杨丽艳 中共宁夏区委党校经济学部

党的十九届五中全会提出，要通过实施主体功能区战略，构建国土空间开发保护新格局。生态保护修复是对退化和受损的国土空间的生态系统，从生态、农业、城镇三大空间的基本功能出发，通过科学的保护和治理，形成主体功能明显的空间平衡格局。正是基于此，本文在分析宁夏区域生态空间特点及主体功能区定位的基础上，针对宁夏四类不同的生态保护修复区，提出了相应的生态保护修复的路径选择。

一、宁夏区域生态空间特点及主体功能区定位

(一)宁夏区域生态空间的特点

宁夏的西、北、东三面被沙漠所环绕，然而黄河自西南向东北横贯于大漠戈壁，使得宁夏平原沃野千里①，生态屏障作用十分显著。一是贺兰山捍卫了宁夏平原绿洲的安全。据相关资料显示，2020年3月25—26日的沙尘天气中，处在上风的阿拉善盟PM10峰值浓度为3 781毫克／立方米，经过贺兰山到达银川后下降为1 885毫克／立方米，降幅达50%，贺兰山的作用功不可没。二是宁夏防沙治沙成效的显现。近几十年来，宁夏始终坚持“防沙、治沙、用沙”并重，通过大规模开展荒漠化治，全区共完成荒漠化治理面积45.84万公顷，有效阻挡了周边沙漠合纵包围，在全国率先实现了荒漠化逆转。三是林草带作用充分发挥。宁夏回族自治区成立以来，全区大力推进植树造林、封山禁牧等措施，森林覆盖率从1977年的2.5%增加到2020年的15.8%，使得沙尘天气经过宁夏林区时风速下降了27—40%，蒸发量也下降了14%，形成了防风固沙绿色长城，构筑起了西北乃至西部重要的生态屏障。四是六盘山水源涵养区功能凸显。发源于六盘山的清水河、红柳河是黄河的一级支流，泾河、茹河、葫芦河是黄河二级支流，这些河流形成了放射状水系，造就了宁夏多样化的生态系统，为宁夏探索不同的生态保护修复模式提供了基础条件。

(二)宁夏的主体功能区定位

从《全国主体功能区规划》的具体内容来看，宁夏的主体功能区有三类，一类是城市化地区，宁夏的城市化地区是宁夏沿黄城市群，该区域也是全国19个主要的城市群之一。宁夏沿黄城市群是黄河主干流经宁夏的中卫、吴忠、银川和石嘴山四个地级市的主要城区所在范围，其空间面积占全区国土总面积的14.7%。第二类是农产品主产区，宁夏的农产品主产区主要分布在黄河主干流流经宁夏的5个川区县，其面积占国土面积的17.9%，主要功能是提供优质小麦。第三类是重点生态功能区，主要包括南部山区和中部干旱带的一区七县，其面积占全区国土面积的57.3%，主要功能是提供优质生态产品。

二、宁夏及不同主体功能区突出的生态环境问题

由于地理位置、气候特征及土壤条件的特殊性，加之长期受到能源矿产资源开发和农业生产的影响形成了依重依能产业结构，宁夏的生态环境问题既有全区的共性问题，也有不同主体功能区的差异化问题。

(一)宁夏生态环境的共性问题

1.水资源总量不足，用水结构不尽合理

宁夏3/4的国土面积处于干旱地带，气候干燥，降水稀少，蒸发强烈，经常遭受干旱等自然灾害的影响。除北部引黄灌区受益于黄河，中南部地区常年饱受干旱之苦。据相关资源显示，宁夏的干旱指数高达4.3，属于严重的资源型缺水地区。据自治区相关部门测算，目前宁夏的缺水量是4.3亿立方米，预计到2025年缺水4.71亿立方米，到2035年缺水量将达到12.84亿立方米。同时，宁夏的用水结构也不尽合理，农业生产用水量占比较大，占全区用水量的83.5%；生态用水量占比偏小，仅占5.2%。同时，宁夏用水效率不高，2020年，宁夏万元国内生产总值用水量为199.6立方米，远高于全国57.2立方米的平均水平，其中耕地灌溉亩均实际用水量为591立方米，也远高于全国356立方米的平均水平。同时，宁夏的城市生活用水节水型产品普及率仅为30%，用水结构、用水效率与现代化建设的需要不相适应。

2.水土流失依然严重

目前，宁夏依然是全国水土流失比较严重的省区之一，全区尚未治理的水土流失面积仍占全区总面积的24%，大量泥沙被带入黄河，水沙关系矛盾依然突出。土地荒漠化和草原退化等是造成宁夏水土流失的主要原因，许多河流是“一碗水半碗沙”，同心县境内的清水河支流折死沟，“一碗水全是沙”。这些泥沙有一部分直接进入黄河干流、沉积在河道河滩、输向黄河下游。

3.水质污染依然面临压力

从黄河全流域看,从上到下水量在减少、水质在降低,水质污染又加剧水量短缺,层层超用、层层污染,形成了恶性循环。随着宁夏的人口增长和经济的快速发展，对煤炭、石膏等能源矿产资源的持续开发利用，形成的依重依能的产业结构，给生态保护和环境综合治理带来了巨大的压力，生活污水、工业废水排放量有增加的趋势。

4.水生环境及改善难度大

水环境恶化必然导致水生物衰退,水生物衰退直接影响水资源自净能力,加速水质恶化,水上的鸟类、岸上的动植物也会随之减少甚至绝迹,河湖湿地就会失去生机活力。近20年来,随着黄河流域生态环境的持续好转,但是与全国其他大江大河相比，黄河宁夏段水生环境改善难度大。由于历史欠账多，宁夏水利基础设施网络还不完善，尚有30%的干渠未砌护，水资源调控保障能力还不够高，丰枯补给的调控手段较弱，供水保证率有待提高，现有的量水、节水和预警等设备配套尚不完善，与高质量发展要求仍不匹配。

(二)宁夏不同主体功能区的差异化生态环境问题

1.城市化地区的生态环境问题

宁夏的城市化地区主要是宁夏沿黄城市群，宁夏沿黄城市群也是宁夏能源矿产资源丰富的地区，其主要的生态环境问题突出表现在两个方面，一方面是破坏了土地资源，由于大规模的能源矿产资源的开采集约化程度低、开采方法落后、采选技术及设备落后、综合利用水平低，造成了严重的环境破坏，同时，部分的资源开发占用了可作为耕地的土地和生态用地，影响了土地的合理使用；另一方面加剧了局部地区的沙化，大规模的能源矿产资源的开发，使本就脆弱的生态环境，出现了局部地区荒漠沙化加剧的情况，严重影响了周边城市的生态环境。

2.农产品主产区的生态环境问题

宁夏的农产品主产区集中在北部川区的平罗、贺兰等5个县，突出的生态环境问题是土壤环境问题。由于农产品主产区同时也是主要的城市化地区所在的宁夏沿黄城市群，长期的能源矿产资源的开发也给周边地区造成了局部土壤重金属污染的问题。同时，该区域也是全区乃至全国重要的商品粮基地，长期过度使用化肥农药，在一定程度上加速了土壤板结、地力下降、有益生物减少，影响了该区域产出的农产品的品质。

3.重点生态功能区的生态环境问题

先天生态环境极为脆弱是宁夏的重点生态功能区的基本特征。进入新世纪以后，经过多年的持续的努力，生态环境发生了巨大变化，但水土流失问题和水源涵养功能不足的问题在中南部地区依然突出。中部干旱带长期形成的富钾富硒土地具有固土固沙的作用，但近年来大规模不合理的开发，破坏了沙地表面稳定的硬壳层，增加了水分的蒸发，加速了沙化。宁夏南部山区还有很多25度以上的坡耕地，耕种粮食靠天吃饭，遇到大旱连种子都收不回来，还引发了水土流失，降低了水源涵养功能。

三、基于主体功能区的宁夏生态保护修复的对策建议

以主体功能区的空间管控为基本前提，将全区划分为以黄河干流宁夏段397公里为主的水环境综合保护治理区，以贺兰山、六盘山、罗山“三山”为主的山石生态修复区，宁夏沿黄城市群为主的生态发展区，以中南部重点生态功能区为主的生态涵养区四类生态保护修复区，分类进行保护修复，在体制机制上率先探索实现路径。

(一)分析不同生态保护修复区生态要素的差异机制

根据不同主体功能区的生态要素的差异性，科学界定四类生态保护修复区的保护修复的重点，按照整体性修复、全域化保护的基本要求，突出水环境综合保护治理区要素密集、资源富集、人口聚集的特点，统筹流域生态修复、城市建设、产业发展、交通物流、文化旅游，重点建设人水和谐、美丽宜居的生态城市经济带；突出山石生态修复区生态脆弱的基本特点，以“三山”自然保护区为抓手，采取生物措施与工程措施相结合的保护修复方式，稳步提升防风固沙能力；突出生态涵养区黄土高原生态绿岛功能，加强小流域综合治理，加大植树造林力度，持续提升水土保持功能；突出生态发展区生态屏障的特点，以银川平原、卫宁平原为重点区域，大力实施河道和滩区综合提升治理工程，提升防洪保障能，协同推进森林生态、湿地生态、流域生态、城市生态、农田生态等建设，形成结构合理、系统稳定、功能互补的完整生态系统，巩固提升“塞上江南”的自然美景。

(二)完善水、能源、土地重点资源的空间配置机制

始终将节约用水放在优先位置，推动全方位全领域全时空节水，在产业布局、政策制定中全面体现节水的价值取向，坚决抑制不合理的用水需求。全面建立水资源承载能力预警机制，严格落实水资源超载地区新增用水项目和取水许可“双限批”制度，以水资源节约集约利用倒逼产业集约高效发展，改变高耗水、高耗能的发展模式。持续优化调整生产生活生态三大空间用水，严格实行用途管制、定额管理，形成适水发展的新格局。依据不同地区水资源承载力的具体情况，建立分类分区管控体系，构建覆盖取、输、配、用、节、排等各涉水环节的全链条水资源管理体系。推进节能降耗，严格能耗准入门槛，根据国家下达的能源消费总量控制目标，结合各地经济社会发展水平和阶段、产业结构和布局、节能潜力和资源禀赋等因素，合理确定各地市能源消费总量控制目标。科学设计用能权有偿使用制度，兼顾公平和效益，平衡现有产能和新增产能的利益，既有利于鼓励先进，推进结构调整，推动能源要素高效配置，又不大幅增加现有企业负担。配额内的用能权以免费为主，超限额用能有偿使用。用能权有偿使用的收入专款专用，主要用于本地区节能减排的投入以及相关工作。坚持节约用地，严守永久基本农田，严管城镇开发边界，鼓励工矿厂区土地复垦复用，推行紧凑型用地模式，在轻工业等行业大力推广多层厂房，进一步减少办公楼、园区道路用地占比，稳步提高工业园区的用地效率。

(三)深化市场化、多元化的生态保护补偿制度改革

探索从黄河全流域生态保护视角完善生态补偿制度，在国家原来对森林、耕地、湿地、水土保持等领域的生态补偿基础上，探索适当扩大外延并提高补偿标准，可考虑将水污染处理、河流治理、泥沙治理等纳入生态补偿范围。探索统筹整合中央不同领域、不同类型的生态保护修复资金在宁夏的综合使用，建立以生态环境考核指标为主要依据、奖惩相结合的综合性生态保护修复补偿政策等。探索建立以国家为主导，明确黄河流域各省区在各行政交界处的水质要求和考核方法，建立和完善黄河流域森林、湿地、农业、矿产、水资源等生态保护机制，制定黄河流域生态补偿原则、标准、市场化和多元化的生态补偿办法。

(四)探索新型生态保护修复管理和运行新模式

生态保护修复是一项极其复杂的工作，从纵向层面来看，涉及到中央、省(自治区)、各市、县(区)，甚至乡镇等，从横向层面来看，涉及生态环境、自然资源、水利、财政、住建、农业、交通等相关部门，需要探索管理运行的新机制。可以在省(区)一级的生态环境部门设立联席会议办公室，负责具体的统筹工作的生态保护修复工程工作联席机制；成立以具体项目团队为支撑的项目管理专家团队，提供具体项目管理咨询与顾问服务；同时开展重点项目管理的相关专业技能培训。探索新型生态保护修复资金投入机制，优化区(市、县)生态保护修复的事权及支出责任，建立财政投入保障机制，完善生态环境保护成效与资金分配挂钩机制。同时，运用市场机制，鼓励生态保护修复项目采取PPP模式建设等多种方式，运用直接投资、运营补贴等办法，推动形成多元生态环保投入机制。

注释：

①许凌，拓兆兵.宁夏：建设黄河生态治理“先行区”，《经济日报》，2020-11-14.