宁红玲

（贵州民族大学 法学院，贵州 贵阳550025；澳门大学，澳门999078）

世界卫生组织（World Health Organization，简称WHO） 已经六次宣布国际关注的突发公共卫生事件，分别为2009 年H1N1 流感病毒疫情、2014 年野生型脊髓灰质炎病毒疫情、2014 年西非埃博拉病毒疫情、2016 年巴西寨卡病毒疫情、2018 年刚果（金） 埃博拉疫情，2020 年新型冠状病毒疫情（以下简称新冠疫情） 。随着全球气候变暖以及人类活动对地球生态的负面影响，由新型病毒引发的突发公共卫生事件可能会成为新常态。新冠疫情不同于以往的疫情，它迅速演化为全球大流行，至今尚未结束，世界卫生组织预测新冠疫情的影响可能持续数十年。经济学家托马斯·弗里德曼提出，新冠疫情将成为全新的历史分界线：新冠疫情前时代和新冠疫情后时代。

新冠疫情使世界经济陷入二战以来最深层的衰退，特别是疫情期间各国普遍采取的封关措施和诸多国家对医疗物资乃至粮食的出口禁令，将严重损害世界对经济全球化的信心。疫情的负面效果和疫情前全球化分裂的趋势叠加，经济全球化雪上加霜，给全球贸易治理带来前所未有的挑战。后疫情时代全球贸易治理必须平衡公共卫生和经济活动。当前，全球卫生、贸易治理存在不同的机制和主体，例如二十国集团、上合组织、经合组织等多边机制和区域性机制，但形成系统的制度化的多边机制只有WHO 和世界贸易组织（World Trade Organization，简称WTO） 。WHO 是WTO 的观察员，二者对公共卫生事件发生后的国际贸易管制都有管辖权[1]。本文拟通过对WHO 和WTO 的考察，探讨后疫情时代现有全球贸易治理机制所面临的困境及其化解路径。

一、WHO：“软法”治理模式的有限性

WHO 是联合国下属的一个专门机构，是国际上最大的政府间卫生组织，其宗旨是促进世界人民的卫生水平。2005 年世界卫生大会修订《国际卫生条例》，WHO 的职责扩展到国际卫生和国际贸易的交叉领域。

（一） 《国际卫生条例》：“软法”治理模式

《国际卫生条例》于1969 年通过，于1973 年和1981 年两次修订，应用范围限于黄热病、霍乱和瘟疫。2003 年非典的爆发导致《国际卫生条例》于2005 年进行了重大修改，于2007 年6 月生效，其应用范围突破了特定病种的限制，扩大至所有的传染病，是规制全球公共卫生唯一的多边国际规则。《国际卫生条例》的目的是针对具有公共卫生风险的疾病，以适当方式进行公共卫生方面的回应，以预防、抵御和控制疾病的国际传播，同时又避免对国际交通和贸易造成不必要干扰。可见，《国际卫生条例》旨在公共卫生和贸易、人权之间取得恰当的平衡，是疫情背景下维护国际贸易秩序的辅助机制。

对国际关注的突发公共卫生事件的恰当回应是《国际卫生条例》的重要内容。《国际卫生条例》第1 条将“国际关注的突发公共卫生事件”定义为通过疾病的国际传播构成对其他国家的公共卫生风险以及可能需要采取协调一致的国际应对措施的不同寻常的事件。根据《国际卫生条例》第15 条规定，在应对国际关注的突发公共卫生事件时，WHO 总干事会可以根据程序向缔约国提出临时建议；根据第16 条，对于正在持续的公共卫生风险，WHO 总干事会可以发布长期建议。无论是临时建议，还是长期建议，均为非约束性建议，即不具有法律约束力。

《国际卫生条例》第3.4 条规定，在不违背本条例目的的前提下，国家具有根据其卫生政策立法和实施法规的主权权利。特别是，《国际卫生条例》第43 条赋予缔约国采取额外卫生措施以获得与WHO的建议相同或更大程度的卫生保护的权力，但所采取的措施不应当比合理存在的其他替代措施更具限制性和创伤性。然而，《国际卫生条例》并未规定如何判断额外卫生措施的恰当性。第43 条仅规定缔约国采取额外卫生措施时应当基于科学原则、科学证据，当科学证据不足时，基于现有信息。但判断额外卫生措施与科学原则、科学证据或现有信息之间的匹配性或合理关系则属于各缔约国的主权范围。

《国际卫生条例》对于缔约国采取额外卫生措施的制约主要体现在透明度和非歧视方式的要求（第42 条） 。缔约国若根据《国际卫生条例》第43 条规定采取了明显干扰国际交通的额外卫生措施（即拒绝国际旅行者、行李、货物、集装箱、交通工具、物品等入境或出境或延误入境或出境24 小时以上） ，有义务在采取措施后48 小时内向WHO 报告此类措施及其依据。WHO 将公布这些措施和依据，在对这些依据进行评估后，可以要求有关国家重新考虑措施的实施。采取额外卫生措施的国家应当在三个月内考虑WHO 的意见，并根据科学原则、科学证据或现有信息对其额外措施进行重新审查。《国际卫生条例》所规定的信息报告、信息共享和审查回馈制度有助于形成公开、透明的运行环境，进而可能会在某种程度上对缔约国采取任意的、歧视性的过度贸易限制措施构成外在约束。尽管如此，《国际卫生条例》并未对缔约国违反报告、评估、重新审查等程序规则规定任何法律后果，也未赋予WHO 明确的权力对缔约国的履行进行监督、实施惩罚或提供激励，这成为《国际卫生条例》最重要的结构性缺陷[2]。

对于缔约国之间的争端，《国际卫生条例》第56 条（争端解决） 规定了协商、斡旋、调停等政治色彩浓厚的争端解决方式，通过具有强制力的仲裁解决争端必须获得有关国家的书面同意。可见，争端解决规则与实体规则相一致，对缔约国均不具有强制性。

理论上，《国际卫生条例》对缔约国具有约束力，但其如何实施却依赖于缔约国的善意和主动配合，并最终取决于缔约国自身对条约文本的理解和对公共卫生形势的判断。换言之，《国际卫生条例》这一国际法规范的实施最终依赖国家及其国内法的善意配合。缺乏执行力和缺少有效的执行机制是《国际卫生条例》仍未解决的问题。在此意义上，《国际卫生条例》与某些“指南”“准则”等“软法”并无实质差异。

（二） “软法”治理的效果

实践中，国家实施额外卫生措施非常普遍，但很少有国家在实施额外卫生措施时通知WHO，为其额外措施陈述理由或者重新审查已实施措施的更少。例如，2013 年西非爆发埃博拉疫情后，WHO 总干事会发布临时建议，提出不应当一般性地禁止国际旅行和贸易，然而大量不受影响的国家实施了旅行和贸易限制措施。截至2015 年4 月1 日，总计有570 项限制措施的报告，涉及69 个国家，与2014 年8月8 日宣布国际关注的突发公共卫生事件时的情况相比出现了激增[3]。经过审查，WHO 认为其中41项措施超过了必要限度构成对国际旅行和贸易的干扰，包括强制旅客隔离、拒绝入境签证、取消航班以及关闭海陆空入境通道，WHO 要求相关国家陈述理由，只有40%的国家做出了回应，许多国家告知WHO 此类措施并非健康相关的措施因而并不在《国际卫生条例》的规制之下，在WHO 提出撤销过度的额外措施的建议后，截至2015 年12 月18 日仍有34 个国家继续实施不成比例的措施。

对此，《国际卫生条例》作用审查委员会建议通过强化透明度促进条约的遵守，并在此基础上加强与国家和其他利益攸关方的互动。其认为，透明度规则有助于促进遵守的原因在于其公开会抑制国家违反条约行为的发生；透明度还有助于《国际卫生条例》以更加积极的方式实施，它给予国家和WHO从事建设性对话的机会并可以从其他国家的经历中汲取教训；改进《国际卫生条例》实施计划的核心要素是评估、行动、再评估的循环往复，WHO 应当在促进此项循环工作中发挥关键性作用。

新冠疫情期间的表现再次证明，《国际卫生条例》的作用并未有根本性改进。在宣布新冠疫情成为国际关注的突发公共卫生事件后，WHO 同样给出了临时建议，不建议采取过激的贸易和旅行限制措施，但各国各扫门前雪，出台的限制性措施远远超出WHO 的建议。截至2020 年8 月4 日，192 个国家和地区实施了贸易和人员限制措施[4]。这些贸易限制措施既阻碍了各国应对新冠疫情的努力，加剧了公共卫生危机，也扰乱了供应链，破坏了国际贸易秩序，助长了去全球化的呼声。

在争端解决方面，缔约国尚未使用过《国际卫生条例》第56 条解决彼此之间的争端。在H1N1 流感病毒疫情期间，受影响的出口国选择在WTO 而不是WHO 主张权利和解决争端，2009 年6 月23 日，在《实施卫生与动植物检疫措施协定》委员会会议上，加拿大、美国、墨西哥、日本、新西兰等国提出禁止进口活猪和牛肉产品对于应对H1N1 流感病毒疫情是不正当的[5]。可见，后疫情时代全球贸易治理不能仅仅依靠“软法”机制。《国际卫生条例》明确其不影响任何缔约国根据其他国际协议享有的权利和承担的义务，不禁止缔约国根据其参加的任何国际协议将争端诉诸该协议建立的争端解决机制，即《国际卫生条例》的“软法”治理机制和其他“硬法”治理机制是兼容的。

二、WTO：“硬法”治理模式的现实困境

WTO 是全球贸易治理的核心机构和场所，其以促进全球贸易开放为聚焦点，以促进可持续发展为宗旨，涵盖了与公共卫生相关的贸易规则。

（一） WTO 法的“硬法”模式

WTO 框架内与公共卫生有关的规则包括：（1） 1994 年《关税与贸易总协定》；（2） 《与贸易有关的知识产权协定》；（3） 《贸易技术壁垒协定》；（4） 《实施卫生与动植物检疫措施协定》；以及（5） 其他具体承诺和诸边协定。其中，与公共卫生最为相关的是第（4） 项《实施卫生与动植物检疫措施协定》，它于1995 年生效，成为WTO 框架下规制食品和动植物健康相关的多边贸易规则。

对于以维护公共卫生为目的的贸易限制措施，《实施卫生与动植物检疫措施协定》第3 条的规定与《国际卫生条例》第43 条的规定具有相似之处，但更为精细和明确。首先，作为一个原则性规定，成员方的卫生或者动植物检疫措施必须基于国际标准、指南或建议（若有） ，符合国际标准、指南或建议即视为该措施是保护人类及动植物的生命或健康所必需。其次，当存在科学理由，成员方可以采取获得比国际标准、指南或建议更高水平保护的卫生与动植物检疫措施。再次，在风险评估的基础上，成员方也可以采取获得比国际标准、指南或建议更高水平保护的卫生与动植物检疫措施，但须满足多项条件：风险评估必须考虑现有的科学证据以及其他因素；在确定恰当的保护水平时应考虑对进口国经济成本的影响等，并尽量减少对贸易的负面影响；采取的措施应避免构成任意的、不正当的歧视或对国际贸易构成伪装的限制；采取的措施对贸易的限制不应超过为达到适当的卫生或动植物检疫保护所必需的程度，并考虑技术和经济上的可行性。最后，在科学证据不充分的情况下，成员方可以基于现有的相关信息（包括有关国际组织提供的信息和其他成员方采取的卫生或者动植物检疫措施） 采取临时性的卫生或者动植物检疫措施。在此情形下，成员方应谋求获取为更加客观地评估风险所必需的额外资料，并在合理期限内复查相关的卫生或动植物检疫措施。

除了实体规则明确的义务特征，WTO 法的“硬法”特征突出体现在争端解决机制。WTO 框架下的多边协议统一适用《关于争端解决规则和程序的谅解》。首先，受贸易限制措施影响的任何成员方均可单方启动争端解决程序而无须另行取得争端对方的同意；其次，以往实践中，专家组以及上诉机构报告对科学证据、风险评估、风险管理、透明度等方面均进行严格的解释，有效制约了不公平贸易措施的实施[6]；最后，被争端解决机构通过的裁决对争端当事方具有法律约束力，败诉方如不遵守最终结果可以被授权报复。综上，WTO 法可称为“硬法”之治。不过，WTO 法的“硬法”特征只是相对而言，“硬法”机制的运作在某种程度上仍然依赖成员方特别是大国的善意，WTO 争端解决程序机制存在明显的功能性缺陷[7]。作为“硬法”的WTO 法，却难以在后疫情时代充分发挥作用。

（二） WTO 法适用的现实困境

首先，WTO“硬法”机制正面临着生存危机。在美国的持续阻挠下，自2019 年12 月10 日以来，WTO 上诉机构已经陷入瘫痪的境地，WTO 争端解决机制的正常运转成为当前亟待解决的问题，“硬法”机制面临生死存亡的考验。2020 年4 月30 日，中国、欧盟等向WTO 递交了《多方临时上诉仲裁安排》，以期作为上诉机构的临时补偿方案，但其适用范围有限，效果有待观察。2020 年7 月28 日，沙特阿拉伯对“卡塔尔诉沙特阿拉伯知识产权保护相关措施”一案（DS567） 专家组报告提起“虚无”的上诉，使争端解决遥遥无期[8]。在此意义上，新冠疫情发生前，WTO 法已经成为事实上的“软法”，其遵守依赖于各成员方的善意。

其次，WTO 法作为以促进贸易开放为宗旨的常态立法，难以充分满足后疫情时代的立法要求。WTO 成立于1994 年，鼠疫、天花、霍乱、流感等均已成为历史，新型病毒的威胁尚未出现，经济全球化处于起步阶段，在新自由主义的主导下，WTO 的主要宗旨是最大限度地消除贸易壁垒，促进可持续发展。换言之，WTO 法制运行的时代背景默认为自由开放的和平时代，其设立宗旨并未考虑到疫情常态化的背景。这突出表现为以下三点：

第一，现行WTO 法规定的“一般例外”条款为成员方采取公共卫生相关的贸易限制措施如禁止进出口、对进出口实行数量限制和非自动进口许可等预留了政策空间，但同时也可能成为后疫情时代的立法漏洞。例如，1994 年《关税与贸易总协定》第20 条（一般例外） 第2 款作了原则性规定，即在不构成任意的、不合理的歧视或不对国际贸易构成伪装的限制的条件下，成员方可以采取或实施为保护人类及动植物的生命或健康所必需的措施。除与规制农产品贸易有关的《实施卫生与动植物检疫措施协定》外，“一般例外”规则不够清晰明确，未形成系统的多边制度。后疫情时代，“一般例外”条款的引用可能常态化，它可能成为贸易保护主义的幌子，危及多边贸易体制。

第二，《实施卫生与动植物检疫措施协定》强调科学证据的立场与后疫情时代的立法要求存在偏差。后疫情时代暴露了人类科学认知的局限，新型病毒的出现导致科学共识的缺乏，国家在科学未知情形下采取措施可能成为新常态。国家根据《国际卫生条例》第43 条采取的额外卫生措施，特别是在疾病迅速传播早期采取的预防性措施，可能会构成对《实施卫生与动植物检疫措施协定》的违反，这也意味着《实施卫生与动植物检疫措施协定》与在后疫情时代的立法要求不完全匹配。

第三，普遍存在的安全例外条款使WTO 法难以回应后疫情时代全球治理的需求。后疫情时代国家安全关切凸显，突发公共卫生事件可能引发紧急状态，威胁国家安全。在2014 年西非埃博拉病毒疫情中，联合国安理会曾做出决议，认为西非国家埃博拉疫情爆发对国际和平与安全构成威胁[9]。2020年3 月1 日，世界卫生组织宣布新型冠状病毒全球大流行，给世界带来重大的政治和经济影响。日本、美国、匈牙利等多国宣布进入紧急状态甚至战时状态。2020 年9 月，联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯警告新冠病毒威胁世界和平与安全，在国内层面，由于新型冠状病毒加剧了民众的不满，破坏了社会凝聚力，加剧了冲突，因此有可能成为恐怖主义和极端暴力主义的催化剂；在国际层面，供应链中断，贸易保护主义和民族主义抬头会加剧国际紧张局势，导致失业率上升，助长政治动荡[10]。WTO 法中普遍存在自裁决性质的安全例外条款，如1994 年《关税与贸易总协定》第21 条、《服务贸易总协定》第14 条第2 款、《与贸易有关的知识产权协定》第73 条等。“国家安全例外条款是为WTO 成员保护其基本国家利益所留的安全阀，并不意在为WTO 成员解决所有类型的问题提供最终手段”[11]。该条款建立在传统安全概念的基础上，其是否适用于非传统安全领域，如疫情引发的安全风险，尚不明确。在新冠疫情引发紧急状态的情况下，缔约方是否可以根据安全例外条款采取其认为对保护其基本国家安全利益所必需的任何行动？ 如果答案是肯定的，就可能导致WTO 法难以对后疫情时代的国际贸易活动进行规制。由于国家安全例外条款的模糊措辞以及缺乏对滥用国家安全例外条款的有效约束，安全例外条款的引用也可能演变为贸易保护主义的工具[12]。

截至2020 年5 月中旬，WTO 成员实施了256 项与新冠疫情明确相关的贸易措施，全部是与疫情出口限制相关的出口禁令[13]。在这些贸易限制措施中，很大一部分是限制药品和个人防护物品出口。例如，印度、阿尔巴尼亚、孟加拉、厄瓜多尔等多国禁止医疗用品的出口，巴西、瑞士、阿根廷等对医疗用品实施出口许可证制度[14]。澳大利亚、加拿大等国出台了与新冠疫情相关的服务贸易限制措施[15]。此外，还有很多贸易限制措施并未向WTO 通报。

三、WHO“软法”与WTO“硬法”机制的融合

（一） 以人类命运共同体理念为引领

《国际卫生条例》是确保世界人民免于遭受全球公共卫生危险的集体方式，但只有存在实施集体承诺时才能获得集体收益。换言之，国际合作是《国际卫生条例》成功实施的必要因素。采用“软法”治理模式的《国际卫生条例》并未规定有效的监测机制，而仅仅为国家间行为设立了一套指南，由于缺乏强有力的核心和领导，各国在重大公共卫生危机时期各扫门前雪，难以形成抵御全球公共卫生风险的合力，全球公共卫生和贸易秩序陷入“囚徒困境”，后疫情时代WHO 在全球贸易治理中的辅助作用差强人意。

WTO 法在实体规则上设置了诸多例外条款包括但不限于一般例外和安全例外条款，这些例外条款，特别是安全例外条款，需要缔约国善意解释。在以成员驱动为特征的多边体制中，WTO 实体规则的发展演进取决于各缔约国的政治意愿，自多哈回合谈判以来，南北利益冲突长期得不到解决，WTO谈判新规则的功能陷入停滞。在争端解决机制方面，由于“硬法”机制的有限性，裁决的执行依赖相关被申请方的善意履行。更何况，WTO“硬法”机制本身的存在就依赖各成员方的善意合作。上诉机构成员的任命采用协商一致的表决方式，在奉行本国优先的理念下，美国滥用上诉机构成员连任和新任的否决权，导致上诉机构摆停，是WTO“硬法”机制陷入生存危机最为重要的原因。当前，在WTO 的三大功能中，正常运转的只剩下贸易政策审议功能，其只能起到增强透明度，加强舆论监督的作用。在善意缺位的情况下，作为“硬法”的WTO 法亦难以在后疫情时代的全球贸易治理中充分发挥主导作用。

WHO“软法”和WTO“硬法”治理机制双失效的根源在于“全球经济治理的‘两难悖论’，即全球化的世界经济与以民族国家为基础的治理体系之间的矛盾”[16]。在国际社会无政府的现实背景下，破解全球贸易治理的困境必须依赖一种共同的理念，沟通民族国家的意志，培养缔约国或成员方善意合作的政治意愿。随着全球气候变暖，重大传染性疾病频发，国际社会不再是简单的零和博弈，而是构成了“你中有我、我中有你”的命运共同体，这就要求必须整合国际社会的力量集体应对后疫情时代的全球治理危机，而即有国际治理机制的基础理念——个体主义和新自由主义无助于培养民族国家集体合作的善意。

2017 年1 月，习近平主席在联合国日内瓦总部发表《共同构建人类命运共同体》的演讲，指出当今世界恐怖主义、难民危机、重大传染性疾病、气候变化等非传统安全威胁持续蔓延，和平发展的方案是构建人类命运共同体。人类命运共同体理念根植于“世界大同，天下一家”的中国传统文化，它关注的是集体主义的人类，是对以个体主义、新自由主义为核心的既有发展理念的颠覆。人类命运共同体理念切合经济全球化时代疾病传播无国界的现实，其所主张的合作共赢等国际社会公认的原则对于克服后疫情时代各民族国家的利己主义，破解全球卫生、贸易失序状态至关重要。人类命运共同体理念与主权平等的基本原则是兼容的，人类命运共同体理念并不否定国家主权，但其利益考量超越了狭隘的民族主义，这或许正是破解世界经济“囚徒困境”的根本所在。

不过，人类命运共同体理念作为一种抽象的理念，不能代替具体的全球贸易治理体系，而是变革、重塑既有全球贸易治理体系的内在驱动力。国际法是国际秩序得以建立和维系的必备工具和有效路径，全球贸易治理体系必须建立在国际法的基础上。人类命运共同体理念必须演化出更为具体的国际法规则，根植于国际法体系，推动既有治理机制的变革。

（二） 以功能融合基础上的“软法”与“硬法”混合之治为路径

WHO 以促进全球卫生为核心目标，《国际卫生条例》虽然包含“避免对国际交通和贸易造成不必要干扰”的行动宗旨，但其主要使命是预防、阻止重大疾病的国际传播。WTO 以促进全球贸易开放为使命，WTO 法虽然包含一些与公共卫生相关的规则，但相关规则呈“碎片化”之状，缺乏一套与国际疫情防控措施有关的整体规范[17]。总之，后疫情时代WHO 或者WTO 均难独当一面，作为恰当的全球贸易治理机构。后疫情时代的全球贸易治理机制必须建立在功能融合的基础上，即融合贸易与公共卫生的双重视角，而不能将二者割裂开来。

理论上，功能融合存在两种方式：一是具有不同功能的国际组织之间进行合作。WHO 与WTO 相互尊重、密切合作可以优势互补，兼顾公共卫生与国际贸易。此外，还应重视联合国在全球治理中的作用，维护联合国在国际和平与安全方面的权威，以防范和应对因疫情导致的国际社会动荡和冲突。二是在WHO 和WTO 体制内进行改革。WHO 作为最为权威、最为专业的卫生组织，其对国际贸易秩序的规制是通过对额外卫生措施的规制间接实现的。WHO 应当发展其在政治和经济方面的权力、专业和职责，成为国际贸易和全球卫生交叉领域的主力军。WTO 作为最权威、最为专业的贸易组织，应将公共卫生和全球正义列为首要议程，积极促进全球贸易可持续发展。这两种融合方式并不互相排斥，而是可以共存，相辅相成。

继而，后疫情时代的全球贸易治理应当是“软法”与“硬法”的混合之治。一方面，事实证明，“软法”之治难以有效发挥作用，无法到达预期目标。另一方面，后疫情时代国家安全关切凸显，全面实施“硬法”之治面临不小的阻力。安全利益是国家的核心利益，安全问题是国家最不情愿让渡的权力领域，根据作为习惯法编纂的《国家对国际不法行为的责任（草案） 》，在不可抗力、危难或者危急情况下，国家不遵守其国际义务可以（或可能） 解除其违法性。正是基于安全问题的主权敏感性和核心重要性，后疫情时代的全球贸易治理难以全面实施“硬法”之治。不过，后疫情时代也不能将国家安全过度泛化，要对“安全例外”条款进行细分，区分传统安全与非传统安全，在非安全领域形成系统的国际法规则。具体而言，需要在WTO 法体系中界定什么情形下构成非传统安全威胁，在非传统安全领域赋予国家一定的政策空间，以及暂时偏离WTO 义务的灵活性，建立与WHO 临时建议、长期建议的衔接机制，并确保所实施措施的透明度，接受贸易审议机制的监督。此外，对于不能上升到国家安全关切的情形，应在WTO 规制的所有领域即货物贸易、服务贸易、知识产权领域扩充一般例外条款，形成系统的机制，使之适应后疫情时代背景，并适用“硬法”机制解决相关争端，维护多边贸易体制的权威。

功能融合基础上的“软法”与“硬法”混合之治面临的挑战不言而喻。第一，在以平权为基础的国际社会中，由于缺乏统一的协调机制，不同的国际法体系呈现出碎片化特征，相互之间的协调并非易事。虽然《世界卫生条例》明确要求WHO 与其他国际组织合作，WTO 亦承诺与WHO 和其他国际组织密切合作，以应对新冠疫情带来的挑战，然而，在哪一个层次和环节上合作、如何形成机制化及法制化的合作机制，乃至是否具有合作的资源，都是棘手的挑战；第二，疫情引发的全球经济衰退冲击全球治理基础，疫情后民族主义、逆全球化加剧，WTO 改革的难度可想而知。“疫情可能诱发全球产业链回缩和布局调整转移，制造业回流或成为趋势，本土化和区域化生产分工一定时期内成为主流导向，全球产业纽带的削弱势必冲击国际贸易、国际投资和国际金融这三大全球治理的核心领域，加大原来基于经济全球化、由发达国家主导的国际经贸规则分歧”[18]。

不过，新冠疫情是挑战，也是契机，由于新冠疫情给全球各国带来切肤之痛，各国亦有可能痛定思痛，深刻领悟后疫情时代人类命运共同体理念的客观性和重要性，找到各国利益的共同点，推动国际组织横向融合和内部改革，建立适应后疫情时代要求的全球贸易治理体系。