河长制下采砂管理存在的问题与完善对策

2021-11-24魏宁新疆玛纳斯河流域管理局

珠江水运 2021年19期

魏宁新疆玛纳斯河流域管理局

1.河长制背景下采砂管理工作中存在的具体问题

1.1 相关法律法规有待进一步完善

近年来，为遏制非法采砂违法犯罪活动，我国陆续出台《中华人民共和国河道管理条例》、《长江河道采砂管理条例》等规章制度与法规，如在河道管理条例第二十五条中规定，必须经河道主管机关会同有关部门批准后，方可在河道管理范围内进行采砂、弃置砂石等活动，为采砂管理工作的开展起到参考指导作用。但是，当下尚未颁布全国性的法律法规和规章制度，并存在部门管理立法冲突问题，致使采砂管理期间所开展行政执法工作缺乏法律依据，既无法发挥出应有的管理作用，同时，还将由此引发纠纷矛盾，造成不必要的社会负面影响。例如，因各地区非法采砂的情节严重程度认定标准不一致，受人为主观因素影响，部分非法采砂案件的处罚力度缺乏合理性，如处罚额度过低而没有起到应有的震慑作用。

1.2 部门职责模糊

在河长制中，将各级河长确定为相应河湖管理保护体系的直接负责人，以领导相关河湖管理保护工作、依法整治非法采砂等突出问题、协调上下游与两岸开展联防联控工作、监督考核具体管理任务完成情况为主要工作内容，有效解决了传统河湖管理保护体系中的属地管理职责不明、缺乏明确责任主体、相互推诿责任等问题。但是，根据采砂管理实际情况来看，并未对下属现场监管、行政执法等部门的负责人和具体职责范围进行明确划分，交叉管理、管理盲区等具体问题尚未得到妥善解决。

1.3 打击力度有限

根据近年来公安部通报的非法采砂典型案例来看，非法采砂违法犯罪活动呈现出跨区域作案、装备隐蔽化、组织结构隐秘化、手段恶劣化的趋势，如2020年12月江苏南通的一起非法采砂案中，犯罪人杨某等人将散货船非法改装为采砂船，在长江流域中的靖江、如皋等水域中进行非法采砂犯罪行为，在2个月内非法采集江砂6万余吨。与之相比，部分地区所开展非法采砂执法工作的打击力度有限，暴露出执法手段单一、相关职能部门联动效果不佳、行政处罚打击效果差等多项问题，并未有效遏制非法采砂违法犯罪行为。

1.4 监管机制有待健全

在现行河湖管理保护体系中，暴露出整体监管力度不足与部分环节缺乏有效监管的问题，例如，没有对采砂船非法改装、河砂销售等关键环节做到有效监管，致使非法采砂违法犯罪行为屡屡出现，且采砂管理工作存在滞后性，往往是在出现非法采砂问题一段时间后再开展相应的执法工作，致使河湖生态环境遭受严重污染破坏。

2.河长制背景下采砂管理问题的完善对策

2.1 完善法规体系

对健全法律法规体系的建设，是依托河长制高效开展采砂管理工作的先决条件，也是实现有法可依目标与充分发挥河长制优势的关键。因此，相关主管部门需要重点关注相关法律法规体系的建设问题，结合采砂管理工作开展情况与我国实际国情，及早出台全国性的法律法规和规章制度，在其基础上于河湖保护管理体系中构建砂源追溯机制、河道砂石采运管理单机制、案件移交机制，并对非法采砂定罪量刑标准加以明确规定，避免所开展执法工作和出具的处罚决定书受人为主观因素支配。

此外，考虑到非法采砂违法犯罪行为特征、采砂管理工作内容、外部环境随时间推移而不断变化，早期颁布的法律法规和规章制度内容与实际管理情况不符，并未满足当下的采砂管理需求。例如，在公安部于2021年3月1日通报的8起非法采砂典型案件中，涉案金额在30万元至300余万不等，但在《长江河道采砂管理条例》中规定，对非法采砂行为，最高可对犯罪人员处以顶格30万元的罚款。与非法采砂活动可获取的高额利润相比，所处罚款额度较小，难以起到震慑作用。因此，需要定期对所颁布的法律法规进行修订。例如，国务院分别在2011年1月、2017年3月、2017年10月、2018年3月对《河道管理条例》进行四次修正，使管理河道条例内容与采砂管理工作情况高度吻合，起到应有作用。

2.2 明确部门职责

为彻底解决交叉管理与管理盲区，为多部门协同管理工作的开展奠定坚实基础，最大程度提高采砂管理资源利用率与综合管理水平。因此，当务之急在于明确部门职责，梳理采砂管理组织结构中的部门从属关系，确定指令源数量。例如，依托河长制，明确设定采砂管理组织结构中的行政执法、现场监管等具体部门的负责人，明确划分各管理部门以及国土、公安、水务等职能部门的职责范围与配合义务，在其基础上构建起联合执法机制，协同配合开展非法采砂专项整治活动等管理工作。

其次，引入问责机制，基于精细化管理理念，将采砂管理目标分解为具体的管理任务，并结合实际管理情况与以往管理经验将管理目标量化为具体的管理指标。如此，在采砂管理过程中，各级河长可以定期对管理任务实时进度与完成情况进行调查分析，绘制曲线图表，直观对比预期管理指标与实际完成情况，从而更为全面地掌握实时采砂管理情况，对未按时完成管理任务或形成管理纰漏的人员进行问责惩处，以及重新安排管理任务，确保自身的统筹规划与指导作用得以充分发挥。

2.3 开展非法采砂专项整治工作

为严厉打击非法采砂违法犯罪行为，保持高压严打态势，避免非法采砂犯罪活动的反复出现，因此，在各级河长协同指导与公安等政府职能部门的配合下，需要不定期开展非法采砂专项整治工作，具体措施包括专题部署、部门联动、集中整治。其中，专题部署是由各级河长根据采砂管理工作需求而制定非法采砂专项整治行动方案，在方案中明确标注活动目标、具体任务、流程步骤、各部门职责等内容，将其作为活动指导性文件。部门联动是由河长牵头，由公安、环保等部门及乡镇基层政府协同开展联合执法工作，如公安部门负责开展刑事侦查工作，交通运输部门负责稽查非法改装的采砂船。集中整治是集中开展非法采砂企业的设施拆除、砂坑回填、断开供电等工作，快速制止非法采砂犯罪行为，避免对生态环境造成更为严重的破坏。

2.4 强化监管力度

为保证所制定采砂管理计划得到贯彻落实，取得预期的管理成效，需要重点强化采砂管理监管力度，同时采取日常巡查、不定期抽查、旁站监理等方式，以及应用信息化技术手段，在河湖区域中设置一定数量的信息传感装置与摄像头，持续采集现场监测信号与图像资料，帮助管理人员远程掌握河湖水域环境情况，及时发现非法采砂行为。此外，还应注重发挥媒体与公众的监督作用，如人民群众可通过拨打河长办公室电话或是报警电话来上报非法采砂犯罪活动。