刘 灵 辉 邱 晓 艳

一、问题的提出

20世纪80年代开始实施的家庭联产承包责任制的根本特征是在坚持农村土地集体所有制的前提下，依照农户享有承包资格的人数均分田地到农户，这种有计划、有组织的“人人有份”的分地措施不仅实现了“耕者有其田”，而且保证了分地的起点公平、规则公平、过程公平和结果公平。①在家庭联产承包责任制实施初期，各地区普遍采取根据农户人口变动情况来不断调匀农户间承包地数量的绝对平均主义策略，“三年一小调，五年一大调”成为政府部门、集体和农民都默认的操作模式，这冲击了地权稳定性，削弱了农户对土地的长期投资意愿。随之，党和国家出台了“增人不增地、减人不减地”，禁止调地，“长久不变”，第二轮土地承包到期后再延长三十年，土地确权颁证等一系列稳定地权的法律政策，给农民吃下了一颗土地权利的“定心丸”。然而，在漫长的第二轮土地承包期内，每个农户的承包地数量基本上保持稳定不变、少有增加的可能，但因土地征收、集体公益事业占用、灾毁等原因也可能导致不同农户间承包地不均衡减少的情况，与之同时，每个农户的人口数量增减变化差异较大，这些因素综合起来造成了不同农户间人口与土地的配置失衡以及承包地户间人均占有基尼系数攀升等问题。②在公平观念深入骨髓的乡村，如何解决地权固化背景下农户间人口动态变化不均衡所诱发的人地矛盾，成为悬在农村土地制度改革头上的一把“达摩克利斯之剑”，是一个未来必须直面并需予以妥善解决的重大现实问题。……