何兴财

(苏州市教育局，江苏 苏州 215006)

中共中央国务院于2018年9 月1 日印发《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》(中发〔2018〕 34号)(以下简称《意见》)。 意见指出，建立 “全方位、全过程、全覆盖” 的预算绩效管理格局，部门整体预算绩效管理则是“全方位” 的重要组成部分。 部门整体绩效目标体系的构建是实践中的一大难点，而部门整体绩效目标管理是全过程管理链条中的关键一环和重中之重，因而如何构建科学合理的部门整体绩效目标体系成为亟待解决的问题。 随着近年来开展的预算绩效管理实践的深化，苏州市教育局预算绩效管理意识有所提高，开展绩效跟踪及评价呈现专业化态势，预算绩效管理覆盖面逐步扩大，因而其在开展绩效管理中具有前瞻性、代表性、引导性等作用，理清教育局部门整体绩效目标体系的构建思路，对推动苏州市预算绩效目标管理具有极大的现实意义。

一、教育部门整体绩效目标管理的紧迫性

(一)部门整体绩效管理与预算资金安排挂钩的需要

从实务操作流程的角度来看，教育部门绩效目标管理涉及部门内部与部门之间:部门内部层面，教育部门及其所属单位逐级要求其下级单位编制、报送本单位整体绩效目标，并逐级开展审核，给予反馈意见；下属单位依据反馈意见进行完善后再次提交上级审核，逐级汇总，形成与教育部门预算相匹配的部门整体绩效目标体系。 教育部门与财政部门之间的层面，教育部门按照财政部门要求在 “一上” 和 “ 二上” 的环节上报部门整体绩效目标申报表，之后财政部门按照流程进行审核，并在“一下” 和 “二下” 分别给予反馈意见；接收到反馈意见后，教育局部门对标予以修改完善后，重新报送财政部门，并在 “二上” 后形成最终的教育部门整体绩效目标体系。 显然，这一部门整体绩效目标管理流程已高度融入我国部门预算编制的流程。 实践中，财政部门选择在 “一上” 后开展绩效目标评审，并将评审结果作为 “二下” 资金安排的重要依据，这使得教育部门绩效目标申报成了其预算资金安排的前置条件。 绩效目标管理是为 “批复财政预算资金” 把脉的第一关，进行绩效目标管理无疑对合理安排财政资金、提高公共资金的使用效率大有裨益。

(二)部门整体绩效目标是部门 “全过程” 绩效管理的重中之重

根据最新的 “全过程” 预算绩效管理链条，绩效目标是否合理既是绩效评估的核心关注要点之一，又是绩效运行监控和绩效评价的标杆，因此教育部门整体绩效目标合理与否、科学与否，便成为制约该部门整体绩效水平和部门履职成效的“瓶颈” 性因素。 绩效运行监控旨在项目或政策实施过程中监控绩效目标的阶段性实现程度，绩效评价则是在项目或政策完全执行之后对绩效目标的总体实现程度进行评价，由此，部门整体绩效目标水平便成为教育部门在落实 “三全” 预算绩效管理格局中的标杆性因素，加强绩效目标管理具有极大的现实意义。

(三)部门整体绩效目标管理的激励与约束作用

目标是某主体在一定时间限度内所期望达到的成果或结果，目标管理则是以目标为导向、以成果为标准，从而激励主体取得最佳效果。 管理大师彼得·德鲁克认为:明确且有一定挑战性的目标比模糊或笼统的目标能产生更高的绩效，目标管理能有效激发工作者高效完成工作任务。 对于教育部门而言亦是如此，教育部门本身具有提供教育公共产品的义务，部分教育公共产品具有的非竞争性和非排他性，所以容易导致该公共部门运转效率低于私人部门，而开展部门整体绩效目标管理，必须涵盖 “收支管理” “采购管理” “财务管理” “人员管理” 等方面，将教育部门整体的基本运行效率囊括进来，因而进行部门整体绩效目标管理，有利于提高部门运行效率以及督促每一笔预算资金落到实处，充分发挥预算绩效管理的“马蝇效应” ，对部门履职能够起到一定的激励与约束作用。

二、教育部门整体绩效目标体系构建难点

(一)部门整体绩效目标考察范围难以界定

目前，我国各级财政与教育部门对于部门整体绩效管理所应涉及的资金范围存在较大分歧。 一方面，预算法规定，部门预算由基本支出与项目支出构成，部门整体绩效管理是对部门预算整体所开展的绩效管理活动，理应包含项目支出；另一方面，从我国项目支出的分类来看，部门预算编制环节的 “项目支出” 又包含保障运转类的一般性项目和实施特定政策的专项资金项目，此外，还有不少履行特定职能而安排的未纳入政府专项资金清单的非职能工作经费类项目。由于现有政策仅是将 “全方位” 绩效管理体系的范围界定为各级政府、各级部门(单位)、政策和项目，并未对 “项目” 所涵括的范围做出明确界定，由此便使得部门整体绩效管理与项目绩效管理的关系难以界定，并出现交叉，从而使得编制教育部门整体绩效目标时，是否应将 “项目支出” 作为预算资金内容便成为需要考虑的首要问题。

若不包含，教育部门的履职大都依靠项目资金来实现，基本运行资金仅涉及人员管理、资产管理、政府采购等方面，仅对这类资金进行绩效目标编报，失去了部门整体预算绩效管理的实质意义；若包含，则各项目支出又按照 “全方位” 第三个层面的要求单独开展了预算绩效管理，尤其是专项资金项目，将各专项资金再次纳入部门整体预算绩效目标管理范畴，既增加了相关工作人员的无谓投入，也使得部门整体与项目这两个层面的预算绩效管理出现交叉重复。 有鉴于此，教育部门整体绩效目标编制所应涵盖的资金范围便成为决定绩效目标申报质量的首要因素。

(二)具体绩效目标设定存在技术障碍

一方面，部门预算整体涵盖资金范围较大，其产生的产出和效益具有较强的综合性。 部门整体绩效目标需将部门的项目目标、基本运行目标整合后，根据政策所要求的 “合理可行、指向明确、细化量化、相应匹配” 等原则加以定性、定量的描述，而不能简单地将项目支出绩效目标罗列堆砌后作为部门整体绩效目标，从而对于绩效目标编制人员提出较高的专业素养要求。 另一方面，由于教育服务的社会公益性、公共服务的特殊性质，教育部门整体绩效目标存在较大的不确定性与难衡量性，这些均较大地提升了教育部门整体绩效目标编制与绩效指标设计的科学性、合理性与精准性。

(三)绩效目标体系各要素逻辑难理清

部门整体绩效目标不是项目目标的简单相加，而是有机整合，因而进行绩效目标设定时要关注部门职能、部门规划、部门年度任务、绩效评价指标、指标的目标值之间天然的逻辑线，不能就“目标” 论 “目标” ，要关注到其间的内在逻辑，各个环节都需相互匹配。 在实践中，理清这些绩效指标体系构成要素之间的逻辑关系较为困难，因而在部门整体绩效目标申报表中，容易出现前后内容不匹配的现象，做到逻辑清晰、前后匹配比较困难。

三、教育部门整体绩效目标构建路径

(一)以 “职能—规划—重点任务” 为主线，递推形成绩效目标框架

首先，部门整体的绩效目标是其履职所能带来的预期结果，部门整体绩效目标设定围绕的中心点即部门的职能。 因而教育部门应当在系统梳理“三定方案” 的基础上，以教育部门的核心职能作为其部门整体绩效目标构建的起点。 简言之，教育部门整体绩效目标设定第一步，即对照 “三定方案” 梳理教育部门的核心职能。 值得一提的是，教育部门职能多而复杂，如研究全市教育发展战略思路、制定全市短长期发展规划、研究全市各类学校收费方案、申请财政预算资金、监督及管理各类学校办学等，归属到部门的职能，在一定阶段内整体波动不大，但部门每年的年度主要任务会有所变动，因而在梳理职能时尤其需要分清主次，重点关注其核心职能，即在一定规划时期内的核心职能。

其次，教育部门的职能是通过在一定时间内完成一定任务来履行的。 目标设定第二步，即结合教育部门的中长期规划、年度计划来确定年度主要任务。年度主要任务虽不能完全覆盖该部门所有职能，但必然是部门核心职能的体现。

最后，目标设定第三步，即从年度主要任务实现后可能带来的预期结果中，依照细化量化、指向明确、合理可行的原则分解设计出绩效目标，技术上阐述绩效目标时要注重定性与定量表述相结合。

(二)结合各类资金特点，设计指标体系

教育部门整体资金包括项目经费和基本运行经费。 基本运行经费即保障部门正常运转的人员经费、采购经费、管理培训经费等。 由于每个部门的基本运行经费都涉及此类支出，部门间基本运行经费所带来的产出和效果大致相同，教育部门整体对衡量该类资金的指标设定也可参考其他部门，或省市的相关政策意见。 而项目经费则依据部门履职需要来安排，不同部门会有不同的项目经费，部门间项目经费所带来的预期产出和效果是不同的。 基于基本运行经费和项目经费产出和效果存在区别，可将教育部门整体指标体系划分成共性指标和个性指标。 共性指标部门间可以通用，而个性指标则需独立设计。

1.共性指标设计

共性指标要覆盖到 “预算管理、人员管理、采购管理、财务管理、资金使用、资产管理” 几个模块，这几个模块又可以分解出若干下级指标。 若当年教育部门不涉及其中的一些模块，如当年不涉及采购管理，也可不设计该模块的指标。共性指标的设定要全面考察维系教育部门基本运行的所有经费。

2.个性指标设计

个性指标应涵盖 “部门履职及效果、部门综合效益、部门能力建设” 等模块。 首先是部门履职及效果，即教育部门依据年度主要任务所带来的产出和效益，该模块指标设计时应当与绩效目标申报时所依据的主要年度任务保持一致，且部门履职及效果部分的资金安排应当占部门整体资金总额的较大部分，满足此条件才能全面地反映出部门的履职绩效。如2020年苏州市教育局公布的部门整体绩效目标，其重点年度任务包含加强体育艺术教育、中小学德育提升、民办教育发展、教师激励奖励、师资培训交流等，相应地应依照每一项重点任务的特征来设定部门整体绩效指标，且绩效分解的指标应当包括产出和效益两方面。

其次是部门综合效益，即反映部门整体通过履职后所带来的综合效益，应当包括社会效益、生态效益、经济效益以及满意度类的指标，教育部门履职必然会带来社会效益指标，教育也会产生一定的经济效益，若当年涉及生态方面的宣传教育等，也会产生一定的生态效益。 不可否认的是，教育部门整体必然会带来多项效益，这要求教育部门分解整体综合效益时，要注重完整性、全面性及匹配性。

最后是部门能力建设，即对部门可持续发展方面的考量，应考虑教育部门的组织建设、制度建设、创新性建设等模块，能力建设模块应当是部门整体设定的重要组成部分。 概括来说，不可忽略部门能力建设，只有这样才有利于部门的可持续发展。

(三)合理选择绩效标准，确定目标值

绩效指标目标值即各绩效指标应达到的水平或程度，其设定应当遵循可行性、合理性、匹配性等原则，既不可过于简单，又不可脱离实际，难以实现。 目标值直接关乎教育局整体绩效评价的结果，其重要性不言而喻，因而在确定时可以依据以下四个标准:一是历史标准，即教育局上年度实施该项目所实现的目标值，依据历史标准和今年与历年的差异来确定具体的目标值，采用历史标准来衡量目标值，有利于纵向比较。 二是行业标准，即依据行业通常情况下能达到的标准，教育行业在各个时期都会出具一定的行业标准，大多数情形下，利用行业标准来衡量，有利于横向比较。 三是计划标准，是指教育局制定的类似中长期规划、年度规划、五年计划等所预先制定的目标、计划、预算、定额方面的数据，利用计划标准来衡量，有利于把握全局计划的实现程度。 四是标杆值，指的是在教育行业内、教育类项目历史上该项目达到的最优值，采用标杆值来衡量，能够产生较好的激励作用。

依据上述参考标准确定好单个指标的目标值之后，还要注重整体的匹配性，具体体现在:第一，总目标值应当与季度目标值相匹配，总目标值应当是季度目标值之和，但一般而言，季度目标值不应是年度目标值的简单均分，尤其是满意度类的指标；第二，预算执行的目标值应当与各指标的目标值相匹配，即预算使用达50% 时，目标值的实现程度理论上也应达到50%；第三，年度目标值应当与长期规划中设定的目标值相匹配，尤其是长期规划中已经做出明确规定的。

四、结束语

构建科学的部门整体绩效目标，设计合理的绩效指标体系，既攸关预算绩效管理的结果应用，也将与教育部门的预算安排、激励与约束相挂钩，已经成为教育领域部门预算整体绩效管理的重中之重。 实践中，教育领域的部门整体绩效目标体系构建尚存在诸多难点、堵点，急需立足客观实际，以“职能—规划—重点任务” 为主线，递推设计绩效目标体系的逻辑框架。 在此基础上，结合资金特点(重点是项目支出)设计指标体系，并根据合理的绩效标准确定目标值。