文/俞祖成 黄佳陈

中共中央政治局于2021年1月28日审议通过《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，再次彰显出基层治理之于国家治理的重要性。实务界和学界普遍认为，习近平总书记于2019年11月在考察上海杨浦滨江时提出的“人民城市”重要理念，凸显了人民在城市治理中的主体地位，强调人民不仅是治理成果的享受主体，更是参与治理的责任主体。不难发现，“人民城市”重要理念和党的十九届四中全会提出的“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”目标存在一脉相承的关系，两者同时为我国城市基层治理的推进提供了理论和实践指南。

我国城市基层治理的最终落脚点在于社区（居民区）。如果聚焦于“社区”这一层面，我们不难发现，不管是“人民城市”重要理念，还是“社会治理共同体”建设目标，两者均旗帜鲜明地将“居民的主体性”（人民城市人民建）和“居民的责任性”（人人有责、人人尽责）前置于“居民的享受权”（人民城市为人民、人人享有）。然而，“人民城市”重要理念与社会治理共同体建设目标所提倡的“居民的主体性”和“居民的责任性”，与城市基层治理实践中的“居民的享受权”出现了内在冲突和张力。笔者认为城市社区治理中频繁出现的“居民将享受各种社区服务视为理所当然，但对自身应尽责任和义务则惘然不顾”的现象，已折射出城市社区治理所遭遇的巨大困境，即“居民权利与义务的失衡”问题，此亦本文的研究问题所在。

居民权利与义务的概念及其关系

权利与义务的概念及其关系所呈现的面相是极其复杂的。尽管如此，权利与义务的概念及其关系不仅成为法理学的基本范畴和基本内容之一，而且成为审视人类社会得以建构和存续的重要视角。暂且不论法律上的权利与义务总量是否等值以及权利与义务释义的多样性，学界至少普遍认为权利与义务的关系是一种对立统一的关系，即卡尔·马克思在《国际工人协会共同章程》所指出的“没有无义务的权利，也没有无权利的义务”。

法学家徐显明认为“权利意指法律关系中的主体以相对自由地作为或不作为的法定方式获得利益的一种能动的手段”，“义务是指法律关系中的主体以相对抑制的作为或不作为的法定方式满足权利人获得利益的一种约束手段”。法学家张恒山认为“禁忌、义务的出现和发展，是人类社会有序化的标志。人类社会是一种有序系统。但人类的有序社会是由动物的无序联合进化而来。这种无序联合到有序社会的进化，就是以禁忌、义务的出现和增加而实现的”，继而提出“义务先定、权利后生”的观点。

本文将社区治理场域中的“居民权利与义务的概念及其关系”理解如下：居民权利是指“居民（业主、承租人或实际居住人）作为现代中国民主政治的主体，通过各级政府尤其是街居治理共同体的服务供给体系在社区（居民区）所获得的各种利益的一种能动手段”。与之相对，居民义务是指“居民（业主、承租人或实际居住人）作为现代中国民主政治的主体，为维护社区治理秩序和推动社区治理可持续发展而在社区（居民区）所应从事一定行为或不应从事一定行为的责任的一种约束手段”。需要特别指出的是，本文将居民权利简约为“居民在社区场域所享受的各种公共服务”，并将居民义务聚焦于“居民在社区场域应尽的各种责任”。我们将居民权利与义务的关系理解为“居民义务先定、居民权利后生”，这不但符合我国法治社会建设的要求，而且契合“人民城市”重要理念以及社会治理共同体建设目标之本质。

居民权利与义务失衡问题的外在表征

经过几十年的发展与完善，上海城市社区已形成条理分明的社区治理服务块面。基层政府和居委会面向居民提供了包括但不限于社会保障、矛盾调解、综合治理、公共卫生、文化体育等各项基础服务，同时为居民创造了良好的居住环境，有效保障了居民的各项基本权利。然而，偏重服务传递的上海社区治理模式同时催生了居民过度依赖社区服务的惯性思维，并造成居民自我责任的丧失和义务履行的抗拒。

在我们的田野调查过程中，上海绝大多数的街镇干部和社区干部普遍反映难以形成敦促居民履行责任和义务的抓手或机制。随着城市规模的持续扩张与人民生活水平的日益提升，居民的社区需求日趋多样化，从而呼唤更加精细化和规范化的社区治理模式。在这种情形下，基于基层政府和社区居委会单向提供服务的“输入治理”模式，已然显得力不从心。社区治理亟须多元主体的共同参与，而最为关键、最为核心的参与主体非居民莫属。在新时代背景下，我们需要尽快构建“居民权利和义务相对均衡”的社区治理模式，一方面继续注重面向居民的“服务传递”（权利输入），另一方面则适度强化面向居民的“责任传递”（义务输入）。

居民权利与义务失衡的主要原因

在过去很长一段时期内，我国政府往往把“为人民服务”置于唯一的突出地位，而鲜有论及人民（居民）在社区治理中的责任和义务，这无疑在实践中助推了社区居民的责任缺位和义务缺失。在我们看来，居委会的过度行政化、居民自治的低水平运转以及社区共同体意识的日趋淡薄，是造成社区居民权利与义务失衡的主要原因。

（一）居委会的过度行政化

改革开放以来，我国社会转型的总体特征可以概括为从“单位国家”转变为“社区国家”，城市管理体制从“单位制”转变为“街区制”，公民也从“单位人”转变为“社会人”。在旧有的单位体制下，人们以工作单位或生产集体为基本归依，其就业、社保、福利、住房、养老等各项事宜均由单位或集体负责。随着单位制的解体，我国的城市管理体制发生了重大变革，社会管理的重心从原来的“单位”转变为“社区”，单位保障民生的职责也随之转移到社区身上。因此，社区的职能边界日趋延展、工作压力不断增大，政府对社区事务及居委会工作的介入也不断深化。在这样的背景下，虽然法律规定居委会为“基层群众性自治组织”，但它实际上承担着双重角色：一方面要办理社区事务；另一方面又要对政府及其派出机构负责，从而造成居委会在日常运作中承担越来越多的行政辅助事项，其“行政化”色彩也日趋浓厚。

现实中，居委会已然成为政府工作的基层抓手，成为各类行政文件的最终“落脚点”。居委会的“过度行政化”反映出政府在社区管理领域的“过度”作为以及对社区居民权利的“过度”保障。无论是从组织架构、科层设置，还是人事制度、工作块面来看，居委会在很大程度上已成为基层街镇驻社区的“办事处”。在居民眼里，居委会成了“政府的居委会”，而不是“居民的居委会”。在这一观念驱动下，居民理所当然地将居委会视为社区治理的唯一责任主体，而认为自己则仅需享受社区治理成果即可。居民的这种依赖心理与居委会的行政化高度关联，从而导致居民的公共精神和义务意识日趋淡薄并严重阻滞居民自组织能力的培育。

（二）居民自治的低水平运转

从发达国家的实践经验来看，稳健而活跃的居民自治是发达国家社区治理得以有序运转的基础条件。然而，我国城市的社区居民普遍缺乏自治参与意识，他们更乐意充当“服务享受者”和“治理旁观者”。为此，今后我们要创造更多的途径和方式，有效激活居民的自治参与意愿，使其切身感受到参与社区治理的价值，并让他们在解决社区问题的过程中重拾社区主人翁意识。

我国城市社区的居民自治长期处于低水平运转，与居委会的“自治引导缺位”紧密相关。一方面，居委会承担过多过重的行政辅助事项，导致其没有足够的时间和精力开展居民自治引导工作；另一方面，人数参与有限的居民自治项目普遍面临资金规模小、运作层次低以及人群辐射窄等问题，从而造成这些项目往往只能浮于表面，无法真正改善和优化社区治理结构。

（三）社区共同体意识的日趋淡薄

社群性是人之社区生活的前提。在中国传统的乡土社会中，人群以村落的方式聚集在一起，彼此之间知根知底，客观上也需要团结在一起以实现自我保护与自我发展。那时的社区好比由“一根根私人联系所构成的网络”组成，依靠几乎所有的百姓共同维系着。这种共同体意识促使人们互帮互助，并形成约定俗成的礼法以约束所有居民。即便在单位体制下，这种共同体意识仍然存在，人们被置于一个明显的、有着强大存在感与约束力的单位或集体中，其行为都有现成的评判标准，因此，人们或多或少对单位或集体还保留着责任感和集体感。然而，改革开放后，随着城镇化进程的加速和大型城镇社区的形成，居民的社区共同体观念被逐渐抽离。在同一个社区甚至同一栋楼，由于居民的家庭结构、生活习惯、文化水平、兴趣爱好等往往截然不同，从而造成社区仅成为一个物理意义上的居住地而非现实意义上的生活共同体。在“搭便车”行为大行其道的氛围中，居民即使不履行社区义务或不遵守社区公约，也几乎不用承担任何损失成本。社区共同体意识的缺失，使社区以家庭为单位被“马赛克”化，最终导致鲜有居民愿意主动参与社区治理。

居民权利与义务失衡困境的破解路径

社区要实现可持续发展，离不开来自居民的“内生自治动力”。在这个意义上说，唯有大多数的居民积极参与社区公共事务并主动履行相应责任和义务，社区才能以合理的治理成本维系其可持续发展。对此，我们不能忘却的是，构建社会治理共同体的根本路径在于积极践行“人人有责、人人尽责”，进而才能实现“人人享有”。此亦即本文提出的“居民义务先定、居民权利后生”观点的现实指向。在我们看来，破解居民权利与义务失衡问题的主要路径包括以下三个方面：

（一）理顺居委会职责定位

基层群众自治制度，是我国的一项基本政治制度。作为社区治理的重要主体，居委会同时具有“行政属性”和“自治属性”。其中，居委会的“行政属性”是指居委会承接来自政府各条线的大量行政辅助事项，以此确保社区居民充分享受包括生存和发展在内的各种权利。而居委会的“自治属性”则指居委会作为基层群众性自治组织，肩负开展社区建设、推动社区营造以及促进社区和谐等职责。

毋庸置疑，居委会的首要职责应是组织和推动居民自治活动，带领居民一道发现并解决社区问题。然而，由于政府力量的长期过度介入，导致居委会不得不忙于应对极为庞杂的行政辅助事项，从而无暇抽身从事居民自治的组织和引导工作，进而在居民群体中形成“政府的居委会”之错觉。事实上，我国政府其实早已察觉这一问题并从上到下颁布了大量文件进行改革。

有学者指出，推进居委会去行政化、理顺居委会职责定位的关键之处在于，“政府到底在多大程度上可以真正割舍对社区的管理情结”。唯有如此，才能让渡更多自主权给社区，使居委会拥有更多开展居民自治的时间和精力。从长远来看，社区生活终究属于居民生活，居委会迟早要“回归”社区，这是推动“社区居民权利与义务相对均衡”的先决条件。

（二）提升居民自治水平

在居委会理顺职责定位并回归其自治属性的前提下，社区干部才能拥有更多的时间和精力从事居民自治工作。从国际经验看，居民自治不但是社区推动居民自觉履行责任和义务的重要方式，而且也是塑造居民“社区主人翁”意识的有效途径。从历史经验的角度看，我国城市社区从来不乏居民自治的冲动，遗憾的是迄今未能找到在“自助、互助、公助”这三股力量之间形成良性互动的途径。如果政府继续将“居民权利”无条件地前置于“居民义务”之前，那么政府的“兜底性管理职能”之边界将不断被延伸并日趋模糊，最终导致政府将完全“沉浸”于社区服务场景而不能自拔。

需要特别指出的是，居委会在引导居民自治的过程中，需要格外注重相应制度或规范的构建。因为“自治”不同于“官治”或“法治”，自治环境往往缺乏外在力量的规制与约束，很多时候无法形成持续不断的内生动力。事实上，我们的社区田野调查发现，居委会所倡导的“自治”在更多时候只能团结一部分具有社区责任意识的居民骨干分子，而无法有效动员那些数量更多的习惯于坐享社区治理成果的“搭便车者”，更无法在全社区层面形成“集体行动的逻辑”。为此，在社区党组织领导下的居委会应在恰当时机制定相应的制度规范并形成义务约束，进而在全社区范围内形成“法治”氛围。

（三）塑造社区共同体意识

从长远的目光看，推动居民权利与义务的持续相对均衡，单凭具有刚性约束力的制度或规范是远远不够的。正如美国法理学者罗伯特·乔治所指出的：“法律并不能强迫人们去做一个有道德的人。事实上，只有少数人才能够做到这一点；而且，只有基于正当的理由而自由地选择做道德上正确的事情，他们才能够做到这一点。法律能够命令人们从外在方面遵守道德规则，但是不能强制理性和意志的内在行动，而正是这些内在行动使得从外在方面遵守道德要求的一个行动成为一个道德行动。”此外，早在1981年，美国经济学者詹姆斯·布坎南就提出建立道德社区和培养道德共同体的重要性。换言之，今后我们需要努力塑造居民的社区认同感，进而使社区居民发自内心地主动履行责任和义务并积极主动地参与社区公共事务。

在当下中国城市，面对社区成员结构的复杂化和居民生活需求的多样化，如何在社区治理推进过程中既培养居民的社区意识、担负共同的责任，又能使人们按照自己习惯的方式保持活动空间，做到尊重个性和培养共性的结合，是推动居民自觉履行义务、提升基层治理体系和治理能力现代化水平的重要议题。

结语

伴随城镇化进程的急速推进，我们一直未能在基层政权建设与居民自治之间找到有效的融合互促途径：一方面过度强调社区居委会的行政辅助职能，侧重强化居委会的服务传递功能，另一方面塑造了居委会的“准政府”角色，弱化了居委会的自治属性，强化了居民一味享受服务和权利的畸形意识，最终导致城市社区治理陷入“居民权利与义务失衡”之困境。

习近平总书记提出“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念，深刻回答了城市建设发展依靠谁、为了谁的根本问题，深刻回答了建设什么样的城市、怎样建设城市的重大命题。在我们看来，“人民城市”重要理念内嵌着社会治理共同体建设的目标指向，不仅指出了人民是城市建设成果的享有者，更是强调了人民是城市建设的参与者，此亦即本文所提出的“居民义务先定、居民权利后生”之观点。毫无疑问，作为城市基层治理之根基的社区治理，应努力构建“居民权利与义务相对均衡”的城市社区治理模式。在我们看来，此乃微观视阈下推进我国基层治理体系与治理能力现代化的根本路径之一。