期整改而逾期未整改的；（九）发生档案安全事故后，不采取抢救措施或者隐瞒不报、拒绝调查的；（十）档案工作人员玩忽职守，造成档案损毁、灭失的。”第四十九、五十、五十一条规定了具体的行政处罚措施以及追究刑事责任、承担民事责任。这一规定同样适用于社会服务机构及其工作人员个人。

加强社会服务机构的档案管理工作十分重要，需要社会服务机构和档案主管部门共同努力。一方面，社会服务机构要认真学习宣传《档案法》，严格落实档案管理工作责任，不断加强和改进档案管理工作。另一方面，档案主管部门应加强和改进对社会服务机构的档案行政执法、监督检查，明晰职责边界，既不能不作为，也不能乱作为。社会服务机构形成的对国家和社会有保存价值的或者应当保密的档案，应当依法加强监管。其他档案，可由社会服务机构自行管理，档案主管部门做好业务和技术上的指导服务。