左 杰 周天军 董 娟

（1．山东舜天（烟台）律师事务所，山东 烟台 264005；2．山东省莱州市人民检察院，山东 莱州 261400）

检察机关的内部办案流程，是司法程序的重要组成部分，其规范化程度不仅直接关系到案件的公正与否，而且还会影响社会对司法的观感和评判。案件流程监控作为案件监督管理的重要承载，应当通过科学的监督权配置、严密的监督规范，加之先进的信息技术，在制度的有效聚合下，充分激活检察机关内部监督能量，形成对办案流程的可视化监督，进而推动司法公正。笔者结合当前检察机关案件流程监控实践运行情况，对案件流程监控存在的问题进行分析，提出针对性的完善建议，以期为上级院完善制度、出台文件提供基层实践支撑。

一、加强案件流程监控的必要性和重要性

2016年最高检发布的《人民检察院案件流程监控工作规定（试行）》（以下简称《规定》）中对流程监控作出了明确的规定：检察机关案件流程监控，是指对人民检察院正在受理或者办理的案件（包括对控告、举报、申诉、国家赔偿申请材料的处理），依照法律规定和相关司法解释、规范性文件等，对办理程序是否合法、规范、及时、完备，进行实时、动态的监督、提示、防控。《规定》中对流程监控的主管部门、监控范围、监控措施以及文书等都做了明确的规定，为检察机关案件流程监控工作指明了方向。2020年5月，随着统一业务应用系统1．5版本的投入运行，统一业务应用系统流程监控子系统也在全国范围内铺开。

（一）案件流程监控是保障程序正义，实现司法公正的重要承载。司法公正是社会主义法治的核心要求，而司法公正的实现离不开程序正义[1]。流程监控通过对正在受理或办理的案件进行实时、动态的监督、提示、防控，及时发现和督促纠正违法办案情形，切实防止程序违法、办案超期和“人情案”等的发生，可以确保每一个案件在检察环节依法、依规、廉洁、高效办理。

（二）案件流程监控是规范检察办案，满足群众需求的有效举措。司法机关的办案流程尤其是刑事审前程序多处于封闭化的状态，较少受到外部有力的监督制约。案件流程监控作为检察机关强化内部监督的有效方式，能够充分激活司法机关的内部监督能量，形成对办案流程的内部可视化监督，督促检察官规范办案，提升案件质量，维护诉讼参与人的合法权益，增加人民群众的司法认同感和获得感。

（三）案件流程监控是适应司法改革，加强内部监督的核心所在。司法改革后对检察权运行的监督不断得到加强，要求检察官办案全流程、各环节的记录实现全覆盖、可查询、可追溯。案件流程监控借助信息化手段，将监督事项嵌入办案业务系统，通过实时、动态监控办案的每个环节，可以确保检察官正确行使权力，防止权力滥用。同时案件终身负责制，对办案检察官也提出了硬性要求，通过案件流程监控，及时提醒办案检察官，既保证了权力的正确行使，又保证了检察官的公正廉洁司法[3]。

二、基层检察机关案件流程监控存在的问题分析

（一）监控机制不完善，缺乏具体的监控指引

目前上级院关于流程监控方面的规范性文件，只有前面所述的《规定》，内容较宽泛，缺少配套的操作性的指引。针对某一个案件类型，在每一个节点，应该建哪些文书，走哪些流程，填哪些案卡，没有一个明确的规定，具体操作标准和操作规范的缺失既使案件管理部门的流程监控人员无从下手，又容易引起管理部门和办案部门的分歧，从而影响流程监控工作的正常开展。例如，针对盗窃、诈骗等单纯财产型犯罪案件是否需要建《委托诉讼代理人告知书》告知被害人相关权利义务的问题，这类案件流程监控系统常常会提示此文书是必需的，但是经与业务部门办案人沟通后，办案人的意见是单纯财产型刑事犯罪案件中的财产受损者不属于被害人，而是作为证人处理，所以不需要建《委托诉讼代理人告知书》对其进行权利义务的告知。

（二）流程监控专业化和专职化得不到保证

从流程监控的现状来看，监控出的问题大多为法律文书错漏、未及时进行法律文书公开等细枝末节上，难以实现深层次的突破。一方面，流程监控人员专业水平有限。在人员配备上，各地案管部门配置基本上以事务性书记员为主，大部分人员缺少办案经验，面对复杂的程序监督乃至实体监督，监管的充足和专业难以保证。另外，流程监控工作要求流程监控员要熟悉四大检察、十大业务等各项检察工作，同时还要具备一定的信息化能力，这种人才对基层检察机关来说堪称少之又少。另一方面，流程监控人员专职化程度不高。随着司法体制改革的不断深入，特别是内设机构改革以来，基层检察机关的案件管理部门和原检察委员会办公室、法警、信息技术以及法律政策研究室等部门合并。基层院一个部门往往对应上级院多个部门，工作更加烦琐，一人多岗、身兼数职的现象比比皆是，故对于流程监控员来说，很少也很难有精力深入地去研究流程监控工作[2]。

（三）配套制度不健全，流程监控缺乏刚性支撑

案件流程监控虽然提高了案件管理效能，促进了案件质量提升，但仍然存在屡纠屡犯现象。一方面，配套的制度体系不健全。大部分的基层院每月都会将流程监控问题进行通报，虽然得到了整改，但是整改的效果不明显，究其原因是缺乏相关的惩戒制度、绩效考核制度等震慑机制，对于出现的不同情形的责任追究制度不明确未细化，可操作性不强，内部执法办案监督流于形式。另一方面，流程监控受限较多。目前很多基层检察院都设有每月案件管理情况通报制度，流程监控问题案件是通报的重要内容，但是囿于同级同体监督的缺陷，流程监控要受到情面因素、利益因素等影响，部分问题以线下提醒的方式进行整改。同时，在上级院的考核项目中，流程监控被纳入年度绩效考核重要类别，基于被考核扣分的顾虑，在流程监控中发现重大程序违法甚至实体违法时，基层检察机关都会尽量避免在统一业务应用系统内对问题进行督促整改，以免影响考核成绩。

（四）流程监控软件耗损太多人力

统一业务应用系统流程监控子系统在1．5版本升级之后刚开始在全国范围内应用，目前还有许多不完善的地方，需要在实践的过程中不断的升级完善。例如在准确性上，对于一些已经公开的法律文书会错误提示未公开，或者对于那些涉及个人隐私的无须公开的案件会提示应公开等等。在高效上，目前的流程监控子系统反应速度非常慢，仅仅一个“案件公开监控”打开时间至少需要半个小时以上甚至更长，耗损了流程监控人员的太多精力。在便捷上，现在的“系统预警案件”将系统提醒和系统监控案件一并显示，但是对于系统提醒来说，流程监控人员是无须处理的，但是在处理一定时间段内的监控案件时，就需要一页一页地往下翻找，耗费大量时间。

（五）软件监控依赖过度，忽视人工监控

《规定》中第三条明确指出，案件流程监控工作应当坚持加强监督管理与服务司法办案相结合、全程管理与重点监控相结合、人工管理与依托信息技术相结合的原则。但是目前在流程监控工作实践中，流程监控人员往往大多依赖于监控软件，而忽视了人工监控在监控中的作用。表现在：一是监控方式过于单一。案件管理部门的流程监控人员在对案件进行监控时，除了流程监控子系统外，统计系统报表审核、结案审核的送案管理等等都可以作为流程监控的辅助工具，这在一定程度上也要求流程监控人员要熟悉掌握案件管理的各项业务。二是未将流程监控与案件质量评查有效结合。虽然流程监控与案件质量评查监控的节点不一样，但是二者的目的都是为了规范案件办理，提高案件质量。实践中，流程监控与案件质量评查各管一段，案件质量评查结果未充分反作用于流程监控，案件质量评查中发现的问题也未得到总结整理，作为流程监控的人工监控重点来办理。

（六）流程监控工作量量化存在困难

高检院下发的《关于开展检察官业绩考评工作的若干规定》中，明确把案件流程管理工作纳入检察官的考评内容。而目前检察官业务考评的计算方式往往是根据案件系数、文书数量等指标计算得分。但是案件流程监控工作作为案件管理部门的绩效统计项目之一，有其特殊性。因为只有发起的流程监控案件才会在系统内有所体现，才会制作文书等，但是在发起监控之前，监控人员对案件进行的审查核实判断过程的工作量却无从体现，而这部分往往占据着流程监控人员更多的工作精力。

三、强化案件流程监控的意见建议

（一）细化案件流程监控指引

高检院2019年发布《人民检察院刑事案件办理流程监控要点（征求意见稿）》，目前尚未正式施行。其中对刑事案件的流程监控内容规定得非常详细，具有较强的可操作性，尤其对不同的案件类型、不同的节点需要建的文书名称、审查的内容以及办案期限等等都做了详细的规定，不管是对案件管理部门的流程监控人员还是对业务部门的承办检察官来说，都是一个很好的“使用说明书”。民事、行政、公益诉讼以及控告申诉等其他检察业务的流程监控要点也可以借鉴刑事案件流程监控要点进行制定发布。对于基层检察机关来说，在高检出台监控要点之后，应结合本院实际，对经常出现的类似问题进行收集，对监控要点进行细化，对统一业务应用系统升级变动及时作出调整应对。

（二）重视流程监控人才培养

一是建立轮岗机制提升综合能力。案件流程监控工作对监控人员的知识储备、检察经验、信息化应用等都有很高的要求。针对目前流程监控人员业务能力单一的问题，可以考虑将流程监控人员安排到其他科室进行轮岗学习，这样流程监控人员才能更加熟悉各项业务，监控的时候才能更精准地找到监控重点。二是交互式培训提升业务素能。案件管理部门给各业务部门办案人培训案件流程监控要点，各业务部门给案件管理部门的流程监控人员培训各业务条线办案流程，通过这种交互式的培训提高业务部门对管理部门的认同感，增强管理部门的业务知识储备。

（三）完善流程监控配套制度

一是结合实际出台流程监控实施细则，对流程监控的工作分工及职责进行明确规定，例如各业务部门设立流程监控协管员，协助案件管理部门对本部门的在办案件进行监控提醒。二是完善检察官业绩考评制度。高检院2020年下发了《关于开展检察官业绩考评工作的若干规定》，基层检察机关可以在高检院和省院的基础上，结合本院实际，建立一套科学、系统、合理的检察官业务考评评价制度，将流程监控的结果纳入其中，直接跟检察官的绩效工资挂钩。三是完善检察官司法档案制度。将流程监控的结果纳入检察官司法档案当中去，并将司法档案作为检察官评先树优的参考依据之一，倒逼检察官不断规范办案流程。四是明确案件流程监控的办案定位。流程监控的对象是案件，背后是极其专业和复杂的司法办案，无论程序还是实体，要发现问题必须要具有相当专业的功底和技能，没有办案经验甚至超过普通办案部门员额检察官的专业很难胜任这一工作。

（四）优化流程监控软件

充分运用大数据、云计算和人工智能等新兴技术，进一步升级完善流程监控子系统，对办案流程进行统一规范设计，对重要环节实行节点控制，实现对检察机关司法办案更准确地监测、分析、预测和预警，有效保证严格司法。例如，目前的流程监控统计仅只是限于表面和常规的统计分析，建议进一步加强个性化分析，可以借鉴统一业务应用系统中的案件高级查询功能设置，通过人工对案卡信息进行筛选，实现对不同查询内容的快速精准查询。如针对某个办案人，可以具体查询出其在审查起诉阶段存在问题最多，这一阶段问题中审查报告的某个具体问题频率较高或查询到某个部门的某个文书问题比较多等，以提高案件管理部门建议的针对性和有效性。

总之，流程监控对提高检察机关办案质量至关重要，只有在实践中不断完善提升流程监控机制，才能实现对办案程序是否合法、规范、及时、完备的实时、动态的监督、提示、防控，最大限度发挥出其功效。