秦若涵

摘 要：我国的生活垃圾在分类问题上发生了实质性的转变，尤其是《生活垃圾分类制度实施方案》于2017年出台，这标志着我国正式进入到“强制分类时代”。截至目前，虽然我国城市生活垃圾分类已经取得了一定的进展，但仍面临着各种问题，例如市场以及公众对于垃圾分类问题都没有较强的意识，而且垃圾分类相关法律法规不够健全，以及垃圾分类管理系统分割化等，需要借鉴相关先进经验，加大垃圾分类宣传力度，提高公众参与度。因此，应充分发挥市场机制的作用，提高垃圾回收利用效率;完善垃圾分类法律法规，推进生活垃圾分类工作;建立纵向衔接与横向协调统一发展的垃圾分类机制，以期使垃圾分类质量得到一定的保证。

关键词：城市生活垃圾;分类治理;现状;研究动态;问题;完善制度

中图分类号：F062.2        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2021）28-0060-03

自2016年以来，针对垃圾分类这一问题在未来的工作进展，党中央作出了相应的工作指示，对其高度重视。垃圾分类已经不仅仅是对资源的节约以及环境的改善这一层面的问题，而是关系着我们社会的文明程度和水平的高低。按照相关指示要求，各级相关部门都加大了对垃圾分类的投入。从2017年开始，全国46个重点城市先行先试，在推进垃圾分类的工作中取得了积极进展。但在高质量地推进垃圾分类工作取得实效的过程中，还有一些问题需要突破。针对这些问题，本文提出了相应的应对之策。

一、城市生活垃圾分类概述

（一）城市生活垃圾

城市生活垃圾属于固体废物，产生于城市日常生活的过程中，以及产生于城市在提供日常生活服务的活动中，还包括行政法规规定以及法规中分属于城市生活垃圾中的固体废物，包括家庭生活垃圾、菜市场或农贸市场垃圾、道路垃圾、商业垃圾、公共场所垃圾，以及机关单位、学校、厂矿等单位的垃圾[1]。

（二）城市生活垃圾的特点

对于城市生活垃圾来说，有两个非常显著的特点，一个是关于其危害的，即具有污染性;一个则与城市生活垃圾进行分类的必要性有关，即具有资源性。

我国城市居民的消费水平在不断提高，同时随着工业化城镇化的快速发展，使得产生的城市生活垃圾越来越多，焚烧、填埋等传统的生活垃圾处理方式都极易产生有毒有害化学物质，对环境造成污染。而城市生活垃圾中还存在着许多有再利用价值的例如纸类等材料，可以进行再回收利用。

（三）城市生活垃圾分类

城市生活垃圾分类是指城市生活垃圾在分类与收集时是按属性、成分、如何进行处理、是否值得回收以及能够给环境带来何种程度的影响等方式进行的，这样能够更好地实现资源的处理和回收。城市生活垃圾分类属于一个动态的过程，具体包括分类投放→分类收集→分类运输→分类处理四个阶段，连接了城市生活垃圾治理的始末。事实上，这项活动是社会性较强的，需要由政府及其部门、企业、公众等多个主体协同完成，首先开始于几个试点城市，然后逐渐在全国范围内普遍推行。截至目前，城市生活垃圾分类制度在实践中或学术界都受到了越来越多的关注。

二、城市生活垃圾分类治理现状

我国现阶段共有三种方式来无害化地处理生活垃圾，主要为：卫生填埋、垃圾堆肥和垃圾焚烧。这三种传统的生活垃圾分类治理方式均有利有弊。卫生填埋需要占用比较多的土地，对于后续的土地发展不利，并且这些垃圾中的不利甚至有害成分会对水陆空都造成严重污染，不但影响生态环境，而且甚至会危害到人们的健康。垃圾堆肥要求稍微高一点，要将垃圾完成分类的处理，同时对于有机物在垃圾中的含量也会有更高的标准，并且无法进行减量化的垃圾堆肥跟卫生填埋一样也需占用土地。最后是垃圾焚烧，即在高供氧与高温的前提下，来完成焚烧的环节，以确保能够充分燃烧有机垃圾，不需要占用太多的面积，而且还能回收中间产生的热量，这热量能供给有需要的地方，最后实现将废弃的垃圾转化为可利用的资源。垃圾经过焚烧后，从数量上会有明显地减少，这就可以减少占地面积，并且垃圾中的病原体也会因此被消灭，这就做到了小范围的变废为宝。所以垃圾焚烧法其中最好的方法，也是现在运用最多的主要方法之一。美中不足的是垃圾在焚烧的过程中还是会有二次污染，它虽然释放热量，但是跟着出来的还有烟尘、氮氧化物、二氧化硫、环芳烃等，而排放超标严重的二恶英类物质是大部分垃圾焚烧厂存在的普遍问题，其超标可高达5.4～99倍。综上，传统的生活垃圾分类治理方式并不能有效地解决城市生活垃圾困境，要想真正解决“垃圾围城”这一问题，将垃圾进行合理的分类处理才是关键。

三、我国城市生活垃圾分类问题研究动态

垃圾分类治理这一问题，一直是国内的专家学者们致力研究的，尤其是我国近几年已经开始全面实施生活垃圾分類的制度，这更成为相关领域的研究重点，大致体现在以下三个方面：第一，研究是否有必要进行城市生活垃圾的分类。王一飞（2015）提出在垃圾的处理中，先分离出有害的部分，然后进行后续的循环和利用，这对于环境污染程度的降低以及环境效益的实现都具有重要意义;谢和成（2015）提出，各种环境问题都会随着倾倒、堆放废弃物的方式出现，市容市貌以及环境都会因此受到极大的影响，因此当务之急就是要将垃圾处理进行资源化[2]。第二，对我国城市生活垃圾分类制度困境的研究。邹阳、许成阳（2019）认为，当前我国生活垃圾分类制度实践中存在行政管理措施效力不彰、市场潜能未能有效发掘、公众力量尚未充分调动等问题。刘佳（2017）认为，虽然我国已经针对生活垃圾分类的问题制定了相关的法律法规，但是依然没有解决以下几个问题：没有健全的法律法规体系;相关规定比较宽泛，没有具体到很多细节问题，脱离实际，适用性不强。第三，研究该制度应如何随着社会的发展而进行完善[3]。张艳芳（2019）提出，应以城市垃圾分类在不同地方的相关规定为前提，在此基础上制定相应的管理责任人制度;应明确物业、社区、居民委员会为垃圾分类管理责任主体;应实施生产者责任延伸制度，从源头上减少生活垃圾;应制定相应的奖惩制度，并且确保在合理的范围内实现城市垃圾分类的相关处罚制度[4]。张劲松（2017）在文章中提出，只有具备以下条件才能够强制进行废弃物的分类：必须要有相关的法律支持，政府要起到带头作用，号召全民都参与到垃圾分类中来，同时在因地制宜这一方法的指导下，遵循城乡统筹的思想。仇永胜、王储（2017）在《推动我国城市垃圾分类法治化探讨》一文中提出，要想在我国实现城市垃圾分类的法制化管理，就必须完成以下几项工作：相关的法律法规要不断地进行完善，确保这项工作有法律支持;相应的监督机制也要建立起来，这样才能够提高工作效率;不同主体之间要有明确的法律责任，确保每个主体都参与到垃圾分类中来;进行相关宣传活动，提高公众垃圾分类参与度[5]。

四、我国城市生活垃圾分类中存在的问题

（一）垃圾分类公众参与度不高

首先，与大气污染，河水污染等直接影响到居民日常生活的环境问题不同，由于垃圾处理厂基本都建在郊外，居民在家中对“垃圾围城”并没有非常直观的感受，更多的还是要借助于宣传。所以当居民认为对垃圾不进行分类而对生活不产生直接影响的时候，他们的潜意识里会认为垃圾分类是可做可不做的。一旦居民在时间少的情况下，或者自身懒惰之后，就会不自觉地放弃垃圾分类。其次，一部分居民并没有真正地认识到垃圾分类的重要性，他们的垃圾分类只是不想被惩罚而做的表面工作，没有正确的态度，因此长效机制的形成更是难上加难[6]。最后，由于垃圾种类繁多，在没有明确的垃圾分类指标下达前，居民非常有可能产生不会分或分错的情况，进而导致居民参与度不高。

（二）垃圾分类处理市场化程度较低

垃圾分类涉及多个环节，从宣传到监督，每个环节政府行为都贯穿于其中[7]。但从笔者的调研中可以发现，以垃圾分类为主的行业非常匮乏，大部分企业主要负责垃圾分类处理的末端环节，市场还未被激发出有效潜力。这主要是由于以下原因：第一，从市场主体的利益角度来看，垃圾分类市场化运作才刚起步，国内还没有成功的案例可供借鉴，且垃圾分类处理的前期成本较高，见效周期长，因此想要其自觉主动参加还有相当大的难度。第二，我国大部分企业并没有较为先进的技术来进行垃圾分类，没有动力来进行投资的扩大以及技术革新成为企业的一大现状。第三，由于目前居民垃圾分类意识不强，所以企业的垃圾分类后续工作无法顺利进行。

（三）垃圾分类相关法律法规不够健全

现如今，我国关于生活垃圾分类的法律法规有如下所述三个类别：第一类是包括《环境保护法》《固体废物污染环境防治法》《循环经济促进法》在内的国家层面的法律。第二类是行政法规和部门规章，颁布主体为国务院及其各部门，例如《城市生活垃圾管理办法》《城市市容和环境卫生管理条例》等。第三类是与生活垃圾分类管理密切相关的地方性法规与部门规章，有《北京市生活垃圾管理條例》《上海市生活垃圾管理条例》等。但总体来看，现有立法还不够健全。国家层面的法律主要是对生活垃圾管理从大方向进行规定，相应的内容都是原则性的，但却缺乏统一的垃圾分类、回收和处理标准，可操作性较弱。不仅如此，对政府及相关部门、公众和企业等主体在城市生活垃圾分类中的责任界定不明确，造成了“谁都负责但实际上谁都不负责”的现象，因此在实践中也使得地方立法机关和行政主管部门在执行任务的时候经常不知所措;地方法规不仅存在差别还可能存在矛盾，这就使得生活垃圾跨区域处理面临困境，不便于经济的平衡发展和资源的循环利用。同时，以收费制度为例可以看出，没有健全的配套措施，就会极大地降低公众在这项工作中的参与度，立法目标便很难落实。

（四）垃圾分类管理体系分割化

目前，从整个管理体系中能够明显地看出有两方面的问题是与垃圾分类相割裂的：第一，垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的完整管理体系没有建立起来，中端和末端的收运、处理工作等没有相应的设备支持，从而与源头分类出现割裂。目前，实施垃圾分类的重点城市共有46个，其中一部分由于中末端的处理体系与其制定的生活垃圾分类标准并不能完美契合，因此居民在完成分类后，处理或者运输的过程中会出现重新混合的问题。所以，这对于居民进行垃圾分类的行动力以及分类的效果的影响都是极为消极的。第二，城市环卫系统与再生资源系统两网融合衔接不够。与生活垃圾具有的资源性与污染性相对应，现实中存在着再生资源系统与城市环卫系统两个网络，目的是实现垃圾分类后的减量化和资源化。对于前者来说，拾荒者、企业以及废品的回收者是其再生资源的回收利用的主体，能够将可回收的生活垃圾进行回收;而对于后者来说，政府的环卫部门及其管辖范围内的企事业单位是主体，能够实现生活垃圾的收集、运输和处理工作。两者往往同时进行、各行其是，很多尚未被分类出的可回收物就已被城市环卫部门清理了。

五、我国城市生活垃圾分类的制度完善

（一）加大垃圾分类宣传力度，提高公众参与度

第一，在宣传垃圾分类时，政府部门要起到带头作用，并带动社会公益组织的宣传工作，可以通过以下几种方式，例如将生活垃圾如何分类做成宣传册进行发放，宣导垃圾分类的概念，明确怎样进行垃圾分类以及垃圾分类的标准，倡导全民参与垃圾分类。 第二，小区物业可以拓宽宣传渠道，既可以通过在小区公示栏张贴相关垃圾分类公益广告，发放宣传单、垃圾桶、垃圾袋，也可以定期举办垃圾分类知识竞赛。第三，要借助社会舆论的力量，充分发挥微信、微博和短视频等新媒体的作用，将垃圾分类的理念快速传递到整个社会。第四，还可以通过互联网等报道有关垃圾分类这一工作的进展，对在这项工作中有突出表现的个人或团体宣传表扬，让公众真正了解垃圾分类的意义，树立正确的环境价值观，激发公众垃圾分类积极性[8]。

（二）充分发挥市场机制的作用，提高垃圾回收利用效率

政府在垃圾的分类回收利用中，起着非常重要的带头作用，能够通过自身的倡导来带动社会上各企业的行动，从而有效提高这项任务的工作效率。第一，应将市场机制引入其中，实现市场主体与政府共同合作的方式，这样对于相关行政工作以及财政方面都是非常有利的。垃圾的收集、运输以及处理等不同的阶段共同构成了垃圾处理的产业链，而市场机制可以贯穿于其中。例如在以上环节中，将市政的垃圾回收体系与德国的双向回收系统协同运行，将标志着“绿点”的垃圾交由DSD公司处理;而回收利用PRT瓶的工作，则由JCRPA进行。以上两个公司的区别在于，后者将资源送到回收企业时，会将废弃物的收集与回收工作交由地方来执行，而地方相应的执行部门也会与协会有合作的协议。综上所述，将市场机制引入到城市生活垃圾分类中，实现多个主体共同合作的方式是非常多元化的。第二，政府要通过设立各种法律法规来规范参与企业的行为。

（三）完善垃圾分类法律法规，推进生活垃圾分类工作

首先，要想实现生活垃圾分类管理的完善，前提是国家有统一的标准。明确的国家立法有助于政府及其部门、公众、企业等主体在垃圾分类工作的过程中有规范的标准，这样就能够为地方性的法律法规的制定指明方向，也可以避免与法规条文发生冲突，做到全国一盘棋。所以，在国家层面，除了一些原则性的规定外，还应制定统一的生活垃圾分类、回收和处理标准或指导性文件，使立法具有可操作性。其次，对于地方立法而言，在部分有条件的地区可以先行尝试区域协同立法，例如，京津冀地区可以在已经实施的《北京市生活垃圾管理条例》的基础上探索制定生活垃圾分类管理的区域协同法律文件，使地方立法之间更加协调，实现生活垃圾跨区域处理，推动资源循环利用和经济协调发展。在此基础上，还可以将垃圾分类工作纳入地方政府绩效考核指标体系。最后，要明确各主体在城市生活垃圾分类中的责任，例如，可以建立不同地区、不同单位的生活垃圾分类负责人制度，同时针对单位、个人在生活垃圾分类不同环节违反规定的情况制定与之相对应的责罚机制，提高法律的实用性和违法成本[9]。

（四）建立横向协调与纵向衔接相结合的垃圾分类机制，确保生活垃圾分类质量

垃圾分类机制的建立是必不可少的一项工作，需要确保横向协调和纵向衔接的完美结合。在生活垃圾的分类中，每个环节都紧密联系，它们不是孤立的，而是一个系统工程。首先，应完成生活垃圾在投放、收集、运输以及处理过程中的分类工作，实现相应的纵向衔接机制的建立。具体来说，可以参照上海在垃圾分类工作中的一些亮点，例如定时定点分类投放，在不同分类的生活垃圾的收集中使用不同的车辆，能够保证投放和转运环节工作的有效进行，还可以推动以再生资源利用为主的企业发展，同时也有利于建立生活垃圾产业园，确保餐厨垃圾处理过程中的高效率，实现处理生活垃圾的能力多元化。不仅如此，还应建设相应的基础设备与设施，从而能够更好地进行垃圾分类工作。另一方面，解决城市环卫系统与再生资源回收系统的不协调问题离不开网络主管部门的配合，要努力完成管理体制的统一与构建。要不断提升硬件设施的完善，将更为先进的智能技术应用于其中，使中转站、交投站与智能回收机等设施在实现垃圾分类的同时，还能够增加再回收的功能。

综上所述，垃圾分类治理是一项巨大的社会系统工程，从2017年46个垃圾分类重点城市试行至今，我国的垃圾分类工作刚刚拉开帷幕，虽然首战大捷，但是在后续的工作中也暴露出一些问题。在政府部门的带头下，社会、公众以及企业都要积极地参与到这项工作中去。本着“减量化、资源化、无害化”的原则，着眼于垃圾产生、分类、清运、处置整个过程的产业链的完善，采取宣传教育、市场运营、法制约束等多种手段，形成符合我国国情和中国特色的垃圾分类治理利用体系，从而提高我国城市的环境治理能力。

参考文献：

[1]  徐祥民.环境法学[M].北京：北京大学出版社，2005：272.

[2]  谢和成.城市垃圾回收利用的必要性及对策[J].中国资源综合利用，2015，（4）：42-44.

[3]  刘佳.论城市生活垃圾分类的法律制度研究[J].湖北经济学院学报：人文社会科学版，2017，（1）：142-153.

[4]  张艳芳.城市垃圾分类问题及其法律治理[J].人民论坛，2019，（9）：120-121.

[5]  仇永胜，王储.推动我国城市垃圾分类法治化探讨[J].理论导刊，2017，（8）：101-104.

[6]  邹雄.日本“沼津模式”借鉴：我国垃圾分类的实现路径[J].河南财经政法大学学报，2019，（3）：149-150.

[7]  苏春燕，于鑫.城市生活垃圾分类问题研究[J].辽宁行政学院学报，2020，（9）：31-34.

[8]  杜春林，黄涛珍.从政府主导到多元共治：城市生活垃圾分类的治理困境与创新路径[J].行政论坛，2019，（4）：116-121.

[9]  祝洪娇，张芷源.秦皇岛市城市生活垃圾分类问题研究[J].河北环境工程学院学报，2021，（7）：1-5.

[責任编辑 辰 敏]