林 雪 霏

(厦门大学 公共事务学院, 福建 厦门 361005)

一、问题的提出

地方发展型政府曾经是地方政府行为研究的主流模型,其强调地方政府追逐经济增长的强烈动机与抓住发展的主动权的行为导向。学者们归纳出地方政府从经营企业、招商引资到经营城市等不同时期介入市场的行为模式[1],还挖掘塑造其发展主义的制度安排,例如财政联邦主义、分权的权威主义以及晋升锦标赛等[2]。

世纪之交以来,群体性事件频发却未动摇政治秩序的整体稳定,由此引发学者对于地方政府维稳行为的关注。在领导包案、干部维稳考核零容忍与高压问责的管理体制下,地方政府不仅仅停留在高压的刚性维稳,还生产一系列“制造同意”的柔性策略,例如“买稳定”、玩程序游戏、关系型镇压等[3],并发展出一套预防性的社会面管控体系[4]。

聚焦于维稳谈地方政府的风险管理,会忽略社会风险以外的其他风险类型,也难以观照到地方政府同时面临多重风险时的策略选择。与此同时,地方政府的发展激励与风险管控在很长时间里被人为割裂为两个社会图景:或专注于“一心一意谋发展”,或侧重于“全副武装保稳定”。在少有的讨论两者关系的研究中,欧阳静提出“稳控型”政权,认为由于缺乏回应乡村需求的能力和主动性,基层政府只好一方面紧抓经营性“中心任务”,另一方面遵循“不出事、不治理”与“一旦出事想尽一切办法去摆平、去搞定”的应急思路[5],也有观点认为维稳目标反而促使地方政府更专注于招商引资和城市建设,通过不断发展扩张填补“花钱买平安”的资金需求,“在发展中解决发展问题”[6]。这种“积极发展”与“被动维稳”的策略组合成本极高,且与既有维稳文献中所展现出的政府适应性与体制韧性不尽相符。

近年来中国政治环境发生了明显变化,地方所面临的体制性风险与非体制性风险都在同步增加。愈多艰巨的治理工作以“重点任务”压力传导[7],持续的反复高压与常态化巡视,以及在数字时代快速传播的社会矛盾,使得地方政府所面临的内外风险陡增。于是,学者们观察到地方政府在高风险政策执行时出现从建功到避责的变化。例如吕方指出随着执行风险升高,地方官员便放弃变通或共谋策略,而是“申诉”以寻求决策层的目标调整[8]。李晓飞则认为根据治理任务的风险外溢性与实际控制权的不确定性,地方政府之间会生成不同形式的避责联合体[9]。也有研究系统梳理官员在事前与事后、危机与常规等不同情境下的风险规避策略[10]。此外,避责研究也从政策执行扩展至地方改革。例如对上以“请示授权”代替“自主探索”[11];下放高风险事务权责而留存低风险事务利益;当遇到不可退出且难以层级腾挪的风险任务时,引入市场机制或开发新的社会主体以转移责任[12]。

“避责”研究在展现地方治理风险多元化与高强度的同时,也说明风险防控已经内化为地方官员的理性偏好,成为推进各类任务时的重要考量。“主导发展”仍然是地方政府的核心目标,但发展环境则变得风险重重。当发展任务遭遇风险环境时,地方政府将如何权衡发展与风险之间、不同类型风险间的关系?又会采取哪些策略来应对发展中的风险?对此探索有助于在新时代的政治环境下对既有的“积极发展+被动维稳”行动组合进行反思和修订。与此同时,现有研究主要关注政府层级结构与行政规则所形成的剩余控制权,而忽略风险自身特性为地方政府带来的避责空间。风险研究早就指出风险的感知既是客观的,更是主观的,在很大程度上受认知主体和社会建构的影响[13]。本研究也将引入风险的主观建构特征,观察它为地方政府应对风险、推动发展所提供的能动空间。

二、发展中的风险防控: 地方政府行动策略的分析框架

“在多元政绩考核体制下,政府官员由过去的只关注地区的经济增长速度,转变为既要促进经济增长,还要重视能源消耗、资源保护、社会稳定、人民生活。”[14]这些任务目标既可能是互补的,也可能争夺有限的行政资源,或在行动方向上不一致。在这种治理环境下,大型发展项目变成高收益与高风险并存的复杂任务。大型项目投资虽然能够带动地区产业、增加财政收入并打造政绩典型,但其任务推进过程必然涉及土地征迁、环境保护以及行政审批等内容,很可能遭遇项目进展受阻或社会秩序混乱等各类风险。

风险具有很强的主观建构特征。“风险虽然有实质的客观依据,但必然是通过社会形成的……是集体的建构。”[15]很多时候,加剧的并非客观的风险本身,而是被察觉和感知到的部分。研究发现公众对风险可能性、严重性与可控性的认知受到媒体、政府、专家以及周边公众多方作用,风险认知也将与公平感知、收益感知以及风险容忍等其他心理变量共同影响公众的风险接受度[16]。

与此同时,风险应对也存在主观建构的成分。贝克指出:“即使作为猜测,作为对未来的威胁的诊断,风险也拥有并发展出一种与预防性行为的实践联系。”[17]风险管理者们并不具备“完全理性”去充分识别、精确度量与计算各类风险,他们“对某个特定风险的感受在很大程度上依赖于自己独特的具体条件”[18]。地方政府的风险诊断主要基于组织偏好、掌控能力以及既往经验,还与时间充裕程度有关。尤其是在紧急状态下,风险诊断往往被简化为判断性操作,例如依赖容易关联的实例或部分表面特征判断风险的属类、程度,或忽视即时环境而以特定的问题框架推算结果[19]。

风险及其应对中的建构性特征为地方政府的风险防控提供了能动空间,也形成了基于“议题可塑性”与“应对紧迫性”两个维度的防控策略生成机制。“议题可塑性”指向风险承担者的社会性感知,关注风险议题内容的可塑空间。在诸多治理风险中,有些议题技术性强且可度量,例如项目引发的环境污染、建设开发的资金缺口或政策障碍等。对此,地方政府易于掌握真实、全面的信息,在专业测量统计的帮助下能够有效识别和预防。也有些议题内容涉及民众的风险感知,由于情绪性与主观性更浓重,其社会建构空间也较大。这类议题既容易形成导向激化的社会放大效应,也存在重构社会认知、弱化风险强度的可能性。这依赖于对风险的“解释”,一旦地方政府赢得解释权就有机会进行重塑性的认知引导和情境调整。

“应对紧迫性”则关注地方政府自身的决策认知,研判不同风险类型的重要性与紧迫性。在风险叠加的任务情境下,地方政府的强风险意识遭遇到行政资源有限的困境,包括财政资金、人员编制以及职能权限等,特别是位于压力型体制末梢的基层政府,则被视为一级“虚弱”政权[20]。所以,他们必须在可能面临的风险间进行轻重缓急的评估以便分配稀缺的资源。政府一般会将工作计划中不显著、收益较小以及自视具有把控能力的风险后置,而将注意力优先投入到那些没把握、亟待解决或具有关键意义的风险上。

基于这两个评估维度,地方政府对于发展任务中的风险防控策略可以分为事先转化、过程控制、事中规避与技术化治理这四种类型(见图1)。

图1 地方政府在发展中防控风险的策略类型

在任务推进中,当所感知风险的内容可塑性强且需要重点应对时,地方政府将采取“事先转化”策略。他们利用其可塑性强的特征重构风险认知的方向与性质,将其转化为危害小且可控的风险议题。一旦任务风险被判定为亟待处理且建构与转化空间有限,便成为地方政府关注的焦点。在不可退出且难以预先干预的状况下,他们只能对风险开展严密地“过程控制”,包括集中资源应对关键风险点、依据经验设定应急方案等,以求将风险影响控制到最低程度。当某风险类型被判定为紧迫性低,则意味着它们对任务推进的阻碍较小或地方政府对其把控能力有信心。此时若议题内容的可塑性强,地方政府在资源不充裕的状况下多采取“事中规避”策略,即在任务推进过程中寻求恰当的时机,利用其治理资源和剩余控制权重构风险内容,以隐蔽而渐进的方式将其规避;至于紧迫性低且可塑性弱的风险则会被纳入“技术化治理”,以规范的规则程序和专业的管理机构吸纳风险,也为官员提供自我保护。

三、案例介绍:云港街道“北五村”的赋能型发展任务

本文采用单案例研究,观察云港街道推动辖区内北面五个村庄(后文统称“北五村”)城镇化的项目开发过程(1)本研究所涉及的人名、地名与企业名均进行了技术性处理。。对该案例的长时段观察有助于了解地方政府在具体任务情景下如何选择风险防控策略,如何在与上级政府、市场及社会主体的互动联结中推动发展任务。

1. 案例选择与资料收集

云港街道位于北京市城郊,近年来因城市扩张和中心区职能疏散而进入快速城镇化进程。辖区内仍有近一半的行政面积属于农村建制,由五个行政村组成。街道保有独立的财政权,源自辖区上缴税收的分成返还(2)云港街道每年领取的税收任务增幅为10%～12%,但辖区以批发市场、零散餐饮等低端服务业为主,产业带动能力弱、税收贡献也有限,所以街道面临巨大的征税压力。,同时还承担着产业规划、集体资产管理等部分乡镇政府职责。从工作重心和任务目标上看,它更接近乡镇一级的基层政府。

街道东部的开发空间几近饱和,“北五村”成为辖区内唯一未被开发的完整地块,街道试图将其整合为一个发展项目以发挥规模效应。目前这些村庄均表现出城郊村的典型特征:依托地理区位发展汽车装配、集贸市场;常驻人口与流动人口严重倒挂;集体经济依赖地租收入。同时,五个村庄村情也有所差别,形成“西二村”和“北三村”的格局。靠西的西度和北港两村因轨道、输油管道等工程建设已部分或全部上楼,连片开发的空间有限,而靠北的万庄、杜庄和孟村基本都保持村落居住样态,土地资源更加丰富。

“北五村”项目受困于城市建设用地指标的政策限制,只得定性为“新农村改造”。因此,该项目在法律意义上是五个村庄盘活集体资源、为乡村振兴赋能的自主开发行为。然而,鉴于该项目的区域性发展价值,云港街道专门成立了“‘北五村’改造专项工作领导小组”统筹开展规划、招商和开发建设。地方政府一旦深度介入开发过程,便面临来自制度、市场与社会等多重风险的交叠,如何开展风险防控直接影响到发展任务的推进状况。

为获取详细资料,笔者于2015年4月至10月进行为期半年的驻街道调研,这段时间正是“北五村”项目招商引资与争取政策的关键推进期,此后还于2016年6月、2017年12月两次跟踪回访。其间通过文件收集、深度访谈与参与式观察等方式,尽可能全面地了解五个村庄的基本状况、项目开发历程以及街道、企业与村庄各方行动者的理性考量和互动过程。

2. “北五村”赋能型城镇化项目的开发历程

“北五村”项目属于五个村庄整合土地资源、自主规划建设的赋能型开发。从合法性的应然层面看,五个村庄是拥有土地使用权和收益权的项目业主方(甲方),意向企业为项目投资方(乙方),双方应基于平等地位形成资源与资金交易的合作契约。然而,作为辖区内唯一开发空间的“北五村”项目被寄予厚望,云港街道希望经由该项目开发实现辖区内城市空间的全覆盖、构建产业发展的支柱引擎并且根除城乡结合部的诸多治理隐患。因此,无论该项目被如何定性,街道始终要抓住发展的主导权。于是,街道以命令控制的政治逻辑和交换互惠的情感运作整合五个村庄,并以甲方“代表者”的身份全面介入项目开发,与意向的投资企业开展谈判议价,形成契约的市场活动。

从既往的治理经验出发,云港街道对发展任务中可能遭遇的风险类型及源头有着较为明确的感知。首先是社会风险。城镇化开发过程中风险集聚,从征地拆迁、村转居到集体资产管理各环节都潜藏着诸多利益纠纷、宗族矛盾或群体权益争端。一旦这些社会性风险难以在村庄内部自我矫正就可能演化为政治风险,即“政府面对的由于民众的不满、上访、抗议等带来的辖区政治社会稳定或官员政治绩效方面的损失不确定性”[21]。西度村曾因轨道项目的征地赔偿问题引发村民围堵施工现场,而北港村也在输油管道征迁中由于补偿谈判、强制拆除等问题,至今仍有村民持续上访。这些既有记忆都成为地方政府研判“北五村”项目风险的依据。

其次是行政风险,主要指向行政权力行使的正式化、规范化程度。“在基层治理实践中,形式正义与实质正义往往遭遇各种因素的扰动,难以完全自洽。”[10]在组织资源匮乏的情况下,基层官员往往采取一些打破常规的变通方式或灵活手段以适应现实、提升效率。然而,近来持续强化的行政监察坚持正式规则至上的原则,便凸显了行政过程中偏离正式化和规范化被政治问责的风险。

再次是发展风险,包括项目运营在政策要求、资金筹集与组织协调等方面的技术否决点。地方政府高度重视这类风险,因为它关系到项目规划能否实施,发展目标能否实现等关键性问题。“北五村”的赋能型开发本身就是遭遇发展风险的结果。街道原本计划的是“房地产业+产业园区”的开发方案,将商品房的土地出让收益投入建设工业园区用以招商引资。这是城市政府的常规经营方案,但上报区政府后发现因城市规划调整没有建设用地指标。这是“北五村”项目前期面临的最大风险,街道在连续三年向上级争取指标无果后才转而引入市场资本联合开发。

为了提升项目的市场吸引力,街道放弃了把五个村庄打包开发的原计划,优先连片开发“北三村”再择机改造“西二村”。于是,项目方案调整为“‘北三村’自筹资金进行土地整理和村民上楼回迁;‘北五村’以集体土地和资产入股组建联营公司;接洽有开发意向的企业与联营公司合作开发”。方案被上级批准后,云港街道未按计划着手土地整理和组建公司,而是优先招商引资。同时还修改原有的建设工业园区计划,决定引入单一企业整体开发“北三村”。在与有意向投资的多家企业反复接洽与比较论证后,街道说服实力雄厚的D集团将项目定位由健康休闲产业调整为养老产业,同时也商定了具体的合作方式、收益分成(见表1)。

表1 “北三村”招商引资的主要企业情况

在确定了投资企业之后,云港街道才着手处理土地整理与村庄间合作等问题。经测算,土地整理需要前期投入资金8亿元。处于“吃饭财政”的基层政府和集体资产薄弱的三个村庄都无力“自筹”这笔资金,只能寄希望于向上级政府“要政策”。经过充分的信息收集,街道将目光瞄准市里出台的“新型农村社区”试点。这一改革政策鼓励农村土地集约利用,恰好对应此项目的土地整理内容。配套的利好政策,包括基础设施建设、相关税费减免以及融资担保等,都能显著降低“北三村”的改造成本。经过与区级政府的积极对接和多方争取,“北三村”得以顺利取得试点资格。

区政府与D集团正式签订合作协议后,街道便紧锣密鼓地推进三个村庄的清产核资、征地搬迁与组建联营公司。在此期间,三个村庄曾就相互间的利润分成、村民回迁标准等内容提出异议,但是街道的入户动员与协议签订均未引发规模性的阻碍。就在“北三村”项目顺利推进的时候,街道突然改变“牵头组建联营公司”的既定安排,由五个村庄自行筹建。这意味着基层政府将全面退出该项目。在开发过程中一直被政府强制代表的“北五村”项目又重新回归到村企自主合作的赋能型城镇化轨道上。

四、“北五村”开发中地方政府的风险防控逻辑与策略

地方政府对“北五村”项目的主导和深度介入凸显其强烈的发展意愿,但是他们在项目推进期间的部分决策很难经由发展偏好说明,例如为何要引进单一企业开发而不按原计划设立工业园区?为何要在五个村庄意见尚未统一之前招商引资?为何在项目进展顺利时抽身离开?此外,自“北五村”开发立项以来,街道所遭遇的多重风险都未演化为棘手的治理难题,这显然不符合“积极发展+被动维稳”的行为组合解释,还需要对地方政府的风险识别逻辑及其防控策略进行更为细致的梳理。

1. 过程控制:市场交易风险与简化委托—代理关系

发展任务被定位为“新农村建设”后,便无法借由土地上市或融资获取开发资金,只能引入市场资本来填补缺口。然而,对于地方政府而言面向市场则意味着巨大的不确定性。一方面是如何留住资本,因为它们在地区间流动、比较以寻求最佳投资环境;另一方面是如何找到合适的产业,提高投资项目的区域带动性和辐射能力。这些发展风险被街道干部视为“北五村”项目最为紧迫的关键问题。不仅因为该项目是辖区唯一的产业发展契机,更在于它关系到三个村庄一万多村民的生计,一旦出现差池就会连锁危及大量村民的基本生活。

为了提升项目的市场吸引力,街道暂且搁置了“北五村”捆绑开发的方案,砍掉西度、北港两个开发资源有限的村庄,形成更具开发价值的“北三村”项目。同时,街道还由筹建工业园区转变为引入单一投资主体,从而将多对一的分块发包简化为一对一的合作契约。

简化委托—代理关系是种“过程控制”策略,通过对过程性风险的控制提升市场交易的稳定性。参与的行动主体越多,项目的可控性就越低,因为利益主体的多元化与分散化既会导致谈判协调的成本提高,也会造成契约监管的难度增大。所以相比于筑巢引凤的工业区开发,直接引入大型企业的前景更具预期性。“工业区的方案虽然长远看对街道更有利,但它的不确定性太大了,找到适合又有前景的产业概念本身就难,能否吸引到足够企业进驻也没把握。工业区的培育是个长期过程,而‘北三村’村民的回迁、再就业以及集体经济运转都迫在眉睫……如果能引入一个大企业把这个项目统起来,合作关系简单明晰,收益也比较好预测。”(L20150610-街道招商办主任)(3)访谈资料编码说明:L为访谈对象简称,后接具体访谈时间,“-”后为访谈对象身份,下同。

该策略有效的前提是这个唯一的合作企业是可靠的交易对象。为此,街道对洽谈企业及其项目设置了严格的筛选标准(见表2)。之所以在多轮招商谈判后确定与D集团合作,一是看中其作为国内知名的房地产开发企业,资金雄厚且拥有完整的开发链条、专业化的运营能力;二是因其愿意接受养老产业定位,这是目前与街道现有生态、服务资源较为匹配的产业方向。

表2 云港街道对合作企业的筛选标准

这种合作关系在控制委托—代理过程性风险的同时,也使得“北三村”改造高度依赖于这个合作企业,无形中造成了交易双方的权力地位不平等。地方政府为了维系与实力企业的合作关系,在形成契约的关键决策时会向资本倾斜,这明显体现在收益分成的谈判上。街道提出了两个备选方案:一为共同运营、按投资比例分红;二为租金分红、按约定价格收取租金。从最终结果看,街道并未争取到对村庄最有利的方案一,但是在方案二的保底地租收益之外为村庄增加了2 000平方米的经营面积。

2. 事先转化:主体合作风险与主导议程设置时序

将五个村域整合为一个开发项目,需要促成区位特征、资源状况与发展阶段差异化的村庄间进行合作。在开发过程中,五村的村情差异造成它们对待项目的不同态度。“西二村”的土地资源几已开发殆尽,寄希望于“北五村”项目统筹承担其村转居的巨额成本,所以村民们在得知被排除在项目外时有所怨言。项目涉及的“北三村”内部也存在明显分歧。集体经济薄弱的杜庄和孟村有意搭“北五村”项目的便车,它们更关注如何在开发中获取更多的拆迁赔偿和收益分成,而实力雄厚的万庄则表现出很高积极性,它不满足于有限的租金分红而提出三个村庄自行开发或合作开发的意愿。可见,五个村庄之间的利益协调和行动整合,也是该项目紧迫的发展风险。

基于对风险主体的把控能力,街道将村庄间的合作风险归入可塑性较强的议题。压力型体制下繁重的治理任务,将基层政府与村庄精英塑造成风险共担的“共同体”。“何为村庄利益”没有客观标准,主要是由村庄精英来主导和建构。政府手握村级干部的考核权力,并且凭借长期博弈中的丰富信息和人情网络,能够有效地改变村庄精英的决策和行动走向。

于是,云港街道采取事先转化策略应对主体合作风险,即通过议程设置时序的调换来压缩村庄自主行动的空间,预先避开可能诱发合作风险的源点。街道之所以先确定投资方再组建项目业主方,这种非常规的开发时序便是为了先行搭建项目运行的基本框架。由此既将村庄的注意力引导至“既成事实”的合作框架下,又压制住部分村庄自行开发的意图,从而规避五村合作困境可能引发的发展风险。“要是按着基本流程先把联营企业组建起来,这五个村可能到现在还在就要不要合作、不合作各自要怎么发展,合作的话利益怎么分配这些事争吵。每个村都有自己的心思。‘北五村’的开发对街道太重要了,为保障项目顺利开展,主导权还是应该放在我们手里。”(G20150724-街道办主任)

云港街道近年来疲于处理早先村庄自行“旧村改造”遗留下的诸多历史问题,包括建设手续不齐全、补偿款发放不足以及为赶建设进度而产生的强拆事件,等等。为消化持续的社会风险,他们花费大量精力找政策、凑资金,为当时不规范的开发阶段“兜底”。这段经历使得街道对于村庄自行开发的规范性高度不信任。“要吸引大型企业就必须抑制村集体的自行开发……权力一旦放下去,他们是不会遵守规则的,都是怎么赚钱怎么来。”(Z20150715-街道城建办主任)

在与合作企业达成意向后,云港街道随即“代表”“北五村”与企业进行收益分成的谈判。“我们肯定会尽力为这些村争取利润,但要先与企业商定后再协商三个村的入股分成。”(G20151008-街道办主任)这个谈判时序的安排巧妙地将村庄排除在“资源与资本间利润分配”的关键博弈之外。于是,三个村庄只能将注意力转移至联营公司内部,围绕入股标准展开村庄间的利润争夺(4)杜庄和孟村土地面积虽然大,但因毗邻军用机场而受机场限高的开发制约。万庄尽管面积有限,但位于高速公路沿线且不限高。万庄主张按照土地的开发价值入股,另外两个村则要求按照土地面积折算。。在街道看来这是可控的内部纠纷,经由协调三个村庄达成一致意见,即原则上按土地面积入股,万庄地块考虑其市场价值按面积的1.5倍折算。

3. 技术化治理:征迁纠纷风险与动员体制下的规则导向

拆迁安置环节中潜藏的社会风险,在街道干部评估中属于紧迫性低且可塑性弱的风险类型。虽然征迁纠纷的情境信息与主观诉求繁琐复杂,但多数是为了尽可能多地争取补偿金额。这些个体化或利益导向的社会风险只要控制得当,不会构成项目推进的关键否决点。同时,辖区内近年来有数次局部性的紧急征迁任务,为街道干部的风险应对积累了丰富经验。在风险规避或重塑空间受限的情况下,街道采用高压的动员体制与严格的规则导向,将征迁纠纷强势导入技术化治理流程。

“北三村”的土地“自主腾退”是在街道全面干预下进行的。街道启动“中心工作”的动员模式。所有科室干部分为五个工作组,由主要领导包片“协助”村民腾退,实质为入户动员村民搬迁。几乎所有的街道干部暂停常规工作,从早到晚连续驻村长达四个月,一家一户“做工作”直至村民签署协议。这种动员模式为风险技术化治理营造出高度政治化合法性的治理氛围。

“北三村”腾退安置包括宅基地与出租地两部分。宅基地部分涉及三个村共1 100户村民的切身利益,倘若“补偿标准因人而异,缺乏统一性和规范性,会造成不良的社会影响,破坏基层社会稳定”[22]。因而,此次腾退过程凸显规范化、透明度和技术性,严格按照市政府统一的拆迁程序和补偿标准,并聘请专业评估机构和律师团队全程参与,尽可能压缩政策执行中的弹性空间。街道除了动员村民,还积极向D集团争取更有利的安置补偿条件,例如安置房的优惠补偿面积、免费精装以及搬迁奖励金等(5)补偿安置优惠:一是每块宅基地20平方米的优惠补偿,其中5平方米是D集团免费提供,5平方米按5千元/平方米提供,余下10平方米按1万元/平方米提供;二是安置房由D集团统一建设、免费精装;三是腾退奖励金,若村庄能全部拆迁,D集团每户奖励25万元,如果98%拆迁则是每户12万元。。然而,在街道干部看来相当可观的补偿条件,在技术化治理逻辑下却带有浓厚的强制性色彩。“街道干部、村干部还有评估公司、律师都一起过来了。他们拿出协议让我们签,里面明确规定了安置房多少面积、地上物按什么标准补偿,这一条条都规定死了。另外还明确说了,不签会影响其他村民拿25万奖金,还可能被司法强拆。我们哪有什么协商的空间!”(L20171220-万庄村民)

此外,万庄和杜庄辖区内有两个农贸市场,涉及一千多家承租商户、近三千名流动人口。这些商户都与村里签有正式的租赁协议且合同期未满,一旦他们联合抗议又会引发巨大的社会风险。在村里束手无策之际,街道联合区里国土、工商、质监、消防等职能部门,以市容整治的名义针对市场开展为期一个月、全覆盖的综合执法。这些小商户日常运营并不规范,在整治中多数因无证无照、占道经营、消防卫生不合格等问题被勒令停业整顿。此时,村集体适时出面并提出每平米500元到800元不等的补偿,便顺利与大多数商户解除了协议。

由此可见,拆迁过程中的技术化治理成为基层政府防控社会风险的重要手段。将原本的利益纠纷导入权威性、专业化的行政技术中,由此形成的“制度刚性”最大限度压缩了被拆迁者的利益表达和自主博弈的空间。与此同时,依法执行也成为基层官僚的自我保护机制,为他们在事后问责时提供了合法性保护。

4. 事中规避:合法性风险与主体责任转移

地方政府的发展行为同时面临着技术环境与制度环境的约束,所以他们在追求发展的同时也会考虑自身行为的合法性问题。“北五村”项目被定性为新农村建设,理应是村庄自发组织、自我赋能的城镇化过程。然而在整个项目的实际开发过程中,从产业定位、招商引资到土地腾退等都是在街道主导下完成的。法律层面上地方政府的这种干预行为潜藏着合法性风险,但是对于发展意愿强烈的云港街道而言,该类风险的紧迫性远不如寻找市场资本、形成村庄合作以及争取政策优惠等这些影响任务成败的关键环节。同时,合法性风险的建构空间较大。地方政府会利用行政体制内特定的结构性资源,对此类风险进行重新建构。例如,地方政府在面临改革风险时会私下寻求上级支持或“请示授权”作为合法性保障,也会引入多元治理主体从形式上避免政府介入的法律风险。

因此,云港街道并未因为潜在的合法性风险而放弃“北五村”项目的主导权,而是采取“事中规避”策略,试图在掌握实际控制权与防控合法性风险间寻求平衡。在开发框架搭建时期,他们以“北五村”项目“代表”身份,全权主持了规划设计、产业定位、招商引资以及拆迁安置等核心环节。联营公司组建是任务进程中的转折试点。一方面,项目开发的关键内容均已确定,原定的发展目标(包括税收、产业和空间改造等)都在按部就班推进;另一方面,组建联营公司意味着项目经营主体的正式形成。云港街道在此时撤出项目运行,便将经营主体的权责归还给联营公司与投资企业,还原该项目的新农村建设性质。

责任主体的事中转移既确保街道的发展规划与目标得以实现,又名正言顺地规避了合法性风险。这种风险规避背后有着地方政府自我保护的多重考量:首先,街道持续介入后续的产业运营,会有与村庄争利之嫌。其次也考虑到市场运营的盈亏风险,这是财政并不宽裕的云港街道难以负荷的。“街道没有足够财力,也不愿卷入项目运营。市场交易总是有赚有赔,盈利自然皆大欢喜,但要是亏了,百姓能答应吗?要是政府参股,到最后这个包袱还不是要街道来背。”(L20171222-街道招商办主任)最后是社会风险,村民是以土地、住房等安身立命的资本投入项目开发的,一旦遭遇经营性危机就可能触发群体性风险。具有属地责任的地方政府虽然不可能完全置身事外,但是当他们退出项目经营,就能“以监督者、协调者的身份出现,民众缺乏要求政府承担直接责任的合法性理据”[23]。此时政府所面临的问责风险较小,也获得了更大的缓冲和可腾挪空间。

五、结论与讨论

在地方政府研究中,发展主义或维稳防控的单一视角有助于深入观察特定偏好下的行为样态,却难以勾勒出更为全面的主体轮廓,包括它在激励与风险之间、在多重风险之间的考量与选择。本文借由云港街道“北五村”项目开发的案例,细致展现地方政府在推进发展任务中的风险防控逻辑与策略。基本结论如下:首先,地方政府在面对风险叠加的发展任务时,已经由“先发展后维稳”的策略组合转向“可控型发展”的行为特征。发展激励与风险防控均已内化为地方政府的理性函数,所以他们会主动预测任务的风险源,事先防范或控制关键节点以尽可能降低不确定性、逼近任务目标。其次,风险的社会建构性特征为地方政府的可控型发展提供了能动空间,也影响到其风险防控策略的形成逻辑。由于风险具有认知可塑性与研判主观性的特点,地方官员会基于既有经验、行动资源与理性偏好,从内容可塑性与应对紧迫性两个维度评估风险并相机选择防控策略。最后,风险防控使得地方政府更为关注决策主导权和过程可控性,在发展任务中也更偏向整合能力和谈判能力强的资本方。弱势的村庄则始终处于“被代表”状态,难有机会主动争取更有利的合作方式和收益共享机制。

对可控型发展逻辑的研究表现出地方政府在处理冲突目标间的能动性和创造性。包括财政联邦主义、压力型体制这些理论解释主要是从结构视角观察地方政府行为,它们能够有力地说明政府单一偏好或特定行为形成的制度环境。然而,在目标多元、涉及群体多且领域广的复杂任务情景,则更需要挖掘地方政府组织或群体的能动性。海贝勒等将县乡领导干部称为“战略性群体”,并指出“战略能动性(即战略性信息的集结和履行战略分析、战略规划、战略执行和组织学习的承诺)和集体认同意识是战略性群体的主要特征”[24]。案例中所呈现出的可控型发展及其行动策略,便是该群体在面对发展任务时所表现出来的创造力。

此外,本研究还重点讨论了风险的建构性特征对地方政府防控行为的影响。既有研究多将治理风险视为既定的客观存在,除了环保议题外的多数风险治理研究较少涉及风险的建构性特征及其影响。风险的社会建构性由承受者认知与管理者研判中的主观成分所构成,这既为主动防控风险构建出能动空间,也成为具体防控策略生成的逻辑基础。经由理论推演与案例验证提炼出地方政府研判风险的两个维度,即议题可塑性与应对紧急性,相应的防控策略便基于此而生成。

需要说明的是,地方政府所形成的可控型发展逻辑是有条件的,大多是建立在相对充裕的时间条件与高度重视的治理态度基础上。越到基层,地方政府越是面临着任务繁重与资源紧缺间的结构性张力。信息收集、风险辨识与策略谋划都需要占用地方政府大量的注意力资源,多数常规事务或突发事件并不具备如此条件。本研究聚焦在被地方政府视为“中心工作”的发展任务,特别是大型开发项目。当然,现有结论是基于单案例研究得出,有待跨区域或多任务类型的深入观察和横向比较。