张嫣

（萍乡学院，江西 萍乡 337000）

一、高校实施预算绩效管理的必要性

（一）国家政策的要求

为了做好预算绩效管理，从20世纪90年代末至今，我国已经形成了从“萌芽”“试点”到“全过程”最后到“全面”的预算绩效管理过程。2011 年的全国预算绩效管理工作会议首次提出在预算编制、执行和监督整个过程都需体现绩效管理，即“全过程预算绩效管理”理念。随后，财政部发布财预〔2011〕416号文，要求建立全过程预算绩效管理机制，这标志着完整意义上的预算绩效管理理念得以正式确立。之后的2012年至2016年，财政部相继印发财预〔2012〕396号文、财预〔2013〕53号文、财预〔2016〕177号文等，从未来工作规划、共性指标体系、激励机制等方面不断完善政府绩效评价顶层设计。2018年中共中央国务院印发中发〔2018〕34号文，要求用3到5年建成“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化[3]，随后，2020年，财政部印发财预〔2020〕10号文，对项目支出绩效评价方法做了进一步规范。高校预算作为政府公共财政预算的重要组成部分，势必要加强预算绩效管理，以适应国家政策的相关要求。

（二）高校自身发展的要求

近年来，高校的发展方向已经由追求高速度、大规模发展转变为追求高质量、内涵式发展，高校的使命也从单一的“人才培养”发展成为“人才培养、科学研究、社会服务、文化传承和创新、国际交流与合作”，在发展过程中势必需要更强力的财力支持。然而，在现阶段我国经济已由高速增长转为高质量增长，经济下行压力正逐渐加大，财政收入增速趋缓，高校办学经费来源已经缺乏新的增长点，尤其是对地方高校来说，办学经费投入不足与资金需求不断增长的矛盾十分突出，为了完成高校的发展使命，构建科学有效的预算配置标准已成为高校财务工作的首要任务[4]。只有实施预算绩效管理，注重结果导向，强调成本效益，才能不断提升高校的治理能力和水平，将有限的经费花在“刀刃”上，发挥最大的绩效，实现高校发展目标。

（三）优化资源配置的要求

预算绩效管理明确了以结果为导向，动摇了传统的过程管理模式，真正实现了事前、事中、事后的管理要求。通过加强预算绩效管理，可以科学地配置公共资源，把有限的财政资金分配好、使用好、管理好，在资源配置过程中，还明确要求必须向社会公众公布资金的使用去向，不仅让公众了解投入了多少资金，还要让公众明确资金的使用效益及效果，这样才能真正实现绩效管理理念，达到优化资源配置的目的。

二、高校实施预算绩效管理的现状

P高校是一所以工学为主，文理为基础，多学科相互支撑、协调发展的全日制地方本科院校，学校设有12个二级学院，涉及八个学科门类的30个本科专业。每年预算收支规模在2-3亿元左右。2020年之前，学校按照“以收定支、收支平衡”的原则编制校内预算，预算编制按照基数 + 增长的方式进行，通过“二上二下”的程序确定当年度预算，预算资金可滚动使用。2020年后，P高校按照“量入为出、以收定支，收支平衡、突出重点，零基预算、提高效益”的原则编制校内预算，打破了以往基数 + 增长的预算编制方法，对于当年未实施完成的校内预算，在预算执行年末清零，提高了资金的使用效益。在预算绩效管理方面，目前，已完成了2018年、2019年、2020年的学校预算支出绩效评价工作，通过绩效自评提高了学校各部门的绩效管理意识和资金使用效益。但是在预算绩效管理意识、管理体制、绩效考评结果运用、预算管理信息化建设方面还存在一些不足。

（一）预算绩效管理意识不浓厚

预算绩效管理在P高校还处于起步阶段，学校各部门长期形成的“重安排、轻监督；重争取、轻管理；重使用、轻绩效”的思维模式，在短时间内难以改变，对绩效管理的重要性认识不够，尚未形成“花钱必问效、无效必问责”的绩效管理理念。主要体现在：一是管理者在管理理念上重视不够，预算绩效管理本就是一个全新的概念，管理层在分配年初预算时，大多考虑准备投资至哪个部门或者哪个方向，没有具体地对使用部门提出要求，导致资金分配下去之后，有些资金没有很好地发挥应有的效果；二是实施者在思想认识上重视不够，在每年报送预算绩效自评材料时，只是简单地把绩效管理情况统计并上报，报完之后很少对上报数据进行研究分析，单纯地为了上报而上报，无法实现绩效管理的真正目的；三是各二级学院、部门对绩效管理存在抵触意识，在预算资金紧张、学校财力本不充裕的情况下，部分部门领导认为绩效管理和评价浪费时间，增加了部门的工作量，执行效果都很难保障，更别提对其进行评价。

（二）预算绩效管理体制不健全

全面预算绩效管理要求建立一系列完善的、涉及事前、事中、事后的配套制度，目前，P高校已经制定了财务、预算、资产、内部控制等一系列管理制度，在这些制度里面也体现了一些绩效管理的理念和要求，但尚未形成体系。主要体现在：一是缺乏组织保障，没有建立专门的预算绩效管理机构，预算绩效只是简单地由财务处某个科室承担，各部门之间缺乏统一管理，导致预算绩效管理工作很难推进；二是未形成预算绩效管理的长效机制，缺乏顶层设计，预算绩效管理制度只是碎片化地存在于各项规章制度之中，尚未形成制度合力，缺乏制度保障，距离“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理还存在差距；三是缺乏科学有效的指标评价体系，年初设定的绩效目标定性指标、共性指标居多，定量指标、个性指标少，难以对整体支出的效益做出科学、准确的评价。

（三）预算绩效考评结果运用不充分

预算绩效考评结果的运用主要是两个方面：一是对相关责任人进行监督问责；二是对相关部门进行激励考核。P高校在这两方面的运用都不太充分，主要表现在：一是P高校目前的部门考核机制仍然采用的是内部测评，尚未将预算绩效考评结果纳入其中，并且，P高校目前的绩效评价模式主要是各部门进行绩效自评，在自评过程中普遍打分偏高，自评结果存在水分，影响了预算绩效评价结果的客观性；二是预算绩效评价结果与下一年的预算安排联系不紧密，在安排下年预算时仍然比照上年预算执行情况来调整，对部门的约束力不够强，使得绩效考评结果变成了形式主义，未能充分发挥资源配置的作用。

（四）预算管理信息化程度不够

信息化建设在P高校财务管理过程中产生的作用是不容小觑的，自从2019年政府会计制度改革以来，P高校财务管理信息化水平取得了很大的发展，如部门负责人可实时查询本部门的预算执行情况、教职工可通过校园网站查询一卡通的使用情况等等，但是随着P高校资金体量的增加，收支的不确定因素也在增加，仅仅依靠现有的信息化水平是远远不够的。主要体现在：一是编制预算时，仍然采用的是Excel形式，通过电子邮件及纸质方式送达，在预算编制时间紧、任务重的环境下，财务人员必须加班加点完成数据汇总、整理工作，时效性、准确性都会受到影响，预算编制完成后，还可能发生预算数据修改的情况，数据质量也会受到影响。二是预算下达执行后，各二级学院、部门只能查询到本部门的预算执行情况，对预算绩效的完成情况无法显示，过程评价处于空白，未形成整体规划，导致有些部门在年末因担心收回预算资金，存在年末突击报销情况。

三、高校实施预算绩效管理的路径及对策

（一）树立预算绩效管理理念

P高校应加强对预算绩效管理的认识，自上而下的提高对预算绩效管理的重视程度。一是学校管理层应高度重视预算绩效管理的作用，将其转换为日常管理的手段，将落实预算绩效的情况纳入学校领导年终述职的组成部分，举办针对管理层面的预算绩效培训班，保证预算绩效这一概念能够被管理层关注，并且被实际运用；二是财务人员、项目实施部门应及时转变认识，注重提高自身专业技能，可以邀请第三方或者相关专业人士，对其进行指导与培训，提高实施人员的绩效管理意识和专业水平，加强相关人员的数据分析能力，以期提供高质量的专业服务；三是应在学校范围内开展预算绩效管理专题知识讲座，宣传预算绩效管理的必要性和重要性，提高各部门职工对预算绩效管理的认识，各部门、二级学院负责人签订预算绩效责任书，明确自身目标任务，确保使命在心、责任在肩。

（二）构建独立的预算绩效管理体制

预算绩效管理的关键在于建立强有力的预算绩效管理体制，事前制定明确的目标，事中进行强有力的监督，事后进行客观评估并及时的反馈。P高校可以从建立专门的组织、制定全面的预算绩效管理制度、构建科学的指标评价体系等方面入手构建独立的预算绩效管理体制。

第一，建立专门的预算绩效管理组织。建立党委书记、校领导全面参与的预算绩效管理委员会，单独成立预算绩效管理组织机构，不能简单地将办公室挂靠于计财处，预算绩效管理存在多元化、复杂化特征，评价指标也包含大量的非财务、定性指标，仅仅由财务部门牵头很难完成。机构成立后，再将整体任务全方位、多层次地分派至各个部门，以便组织开展预算绩效管理工作。

第二，完善预算绩效管理制度。P高校需要根据国家、省、市出台的相关政策文件，结合学校自身的发展需要，制定符合学校自身发展的预算绩效管理办法，各个部门须制定具体地预算绩效的实施细则，明确预算绩效的目标任务，关注实施过程中的重点和难点，保证整体任务不偏离目标任务。总体地形成一套完成的预算绩效评价体系，保证预算绩效管理的长效发展。

第三，构建科学地预算评价指标体系。P高校应根据学校自身的发展规划，多层次、多角度、科学合理地设置预算指标评价体系，一经确定之后，在实际操作过程中根据目标任务的变化，进行适当的调整。共性指标可参考国家、省、市的相关文件要求设定，个性指标应根据学校自身的特色来确定，以便更好地对部门的工作进行量化考核。具体指标值可根据国家政策要求、其他高校情况以及自身发展要求设定。

（三）加强预算绩效考评结果的运用

绩效考评结果的运用是整个预算绩效管理过程中最有价值的部分，也是学校资源得到有效配置、提高资金使用效率的关键一环。P高校可从完善奖惩考核机制、改变预算编制方法等方面入手。

第一，完善奖惩考核机制。P高校应将预算绩效考评结果与部门评优评先、部门负责人晋升挂钩，完善考核机制，充分体现奖惩机制的优势。根据上级主管部门的预算绩效考核结果，对预算绩效考核中较好的部门给予奖励，并在干部考核中优先重用或提拔，对预算绩效考核中失分的部门，在当年部门考核中不参与优秀等次考核等。还可将预算绩效评价结果与部门调节基金、相关人员津贴补贴相挂钩，提高相关人员的积极性，同时也增加预算绩效管理的刚性。

第二，改变预算编制方法。P高校现已打破以往基数 +增长的预算编制方法，实行了零基预算，但是在预算编制中，仍然习惯性地参考前期的数据，尚未重视预算绩效的完成情况，整体预算编制中偏松偏软，存在老好人、一碗水端平的现象，不利于资源的有效配置。在以后的预算编制中，应该将前期的预算绩效完成情况作为预算编制的重要依据，对未完成绩效目标任务的部门，坚决的减少当年度的预算资金，对于超额完成绩效目标任务的部门，适当增加预算资金，充分发挥预算指挥棒的作用，提高资金使用效率。

（四）推进预算管理信息化建设

P高校应抓住信息化建设的契机，一是将预算管理与财务管理深入融合，争取做到预算编制、下达、绩效目标申报、审核、跟踪、评价与结果应用等一系列流程，通过信息化手段无缝衔接，实现数据之间的互联互通，消除信息孤岛，确保各部门及时了解和调整自身的工作目标，提高工作效率；二是建立大数据共享中心，各个职能部门都在统一平台内录入相关信息，比如人事部门录入教师信息、学工部门录入学生信息、资产部门录入资产信息、教务部门录入教学信息、科研部门录入科研信息等，并且实现数据共享，可实时更新和查询，避免重复录入基础信息的工作量，在编制预算时，直接调出相关信息，设立相关预算绩效目标，实时考核职能部门的工作完成情况，实现绩效管理的高效、准确。

四、结束语

全面实施预算绩效管理是国家做出的重大战略部署，也是高校建设中的重要改革方向，P高校应以此为契机，牢固树立预算绩效管理理念，构建独立的预算绩效管理体制，加强预算绩效考评结果的运用，推进预算管理信息化建设，将有限的资金运用在人才培养、科学研究、社会服务上，优化资金的使用效率，合理设置绩效目标，将绩效目标与学校的“十四五”规划联系起来，全面提升教育教学质量和办学水平，加快应用型转型发展。