李秋萍

（云南师范大学，云南 昆明 650000）

自2014年“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”以来，诉前程序作为行政公益诉讼的关键环节被理论界和实务界所关注。学者们从概念、功能、构成要件等方面对其进行了一定深度的研究，实务界通过个案进一步丰富了诉前程序的规则。然而从实践的情况上看，诉前程序在调查保障、程序规则等方面亟需完善。结合实践情况，理性分析其制度建构中存在的主要问题，探究相应的完善建议具有重要意义。

一、开拓与建构：诉前程序的立法解读

“诉前实现保护公益目的是最佳司法状态”［1］。为确保这一定位的有效落实，《行政诉讼法》《个人信息保护法》《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称《办案规则》）等对诉前程序的启动、实施等环节作出了规定，形成了具有我国特色的诉前程序制度。

（一）诉前程序的目的是保护公益，即国家利益或者社会公共利益。立法中的“等”应作“等外”来解释。［2］鉴于此，能够适用诉前程序的领域应当包括：1.立法明确规定的四个领域：（1）生态环境和资源保护；（2）食品药品安全；（3）国有财产保护；（4）国有土地使用权出让。2.公益可能受到损害的其他领域，如安全生产、个人信息保护、未成年人权益保护等。

（二）诉前程序的启动主体为检察机关，除此以外的组织或个人无权启动。检察机关是我国法律监督机关、代表公共利益。……