文/关婷 査道炯

固体废物的跨国转移是当前全球环境治理的核心议题之一。自20世纪90年代以来，全球固体废物贸易快速兴起。中国作为主要的固体废物进口国，在全球固体废物贸易市场中发挥着极为重要的作用。自1996年以来，中国进口固体废物快速增长，并于2009年达到峰值。2009年，中国进口固体废物5517万吨，接近发展中国家进口固体废物的50%、全球总贸易量的20%。2017年7月，国务院发布《禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》，中国进口固体废物的规模随之快速下降。2019年全国固体废物进口量为1348万吨，与改革前2016年的4655万吨相比，减少了71%。这一决策对全球固体废物回收行业产生了巨大冲击。然而，从研究视角出发，中国在固体废物全球流动中的角色不会因此而终止。随着经济的发展，中国未来亦存在从固体废物净进口国向净出口国转变的可能性。因而，研究和分析固体废物的跨国转移对于中国参与全球废物治理具有重要的意义。

为了分析固体废物跨国转移的产业内生性与外生性机制，本文对固体废物跨国流动的动力来源、运行机制与治理逻辑开展研究，旨在回答两个基本问题：第一，固体废物跨国转移的内生性动力机制与运行逻辑是什么？第二，固体废物跨国转移研究对于中国参与全球废物治理有哪些启示？为回答这些问题，我们采用对现有文献、政策文本和现存统计资料进行剖析和评述等方法进行研究。研究涉及的统计数据主要来自联合国贸易商品统计数据库（UN Comtrade）、国际回收局专项报告（BIR）、中国海关统计年鉴、中国国家统计局、中国再生资源回收行业发展报告等。

境外固体废物的环境负外部性转移和全球层面的废物资源化利用这两种逻辑之所以值得研究，部分因为二者的竞合是国际资源和环境整治经济关系的新近案例，更因为固体废物的进口和出口管理逻辑将是一个持久性话题，包括未来不排除出现中国从固体废物净进口国向净出口国转变的情形。因而，本文拟从固体废物跨国转移的动力机制和运行逻辑入手，首先对固体废物的基本概念与属性特征进行回顾，然后重点对资源再利用和环境污染转移动力机制的产生、运行，以及两者间的竞合关系进行分析。在固体废物转移机制的分析基础上，分别从国际和国内视角出发对跨国固体废物治理逻辑的转变现状及成因进行研究。最后，为中国未来参与全球固体废物治理提出相应的政策建议。

固体废物的概念辨析与分析框架

（一）固体废物的概念演变

从中国法律对固体废物的界定来看，官方对固体废物的释义逐步明确，整体以强调固体废物的“废弃”特征为主。通过对于《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》1995年、2004年及2020年版本的法律界定分析，能够发现中国官方对于“固体废物”的定义也在不断演化。在最新的解读中，符合中国国家法律与相关标准的，且能够作为资源产品的固体废物或经过无害化处理的固体废物均不属于固体废物的范畴。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》中关于“固体废物”内涵的变迁表明中国政府对固体废物概念更加深入且全面的理解。特别是2020年修订版中两种例外情形的区分，在定义上厘清了一般固体废物与固体废物产品的差别。

国际社会对于固体废物的界定和解读，大体可划分为两个阶段：第一阶段的定义重点关注固体废物的污染特征及其给人类健康和生态环境带来的负面影响；第二阶段的定义从关注其污染特征逐渐转向关注其污染与资源双重特征。20世纪90年代初，国际社会普遍强调固体废物的环境污染属性。1992年生效的《控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》（以下简称《巴塞尔公约》）将“废物”（waste）定义为处置的或打算予以处置的或按照国家法律规定必须加以处置的物质或物品，目标是保护人类健康和生态环境免受废物产生、转移和处置过程的负面影响。随着固体废物研究的深入和国际贸易的兴起，国际社会与学术界对于固体废物的解读发生转变，越来越关注其作为“二手资源”的经济特性。2011年，《巴塞尔公约》缔约方通过的《新战略框架》（2012—2021）认为应当重新对“废物”进行界定，特别是要更加重视其资源属性。2015年，联合国环境署发布《全球废弃物治理展望》，认为《巴塞尔公约》中废物的定义错将一般废物和可作为资源的废物混为一体，忽略了废物作为“错置资源”的属性，建议区分传统废物中的弃置废物部分和可利用/可修复部分。从这一视角出发，研究者将“废物”定义为“人类活动具有负面价值的可处置剩余物，由市场对其进行外部化并将其转化为正价值”。

通过比较中国与国际官方对于“固体废物”的界定，可以发现中外在这方面都有一个逐步演变与发展的过程，从强调其污染特征转向兼顾污染和资源的复合特征。然而，中国语境与国际社会语境下的固体废物仍存在以下区别：第一，中国政府定义的固体废物具有“废弃”特征，并清晰地将其与具有资源属性的固体废物产品予以区分，国际上官方对于废物的界定则相对模糊，认为大多数废物都属于“错置资源”；第二，从类别上讲，中国政府对于固体废物的讨论包括危险废物（危废）及农业固体废物，国外语境下的固体废物则主要指城市固体废物（municipal solid waste），危废及农业固体废物不在其讨论范畴内。

（二）固体废物跨国转移的“环境—资源”分析框架

固体废物具有两种基本属性，即环境污染属性与资源商品属性，不同固体废物中所涵纳的属性成分程度不同。其中，固体废物的污染属性主要指固体废物中对人类健康和生态环境产生直接或间接负面作用的有毒有害物质；资源属性指固体废物能够作为“二手资源”产生经济社会效益的属性。一些固体废物资源（例如废金属、废纸等）相对于原生材料具有重要的替代作用和比较优势，其回收利用过程能够产生明显的经济效益。一定程度上来讲，中国政府对于进口固体废物的定义难以与其内在属性完全一致：在很多情况下，“废物”和“垃圾”共生共存，但二者之间不存在可相互代用关系，即便是“废弃”的固体废物也含有可再被利用资源。为此，从对固体废物基本属性的研究出发，从“环境—资源”视角，可以对固体废物跨国转移的动力机制及影响要素进行深入分析。

固体废物跨国转移的动力来源与运行机制

近年来，固体废物的跨国贸易快速兴起，研究显示，全球固体废物市场预计在2017—2022年将增长到1.296万亿美元。那么，究竟是哪些因素推动了固体废物的跨国转移？从已有研究来看，经济激励、法律制度、人口特征、社会传统、技术与基础设施乃至地缘政治等多种要素都对固体废物的跨国流动产生了影响。依据上文提出的“环境—资源”框架，可以将推动固体废物产生跨国转移的原因归纳为环境成本转移和二手资源利用两个视角。

（一）环境视角：固体废物的污染转移机制

环境视角下的固体废物跨国转移主要从废物的环境污染属性出发，强调固体废物在产生、转移和处置过程所产生的环境负外部性，及其对于进口国公众健康和生态环境所造成的影响和危害。从这一视角来看，固体废物跨国转移的根本动力在于环境成本的转移，大体基于以下三个方面的原因：第一，不同国家的环境标准与执行力度的差异促进了废物的跨国流动；第二，公众环保意识与公众对于良好生态环境的诉求也对于固体废物跨国转移产生影响；第三，不同国家的社会文化传统与公众态度也对固体废物的跨国流动产生影响。

环境视角重点关注固体废物环境负外部性的跨国转移，特别是固体废物转移过程和处置过程对进口国所产生的环境危害与不平等的环境治理负担。从这一视角来看，促进固体废物跨国转移的动力机制来源于不同国家之间在环境标准、公众环境诉求、环境风险意识及社会文化传统等方面的差异。这些国家之间的制度性与社会化差异促使固体废物由环境标准高、公众环境诉求高的国家向低的国家转移。

（二）资源视角：“二手资源”的全球贸易机制

资源视角将固体废物形塑为“二手资源”或“错置资源”，重点讨论固体废物作为资源产品形成的全球贸易机制。从全球贸易视角来看，影响固体废物跨国流动的要素以价格成本和市场需求为主，此外还受到技术、规制等多重因素的影响，具体包括四个方面的动力机制。第一，价格成本对于固体废物的跨国流动产生根本性的影响。一方面，固体废物运输费用对其流动路径产生重要影响；另一方面，不同国家的废物处理规制、税费和处置费用不同，这些差异也助推了固体废物的跨国流动。第二，从进口端来看，发展中国家废物处理市场的扩张加速了固体废物的跨国流动。第三，不同种类废物的处理需要不同的技术支撑，专业的技术和知识会促进跨国废物流动。第四，可回收废物的跨国流动还受到进口国资源和发展需求的影响。

固体废物的资源化利用和环境污染转移构成了固体废物跨国转移的两套基本逻辑。从不同的逻辑解读固体废物的跨国转移，很大程度上直接影响固体废物治理决策者的政策目标与态度取向：如果将固体废物跨国流动理解为污染转移，那么就会倾向于以“防、堵、禁”的态度处理国外固体废物；如果将其理解为资源重新配置，就更可能以“迎、通、许”的态度处理国外固体废物。不同国家或地区的固体废物治理逻辑不仅与决策者对于国际废物流动机制的解读相关，也与各国所处的情境和国内治理模式相关。

固体废物跨国流动的双重逻辑：机遇与挑战

为什么全球贸易会成为当前固体废物跨国流动的主流逻辑？本项研究发现，全球贸易成为固体废物跨国流动的主流模式，与学术界和国际社会两方面的影响密不可分。第一，学术界对于固体废物的认知发生较大变化，相应地，固体废物管理策略也发生重大转变。其基本认知的变化在于，固体废物不再被看作“无用的废物”，而被视为“错置的资源”。在这套认知体系的支撑下，学术界提出废物综合管理系统，设立了具有不同优先级别的废物处置策略。第二，自20世纪70年代以来，以美国为首的西方国家进一步推动世界范围内的市场开放与全球化。从固体废物转移机制的设计构想来看，为其设立基本的国际环境标准并通过市场竞争配置资源的方式实现作为“二手商品”的全球流动，能够成为解决固体废物污染问题的市场化手段。基于以上两方面原因，全球贸易逐渐成为主流的固体废物跨国流动机制。

虽然全球贸易逻辑存在一定的优势，但也存在明显不足。从理论上来讲，完备的固体废物市场交易制度确实能够实现全球范围内资源的回收利用，从而减少全球生态资源消耗的总量。然而，在实际运行中，国际社会倡导的市场化工具既为固体废物治理问题提供了解决方案，也为废物污染的跨国转移提供了合法化依据，并没有从根源上解决或消除废物的环境负外部性。固体废物跨国流动的污染转移机制与全球贸易机制看似兼容，实际上具有一定的内在冲突。其根本冲突在于：在固体废物跨国流动过程中，全球贸易逻辑对于污染转移逻辑产生吸纳作用。由于贸易逻辑符合当前全球经济市场化范式，处于主流地位，更加容易受到国际社会与发达国家的支持。但在实践中，基于客观存在的国家间环境制度差异、国际环境协定规制力低等方面的原因，污染转移在一定程度上成为贸易流动的结果，难以被有效规制。具体表现为以下三个方面：

第一，不成熟的国际市场环境导致真正的环境成本难以充分有效地体现在固体废物的定价及贸易过程中。由于参与全球固体废物贸易的不同国家之间存在环境标准、环保执法、环境信息公开等方面的差异，这些制度差异难以有效反映在全球贸易的固体废物产品定价机制中。

第二，国际环境协定对于全球废物贸易的规制能力很低。研究表明，《巴塞尔公约》等国际环境协定对于固体废物跨国转移的约束力和影响力非常弱，难以对跨国固体废物中的污染属性实现精准有效的规制。全球回收市场秩序存在一定程度的失范现象，跨国走私、夹带屡禁不止。

第三，在固体废物跨国流动双重逻辑的背后，固体废物跨国转移还受到国际政治经济格局的宏观影响。一方面，发达国家与发展中国家对于固体废物贸易的讨价还价权力和能力不同，发达国家拥有更高的议价权。另一方面，发达国家与发展中国家的观点分歧还体现在对同一个国际协定的不同解读中。国际主流化的话语体系也对固体废物跨国转移机制产生重要的形塑和影响作用。

结语

理解固体废物跨国流动的双重逻辑为设计和寻求有效全球废物治理奠定了基础。全球贸易为固体废物的资源化利用创造了新的路径，从而使全球层面上的废物减量与控制成为可能，进而促进全球生态环境质量的整体提升。然而，从区域视角来看，国际环境规制的缺乏和各国环境标准的不平衡导致环境负外部性转移，进而可能造成国家之间环境资源分配不平等和环境正义缺失等问题。我们认为，在无规制或弱规制的全球贸易框架下，与固体废物贸易伴生的环境负外部性转移构成全球固体废物治理的核心挑战。

中国在全球固体废物贸易市场中占有举足轻重的地位，作为传统固体废物进口大国，在固体废物的全球贸易中扮演至关重要的角色，中国国家决策对于全球市场起到关键性作用。随着中国在国际政治经济体系中地位的变化，全球可持续发展的实现离不开中国的参与和其积极作用的发挥。为推进全球废物治理改善，推动中国有效参与全球废物治理体系改革和制度建设，我们提出以下政策建议：第一，积极参与并支持废物治理相关的国际公约，推动完善国际公约的履行与监管制度；第二，推动建立公平、合理的全球固体废物贸易市场，将环境成本有效纳入废物贸易体系内；第三，鼓励多种形式的固体废物处理技术转移与国际环境援助计划；第四，严厉打击固体废物的国际走私行为，严禁非法固体废物的越境转移。

此外，本研究认为，实现真正的贸易公平与环境公平，需要对以下三个问题继续进行研究：第一，如何有效设定全球贸易中的固体废物标准，并实现有效监管？第二，如何合理地为全球贸易中的固体废物定价？第三，如何有效提供固体废物处理的跨国技术转移与援助计划？这些均有待未来研究的继续开展。