文/中国农业科学院郑州果树研究所 靳哲 邢燕 张留燕

领导干部个人事项申报制度是国家实行民主政治和民主监督的有效措施，是预防和遏制领导干部腐败的重要手段之一。我国最早在1995年出台了领导干部收入申报制度，经过20多年的发展，该制度逐渐完善，已成为我国反腐机制的重要组成部分。但是我国领导干部个人事项申报制度仍不够健全，本文将分析此制度目前存在的问题，并提出解决对策。

一、我国领导干部个人事项申报制度的发展过程

早在1987年，王汉斌同志在人大常委会上就首次提出了建立财产申报制度的建议，这是我国财产申报工作标志性的开始。

1995年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，我国首个关于领导干部进行收入申报的制度正式出台，但是此规定只限于干部本人申报，且申报局限收入。1997年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于领导干部报告个人重大事项的规定》，此规定将申报对象扩大至干部的配偶和子女等家庭成员，同时增加了新的申报项目。2006年9月，中共中央办公厅印发《关于党员领导干部报告个人事项的规定》，从申报对象、申报内容及申报程序等方面均做了更加明确的规定。

2010年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，对领导干部的申报内容更进一步扩大和细分，比之前的规定更加系统性和科学性。至此，我国领导干部个人事项申报制度进入成熟阶段。

2014年1月，中共中央组织部印发《关于印发<领导干部个人有关事项报告抽查核实办法（试行）>》，标志着我国领导干部个人事项申报制度由“只申报”变为“申报并在一定范围进行查核”。2015年1月中组部下发通知，将随机抽查比例提高，同时补充了重点抽查人员范围，大大增强了申报制度的约束性。

2017年中共中央办公厅、国务院办公厅对2010年版本的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》进行修订，在修订《规定》的同时一并制定了《领导干部个人有关事项报告查核结果处理办法》，此规定和办法被称为“两项法规”，对申报主体、报告内容及结果处理等进一步改进完善。“两项法规”是贯彻中央全面从严治党战略布局的重大举措，在加强新形势下领导干部监督管理发挥了重要的作用。

二、建立领导干部个人事项申报制度的必要性

党的十八大以来，党中央不断加强党风廉政建设，加大惩治腐败的力度，在“打虎拍蝇”的高压下，我国反腐工作已经取得明显的效果和阶段性的胜利。2020年，中央纪委国家监委立案审查调查中管干部24人；全国纪检监察机关共立案61.8万件，处分60.4万人，其中处分金融系统违纪违法人员9420人；全国有1.6万人向纪检监察机关主动投案，6.6万人主动交代问题。

领导干部个人事项申报制度有利于深化反腐倡廉工作，在反腐工作中起到了“预防”和“惩治”双重功能。就其“预防”功能而言，申报制度不仅在一定程度上对领导干部贪污腐败行为起到了预警作用，同时抑制了领导干部“带病上岗”“带病提拔”；就其“惩治”功能而言，领导干部如果不如实申报个人有关事项，存在漏报或者瞒报的行为，那么将根据情节严重，给予“诫勉”“取消考察对象（后备干部人选）资格”“调离岗位、改任非领导职务、免职”“降职”直至“纪律处分”等惩治。

三、我国领导干部个人事项申报制度存在的问题

（一）无相应的法律可依。自1995年以来，我国先后出台了多个关于领导干部报告个人有关事项的政策性文件，但这项工作无任何法律可依。政策性文件的效力远低于法律，导致有些领导干部在填写过程中不够重视、流于形式。因此，制定相应的法律迫在眉睫，只有完备的法律体系才能真正地从制度上对领导干部进行约束和规范。

（二）监督力度不够。目前，我国在领导干部个人事项申报工作中，仅需进行初任填报和年度集中报告，领导干部在任的其他阶段以及离任后均不需填报。此外，目前领导干部填写的所有材料均不向社会公开，即使是被查核人员的材料，也只有组织人事部门、纪检监察机关经过一定的程序后才能进行查阅，公众不能有效地参与到监督过程中。

（三）申报主体范围狭窄。2017年修订版规定，申报对象主要为党政机关、社会组织、事业单位、中央企业等县处级及以上人员，一些行政级别较低，但手握实权的县处级以下干部未纳入申报范围，从而导致这类人员易滋生腐败问题。此外，申报主体仅包含申报对象、配偶、子女及子女的配偶，申报主体范围狭窄，一些领导干部极有可能将财产转移至其他亲属从而逃脱监管。

（四）申报内容不够丰富。尽管2017年规定中列出了详细的申报内容，包括婚姻、收入、房产、投资、子女移居国(境)外、配偶和子女从业等情况，这些内容中有关收入、房产、投资等金钱项目，其价值一目了然，但是对于黄金珠宝、名贵字画、文物古董等，均未列入申报内容。此外，当前领导干部的收入也呈现多元化趋势，除工资、讲学、写作等外，还有房屋租赁收益、支付宝微信账户款项等，也都未列入申报内容。

四、完善领导干部个人事项申报制度的对策

（一）推进申报制度法制化。依法治国是党领导人民治理国家的基本方式，领导干部个人事项申报制度法律化，提高了领导干部违法的风险和成本，有利于阻断他们的侥幸心理，促进其遵纪守规、廉洁从政。领导干部该填报但不填报、虽填报但存在瞒报漏报、填报后查核结果与实际情况不相符等情况，以及应受到何种处理或处分，处理或处分期多久，均要有相应的法律规定。此外，对于相关部门如何进行查核、查核的范围、查核结果如何认定和公示方式等情况，以及管理监督方式和相关追责等问题，也应出台相应的法律，使领导干部报告个人事项各项工作法律化、长期化。

（二）加大监督力度。加大对领导干部个人事项申报工作的监督力度，提高监督工作的质量。在领导干部填写个人事项过程中，相关责任人要对领导干部填写的信息严格审核，对填写不完整或有问题的干部进行教育提醒，并督促其整改，从源头上加强对领导干部的监督和约束。此外，领导干部不仅需进行初任填报和年度集中填报，还应进行离职申报，即在领导干部任期届满或不再从事国家公务活动，或者退休时也需进行申报。对于核查结果，可试行将其进行网上公示，这样公众也可以有效地参与到监督的过程中，使领导干部“不敢腐”“不能腐”，从而遏制腐败的滋生和蔓延。

（三）扩大申报主体范围。制定申报主体范围是领导干部个人事项申报工作最基本、最关键的环节，只有合理的、科学的设定申报主体范围，才能发挥申报的意义。为了保证申报的有效性，不能仅限定申报对象行政级别，应同时兼顾工作岗位的性质，一些掌握实权的、与公共财物紧密相关的部门，其中所有的国家公职人员都应进行个人事项的申报。此外，为防止申报对象在任期内为家庭成员牟取非法利益，申报对象的近亲属（包括配偶、子女、父母、岳父母）以及同居人员，甚至亲兄弟姐妹都应纳入申报主体范围。

（四）完善申报内容。申报内容应逐步扩大外延，除申报对象和家庭成员基本信息外，有关财产事项，应既包括申报对象的个人财产，也包括申报对象家庭成员的财产，既包括有价财产；也包括无价财产。领导干部不应仅限于申报年度工资收入、从事讲学等的收入、房产、股票、基金等有价物品，对于个人私车、出租房屋租金等有价物品，以及贵重的古玩字画等艺术品也应一并涵盖进来。同时应配套引入可靠专业的第三方鉴定机构，对一些无价的贵重物品进行估价，以指导领导干部进行填报。

（五）考虑中国特色。中国特色的领导干部个人事项申报制度，应基于中国社会政治文化环境建立。在我国有一些特定的文化制度背景，比如“小官未见得小权”，负责单位出纳的科级干部级别虽小，但掌握的实权不小；与西方国家相比，我国申报人数巨大，申报事项众多，无法做到核实工作覆盖至每位填报人员，在诸如此类的特色国情下，应该建立具有中国特色的领导干部个人事项申报制度体系，同时结合国情，辅以高薪养廉、建立公民信用值等配套制度。领导干部在完善的生活保障下，同时考虑违法的风险和成本，多数人不会轻易违反相关规定。从而使领导干部个人事项申报制度连同其他配套制度，成为真正预防和遏制领导干部腐败的有力武器。