文/苏曦凌

（作者系广西师范大学政治与公共管理学院教授；摘自《探索》2021年第4期）

“治理”话语问题的提出

“治理”是一个“被使用”远胜于“被理解”的概念。治理话语的流行，一方面是学术界对西方治理概念及其理论自外而内嫁接式传播的结果，经由中国的研究者译介和传播，目前国内经济学、公共管理学、政治学、社会学等诸多领域的学者广泛使用治理话语，使其成为集体“时尚”的语言符号；另一方面是政治意志自上而下组织化传播的结果，特别是随着党的十八届三中全会将“坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，治理话语开始了自上而下的传播，扩散到公共事务的各个领域、公共管理的各个层级。

话语的广泛被使用，并不必然意味着话语的充分被理解。现实地看，在关于治理话语的交互行动和实践行动中，存在着明显的紊乱。从自外而内嫁接式传播来看，在译介西方治理理论时，研究者往往试图采用“藉外论之”“他山之石”的语言策略，试图参照西方治理理论建构的理想性“寓言”，借鉴西方国家治理的“经验”，来表达自身对于理想公共秩序的追求。这就会造成一种对治理话语的张冠李戴式使用，使治理研究与中国治理实践相脱节。

从自上而下的组织化传播来看，由于语词受众对语义缺乏深刻的把握，存在着语义不明情况下的望文生义式解读，致使治理产生语义泛化。一个鲜明的例证就是，基层往往将“治理”与“管理”混同，忽视了国家建构治理这一义素所蕴含的崇高价值追求，将公共生活中的一切管理活动，不论其路径之优劣、技术之工拙、效能之高低，皆冠以治理之名。这就导致了基层的一部分公共管理活动，有治理之名，无治理之实，距离治理话语策源地的政治意志和政策意图，存在着较大的距离。这也是引致“运动式治理”“碎片化治理”“被指标治理”等问题的思想根源。

自外而内嫁接式传播导致的研究与实践相脱节问题，自上而下的组织化传播中的语义泛化问题，迫切需要人们对治理的意涵予以理性的或准确的把握。一方面，作为一种话语交互行动，对于西方治理理论的译介和对话，人们需要基于治理的语义，从低度共识、明晰概念出发，言说一些被人理解的东西。而且，需要结合治理话语的历史情境，“将‘话语’作为连接历史与概念之间的一个中介”，提出一些东西来供人去理解，进而达成话语协商。另一方面，作为一种话语“以言行事”的实践行动，将治理话语策源地的政治意志和政策意图贯彻到治理的实践中去，也需要理解、认同、铸牢这些意志和意图，才能在多元主体之间达成话语共识，并以共识性话语为中介，达成同心而行、同向发力的治理行动。

从“国家治理”这一偏正语词的结构来看，“国家”构成了“治理”一词的语境，并赋予其意义，规定着国家场域中治理的本质属性。首先，中国国家治理中的“治理”与西方国家治理中的governance在语境上存在着根本性区别。其次，在新时代中国对于治理话语的意义建构，是基于改革步入深水区这一认知而提出的治国理政方略，有着特定的时间性意涵。最后，国家建构的治理话语，必将深远地作用于国家治理实践过程，从而使得治理在国家场域中生成一定的空间性特质，产生鲜明的中国特色。将中国的“治理”与西方的governance置于各自的语境中探讨它们的内涵差异与相通之处，尤其是将治理话语置于中国语境中深入探讨其特性及其由此决定的政治使命，也就有着必要性与重要性。

中国“治理”话语的空间规定性

国家不仅仅是一个地理空间，更是一个文化空间和政治空间。中国治理话语的空间规定性，是中国文化属性、政治属性在国土疆域内的语义呈现。同时，文化与政治两个方面的空间规定性，又使得中国的“治理”与西方的governance的语义区别开来，成为中国国家治理叙事语言的重要组成部分。

中国传统文化中的治理话语，具有鲜明的文化品格。一方面，中国传统文化中的治理话语在价值观念上表现为一种和谐政治生活理念。治理话语中“治”的义素，内蕴了一种理想政治生活的美好追求。其内在的核心价值理念，就是追求和谐的政治生活，实现和谐之治。另一方面，中国传统文化中的治理话语在行为方式上表现为一种整体性政治行动取向。无论是儒家的“德主刑辅”，还是道家的“无为而治”，以及法家的“法术势”一体，多样性的治理话语中都倾向于将治理行动的构成要素视为统一的整体，都倾向于采取整体性的治理行动。中国传统的治理话语不仅指称国家权力机关内部事务、全社会公共事务的管理，而且包含了基层社会管理的内涵。立足于治理话语的传统文化语境，将国家治理行动者与中国传统治理理念之“‘隐性’的伦理关系逐渐发展为显性的、特殊的伦理准则”，才能找到理解新时代中国“治理”话语之文化属性的密钥。

中国国家场域中的治理话语，有着自身的政治属性。“完善和发展中国特色社会主义制度”和“推进国家治理体系和治理能力现代化”，是作为全面深化改革的总目标共同提出来的，而且两者相辅相成、浑然一体。“中国特色社会主义制度”规定了“治理”的政治属性，从根本上规定了坚持和巩固什么样的治理原则，发展和完善什么样的治理方法：第一，由党的全面领导地位所决定，国家治理的结构（包括各层级、各领域、各环节）具有一体化特征；第二，由人民民主专政的社会主义国家性质所决定，国家治理的职能是政治统治之“治”与公共管理之“理”的统一体；第三，由政府在社会发展进程中的主导性角色所决定，国家治理的格局不是去中心化、多中心化的平面治理网络，而是以党领导下的政府为治理中心、社会协同参与，与多元主体共建、共治、共享的协同体系。

中国的“治理”与governance的文化属性存在着显著差别。governance源于西方多元主义文化的契约观念、个人主义和参与意识，强调多元公民个人基于共同的价值取向通过订立契约，自主组建社团或组织等共同体。governance多元主义的个人—共同体关系的延伸，就是国家与社会“二元分立”的认知框架，“国家与社会首先是相互独立的，然后才是彼此互动的”。这样，governance将政府的统治与治理对立起来，强调“少一点统治，多一点治理”。中国传统“治理”理念追求和谐的合作主义取向，与governance所隐含的多元主义文化的竞争取向存在着明显的不同。在中国的治理传统中，“国家”与“社会”并不是相互独立的存在，而是既“二元”又“合一”的体系。这一中国传统治理理念的核心迄今并没有改变，仍然影响甚至决定着中国现代治理理念的价值取向——合作主义。

中国的“治理”与governance的政治属性也存在着显著差别。资本主义的国家性质和自由主义的意识形态，决定了governance的政治属性。自由主义意识形态支配下的governance所追求的治理结构，不仅是否认政府对于统治权的垄断地位，主张社会事务管理主体的多元性，而且强调多元管理主体之间是水平化的网络关系，不是垂直化的从属关系。即governance所强调的治理结构，是一种具有去中心化甚至是多中心化的“治理网络”。

中国的国家性质与西方国家存在着本质差别，这就决定了中国的“治理”与西方的governance的政治属性存在着根本性差别。“从现实情况看，对党的十八届三中全会的决定在思想认识上存在片面性，如把全面深化改革总目标的两句话抽离成一句话”，没有将“完善和发展中国特色社会主义制度”作为“推进国家治理体系和治理能力现代化”的根本性政治要求，来理解治理话语的政治属性。这导致中国国家场域中的治理话语，被视为“由不断翻新的意识形态帐幕所遮蔽的新自由主义政治形态”，被视为governance的同义语词。这是造成对治理话语的理解脱离中国政治空间的观念根源。

中国“治理”话语的时间规定性

治理话语的语用范围，是一个逐渐扩大的过程。在相当长的一段时间内，治理话语的使用大多集中在生态环境的相关领域。改革开放以后，治理话语的语用范畴由生态环境领域逐渐扩大到经济环境、治安环境等社会环境领域。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，站在新的历史起点上，以强烈的问题意识为导向，顺应实践要求和人民愿望，将基层治理、地方治理、行业治理的丰富经验上升为国家治理现代化的战略目标和行动路径，将生态治理、社会治理等结构因素系统整合为一体化的国家治理。

在新时代，中国治理话语有着独特的方法意蕴。

一是从“管理”方法上升为“治理”方法。要理解作为方法之治理的新时代意蕴，首先必须将新时代治理的方法从一般性的公共管理方法中彰显出来。所有的公共管理方法，都是按照合理性原则而采取的“支配在日常生活中的运用和执行”。作为方法的治理，具有一切公共管理方法的共性。使用“治理”而非“管理”作为一种方法，更多是从方法论意义上内在地赋予治理方法以独特的原则和优势，从而实现对一般“管理”方法的超越。

首先，系统治理强调的是治理主体的系统性。治理主客体之间不是机械的施治与被治关系，而是通过主体客体化和客体主体化，结成有机系统。其次，依法治理强调的是治理方式的法治性，在制度和法律的轨道上实施治理。新时代依法治理要求理顺法律关系，健全法治机制，重视法制执行。再次，综合治理强调的是治理手段的综合性。综合采用行政、法律、疏导等治理手段，规范社会行为，强化道德约束，调节利益关系，协调社会关系。最后，源头治理强调的是治理重心的源头性，标本兼治，重在治本，从源头上革除积弊的病根。既要推动管理重心向基层下移，将矛盾消解在基层，也要建立健全社会风险监测识别机制，推动应急管理关口前移，将问题化解于未然。

二是从“应对之策”上升为“制度之治”。在当代中国的任何一个历史时期，作为方法的治理，都表现为治理的政策和制度两种不同形态。从方法论意义来看，治理政策和治理制度的区别在于作用期限、形态稳定性、效应综合度等方面的差异。新时代的治理，注重发挥中国国家治理的制度优势，注重运用更加稳定、更具综合效应的制度体系，推动治理制度更加定型和成熟，来超越短期性、专门性政策在治理活动中所造成的短期行为和影响。

作为应对之策的治理，是政策设计者面对特定社会问题时认识到问题已经到了“非治不可的地步”。治理政策在一定时期内对于解决某一政策问题发挥了有针对性的政策效应。然而，作为应对之策的治理，存在着效应期限相对较短、稳定性不足、效应相对单一等局限性。这就需要内在地赋予治理话语以制度性的方法和原则：将相对成熟的治理政策上升为制度，稳定地发挥政策效应；将分散在各个领域的治理政策统合为制度体系，系统地发挥综合性政策效应。这也就构成了新时代制度之治的出场背景，构成了新时代治理方法的制度意蕴：首先，国家治理体系是在党的领导下管理国家的制度体系，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；其次，国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力；最后，国家治理体系和治理能力现代化，以坚持和完善中国特色社会主义制度为根本遵循，在构建程序合理、环节完整的治理制度体系的基础上，确保治理过程规范、有序和高效，不断将中国国家治理的制度优势转化为治理效能。

中国国家场域中治理话语的政治使命

政治国家的制度性规则，构成了某一种治理话语的制度禀赋，而一定的治理话语又必然会在行动上体现和维护一个国家的制度性规则。将中国的治理话语与西方的治理话语之间的关系，视为建立在所谓“重叠共识”基础上的“不同话语之间平滑移动”，不完全符合语义生成的基本逻辑。而且，将中国治理话语的政治追求，视为追求多中心化、平面化的网络型治理结构，更不符合中国国家场域中治理话语的制度追求。坚持和巩固什么样的制度，发展和完善什么样的制度，是中国治理话语与西方治理话语在制度追求上的根本区别。

坚持和完善中国特色社会主义制度，是治理话语的基本制度追求。中国特色社会主义制度，是治理话语生成的制度基石，是治理行为的根本规范，是治理活动展开的基本依据。中国特色社会主义制度体系，是由中国特色社会主义根本制度、基本制度和重要制度构成的制度系统，是中国国家治理的基本依据和根本保障，我国国家治理一切工作和活动都必须依照中国特色社会主义制度而展开。中国国家治理的制度追求，就是在治理实践中始终坚持和巩固中国特色社会主义根本制度和基本制度，不断发展和完善中国特色社会主义重要制度，推动中国特色社会主义制度体系更加成熟和定型。

累积和彰显中国特色社会主义制度优势，是治理话语的价值追求。治理话语的价值追求，就是通过治理实践活动中维护、强化中国特色社会主义制度体系的权威，不断累积其普遍约束效力、积极行动效力，并通过践行以人民为中心的治理理念，不断提升人民群众的获得感，最终为构建人类命运共同体贡献中国方案、中国力量、中国智慧。治理话语价值追求的实现，取决于诸多话语条件的影响。就当前话语建构的阶段性任务而言，要实现治理话语的价值追求，尤为迫切的是要摆脱因中国治理话语与西方治理话语之间的“词汇竞争”而导致的张冠李戴。

治理话语所内蕴的行动方法，必然体现为实践中的明确行动追求，那就是把我国国家制度的显著优势更加充分地发挥出来，将中国特色社会主义制度优势转化为治理效能。治理话语的行动追求，是对一般管理方法的升华和优化，从应对之策上升为制度之治，将中国特色社会主义制度内在蕴含的制度优势，最大限度地转化和实现为治理行动的效率、效果和效益，把我国国家制度的显著优势更加充分地发挥出来，将中国特色社会主义制度优势转化为治理效能。在新时代，治理效能的行动追求有着全新的时代内涵，即由注重治理行动的经济效应向侧重治理行动的社会效应转变，以获得更普遍、更深远、更好的社会效应为行动主旨。

治理话语的学科追求，是将中国共产党领导人民治理国家的伟大实践学理化、体系化、规律化，为治国理政实践提供知识储备。要担当这一使命，尤其要将学科的基石——治理话语——建立在符合中国国家场域情境的基础之上。研究者首先要改变自身的学术话语与实践者的政治话语相疏离的局面。要在把握政治话语的所指、能指以及意指的基础上，建构政治学学术话语和政治话语沟通对话的基础性平台，既深刻阐释、准确传播政治话语，又体现政治学学科的价值和意义。实践者应注重自身政治话语传播的策略。实践者政治话语的传播目标不仅仅在于使传播对象将某一政治话语作为表达的工具，而且要试图以话语为中介，使传播对象能够理解政治话语发出者的政治意志和政策意图。