王 卓，周 蓉，2

（1.四川大学公共管理学院 四川 成都 610031；2.西藏大学经济管理学院 西藏 拉萨 850000）

2020年3月习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上指出，要“推动减贫战略和工作体系平稳转型，统筹纳入乡村振兴战略，建立长短结合、标本兼治的体制机制。”[1]中央第七次西藏工作座谈会强调聚焦西藏发展不平衡不充分问题，加快推进高质量发展，“要在巩固脱贫成果方面下更大功夫、想更多办法、给予更多后续帮扶支持，同乡村振兴有效衔接，尤其是同日常生活息息相关的交通设施、就医就学、养老社保等要全覆盖。要培育扶持吸纳就业的能力，提供更多就业机会，推动多渠道市场就业。要培养更多理工农医等紧缺人才，着眼经济社会发展和未来市场需求办好职业教育，科学设置学科，提高层次和水平，培养更多专业技能型实用人才。”[2]国内外反贫困理论普遍认为教育对缓解贫困有至关重要的作用。西藏充分发挥教育扶贫的基础作用，本着“教育强民、技能富民、就业安民”的扶贫原则，形成全覆盖、广资助的“学习+培训+就业”一揽子扶贫模式。在绝对贫困向相对贫困转型的后扶贫时期，系统分析西藏教育扶贫政策体系，深入研究西藏教育扶贫长效性的挑战、问题与完善路径，对巩固脱贫成效、防止脱贫人口返贫、实现西藏长治久安和高质量发展具有重要意义。

一、文献综述

教育扶贫强调将公共教育资源向贫困地区倾斜，切断贫困的恶性循环。[3]丰富的扶贫实践深化了教育扶贫的内涵，利益相关者视角认为教育扶贫是“用扶智的方式，通过对贫困地区的贫困人口进行科学技术的培训和人文素养的提高，使得其他利益相关者共同受益或摆脱贫困的一种脱贫方式。”[4]教育研究视角认为教育扶贫就是“通过有针对性的帮扶举措，提高贫困人口的劳动技能和基本文化素质，帮助他们掌握脱贫致富本领，达到可持续脱贫。”[5]区域研究视角认为农村教育扶贫是“由政府主导，市场、社会组织和群众协同推动的，以助力教育发展为内生动力，通过改变农村贫困群体的思想观念、生存技能和生活方式进而推动贫困地区经济社会进步，实现人口再生产和物质再生产协调发展、相得益彰的一种扶贫形式。”[6]乡村振兴战略视角下的教育扶贫是指“在乡村振兴战略目标的指导方针下，以扶智为目标，通过分析不同贫困地区贫困人口的致贫原因，结合贫困人口教育意愿及需求，调整原有的教育方法和教育途径，有针对性地提供教育精准帮扶措施，提升贫困人口专业知识和劳动技能素养，激发其内生发展动力，在阻断贫困的代际传递基础上实现脱贫减贫的一种扶贫方式。”[7]

随着教育扶贫的深入推进，新时期的社会经济形势和贫困状况对教育扶贫机制提出了新要求。教育扶贫机制是指“教育扶贫系统内部及其与外部之间的有机制约关系及其运行机理”，[8]进一步讲就是“将教育扶贫理念、政策与实践有机衔接，将扶贫理念融入政策文本，以政策文本指导扶贫实践，以实践促进政策的创生，进而推动理念的更新与发展。”[9]教育扶贫机制包含“教育扶贫主体博弈机制、教育扶贫对象精准识别机制、教育扶贫项目精准运行机制、教育扶贫精准考核及监督机制等。”[10]教育扶贫机制的有效运转在于通过“政策制定、贫困识别、措施执行及脱贫巩固四个行动阶段的贯彻执行来体现教育扶贫政策的价值蕴含。”[11]教育扶贫机制的良好运行可以为贫困地区有效提供人才支撑，保证脱贫成效，促进贫困地区协调发展。[12]然而，教育扶贫具有见效慢、周期长的特征，教育扶贫机制的运行中也出现了对部分贫困群体的排斥现象，[13]教育扶贫机制长效性的缺失最终导致了脱贫后又返贫的扶贫陷阱。[14]只有建构教育扶贫长效机制，才能真正实现教育脱贫。教育扶贫是可持续发展的重要保障，后扶贫时代应重视农村教育反贫困的长效性，[15]为提升贫困群体的可行能力奠定基础。

综上可见，既有研究在教育扶贫理论内涵与教育扶贫机制上已取得诸多成果，但聚焦西藏教育扶贫机制及其长效性的研究却鲜见。本研究基于实地调查，拟在系统梳理西藏教育扶贫政策体系及其运行成效基础上，针对巩固西藏脱贫成果、防止大规模返贫的现实要求，分析西藏教育扶贫机制运行中面临的主要挑战与问题，研究建立和完善西藏教育扶贫机制长效性的路径。

二、西藏教育扶贫的内涵及其特殊性

西藏教育扶贫的内涵紧扣“扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何扶”的逻辑，包含教育扶贫目标、对象、过程、实践及效果五个方面的内容。教育扶贫目标强调通过教育扶贫，积累人力资本，提升贫困人口可持续脱贫能力，阻断贫困代际传递。教育扶贫对象重点指接受学历教育和非学历教育的贫困受教育主体，同时因西藏教育扶贫特殊路径，教育扶贫对象延伸到整个西藏教育系统。教育扶贫过程是教育扶贫的开展过程，即扶贫对象的识别、帮扶、考核、监督等管理。教育扶贫实践指具体的教育扶贫政策措施，是教育扶贫的核心，涵盖了教育扶贫的相关政策内容，如教育投入、教育资助、教育帮扶、教育就业、教育援藏等政策措施。教育扶贫效果即教育扶贫目标的实现程度，一般使用教育扶贫投入与教育扶贫产出的最优结果代替。本研究认为西藏教育扶贫是指通过教育投入、教育资助、教育帮扶等措施，改善西藏教育环境与教育质量，优化西藏及其贫困地区的教育体系，提升西藏贫困人口人力资本与可行能力，阻断贫困代际传递，实现西藏可持续稳定脱贫的扶贫方式。

在大规模扶贫开发以及精准扶贫战略实施过程中，西藏内外部环境的特殊性，决定了西藏教育扶贫政策的特殊性。首先是西藏内部环境的特殊性，主要表现在自然、社会、经济、文化等方面。西藏自然环境呈现出地域辽阔、高寒缺氧、交通不便、信息闭塞、自然灾害频发，以及农牧民生存环境较差、农牧民居住分散、农牧区教育以寄宿制学校为主等特点。在社会发展方面呈现出社会发育程度低、社会发展滞后、人口受教育水平低、城乡发展不平衡不充分，以及公共服务水平较低、供给能力较弱等特点。西藏经济发展总体水平较低，投资拉动特征突出，短板较多。文化方面宗教的消极影响难以根除，部分农牧民仍存在轻学校、重寺庙的现象，加上讲因果、重来世等观念，导致农牧民自我发展意识不强、自主脱贫的积极性不高和内生动力不足。内部环境限制了西藏现代教育发展的速度和质量。

其次是西藏外部环境的特殊性。西藏位于祖国西南边陲，与印度、不丹、尼泊尔等国毗邻，与克什米尔地区接壤，地缘政治特点突出，境外敌对势力、分裂势力的干扰和破坏频发，是我国重要的国家安全屏障。西藏作为面向南亚开放的重要通道，其对外开放与稳定发展对教育及人才的培养提出新的要求。而西藏人才基数小、人才储量低、人才质量参差不齐、专业技能型人才紧缺，进一步凸显了西藏教育扶贫政策的特殊性。这种特殊性体现在西藏教育扶贫兼具政治、经济、社会、民生等多目标导向，从而使西藏教育扶贫政策体系及其运行显得尤其复杂。

三、西藏教育扶贫政策体系及其实践

我国教育扶贫政策整体上历经了普惠教育扶贫阶段，专项教育扶贫阶段，精准教育扶贫阶段，教育扶贫目标从重点保障贫困群体受教育权利到全面促进贫困个体内生发展。[16]《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》将“着力加强教育脱贫”作为决战决胜脱贫攻坚战的“五个一批”实践的内容之一，通过教育资助、教育投入、教育就业、教育帮扶实施教育扶贫工程，阻断贫困代际传递。《教育脱贫攻坚“十三五”规划》强调“促进教育强民、技能富民、就业安民，坚决打赢教育脱贫攻坚战”。西藏教育扶贫政策以农牧区和建档立卡贫困人口为重点，实施教育扶贫项目及教育脱贫“三二一”工程①，确定了以改善贫困地区教育办学条件、完善学生资助体系、创新教育援藏形式、开展农牧民职业技能培训、实施积极就业为扶贫途径，推进义务教育均衡发展，率先实现十五年免费教育，瞄准教育最薄弱领域和最贫困群体，努力实现教育强民、技能富民、就业安民。通过完善学生资助政策体系，实现从学前教育到高等教育全程资助，全面消除因学致贫现象，形成了“教育投入、教育资助、教育援藏、教育就业和教育结对帮扶”为主要内容的教育扶贫政策体系。

（一）西藏教育投入政策及其运行

西藏教育投入是以增加教育经费为手段，改善各级各类学校办学条件，保障农牧民子女接受教育的扶贫方式。精准扶贫期间，西藏对各级各类学校基础配套设施进行整体改善，针对易地扶贫搬迁安置点学校进行扩容与基础设施整改完善，保证易地扶贫搬迁子女入学。西藏教育经费投入始终向深度贫困、高寒高海拔、艰苦地区倾斜，侧重深度贫困县（区）学校基本建设，全面提升农牧区教育水平。教师是学校正常运转的基础，西藏不断补充义务教育阶段教师数，加强乡村教师队伍建设，“十三五”以来，西藏向高海拔艰苦边远地区学校补充教师1万余人，对基层中小学教师开展培训累计6.5万人次。西藏基层教师类型为在编专任教师、援藏教师、“三支一扶”②教师、从上级学校选派的支教教师等。截至2019年底，西藏教育系统教职工65098人，其中义务教育阶段教师40846人。2019-2020学年，西藏学前教育毛入园率、小学净入学率、初中毛入学率、高中阶段毛入学率、高等教育毛入学率分别达到84.42%、99.71%，、102.88%、86.62%、47.65%。③西藏强化控辍保学，严格执行《义务教育入学通知书》《保学合同书》《限期复学通知书》《处罚决定书》等“四书”制度，完善对辍学生的登记、报告、劝返，将核查出的建档立卡贫困家庭学生5213人全部劝返。西藏教育投入改善了教育教学环境，实现义务教育均衡发展目标，方便农牧民子女就近入学，实现“有学上”的目标。

（二）西藏教育资助政策及其运行

教育资助是免除贫困生相应教育费用的一种扶贫方式。西藏实行学前到高中阶段15年免费教育政策，1985年起国家对西藏农牧民子女接受义务教育实行“包吃、包住、包学习费用”的“三包”政策。2012年西藏创新教育“三包+营养”模式，覆盖义务教育阶段所有农牧民子女，将学前教育、中职教育、普通高中教育阶段农牧民子女在校生纳入营养改善计划范围。从2016年开始，逐步提高“三包”标准（如图1），以及内地西藏初、高中班、中职班学生补助标准，落实贫困家庭子女高等教育免费政策④。西藏将贫困家庭在读子女纳入国家助学金、国家助学贷款等资助范围。实行高等教育免费政策，鼓励各地县本级财政分担贫困家庭子女接受高等教育的费用，同时对非建档立卡贫困大学生给予资助。如拉萨市墨竹工卡县从2016年起给予墨竹籍建档立卡贫困户在校大学生区外就学补助每人每学年5000元，区内就学补助每人每学年3000元。日喀则市吉隆县吉隆镇每年每位区内就学大学生资助2000元，区外就学大学生资助3000元。同时，进一步完善区内外大中专学生和内地西藏班学生参与城镇居民基本医疗保险政策，建立在校生医疗商业保险、校园内外意外伤害保险制度。目前，西藏已经形成覆盖学前教育、义务教育、高中阶段教育（含中职）、本专科生教育、研究生教育等的学生资助政策体系。教育资助政策有效缓解了“因学致贫”问题，促进人力资本的长期投资，提升贫困家庭劳动力素质和文化水平，促进西藏整体人力资本提高和科技进步。

图1：西藏教育“三包”2016-2019年度补助标准（元）

（三）教育援藏政策及其运行

教育援藏包含人才援藏、资金援藏、物资援藏、技能援藏等帮扶形式。自1984年国家实施援藏政策以来，除了内地西藏班、内地中职班、职业教育东西协作计划，教育援藏形式不断丰富，建立了东中部职教集团、民办本科高校对口帮扶机制及高校对口支援机制，形成了组团式教育援藏模式，西藏全区受援中职学校与东中部7个职教集团和13所民办本科高校建立起对口帮扶关系，29所高校团队式对口支援西藏7所高校。相关各方在师资培训、教学设备、教育技术手段、合作办学、学科专业建设、基础能力建设等方面达成援助协议，通过丰富组团式教育援藏、东西部扶贫协作、内地西藏班、职业教育对口帮扶等教育援藏形式，形成教育援藏多层次扶贫体系。教育援藏不仅改善了西藏教育系统的基础设施、师资力量，而且帮助西藏培养了各类人才，有力推动了西藏现代教育体系的建立和发展，提升了群众的文化水平和知识能力，推进了区内外不同民族间交流合作，为铸牢中华民族共同体意识提供了强有力的智力支持。

表1：西藏教育事业基本情况

（四）西藏教育就业政策及其运行

西藏教育就业扶贫即采取多种措施保障贫困家庭子女以及具有劳动能力的贫困农牧民就业。一是实施高等教育人才支持计划，积极利用高校就业服务平台，为建档立卡贫困学生推送就业岗位，鼓励贫困学生积极参与就业见习、职业技能培训和创业培训并给予补贴。二是贫困大学生基层就业优先录用，在基层就业选拔时优先推荐和录用建档立卡贫困家庭高校毕业生。三是开展贫困学生就业教育与引导，帮助贫困高校毕业生树立正确的择业观念，实现就业脱贫。引导未就业高校毕业生转变就业观念⑤，帮扶单位和个人向未就业建档立卡贫困学生推荐企业就业岗位。同时，西藏提供多种基层就业渠道，如自2019年开始实行乡村振兴专干招考计划，一方面缓解高校毕业生就业压力，另一方面为西藏基层治理投入人才力量。四是建档立卡贫困家庭中的“两后生”⑥接受“3+2”或“1+2”职业教育专项招生。在公益性职业技能培训方面，西藏每年安排200万元专项资金对全区44个深度贫困县农牧民用于种养殖、农牧产品加工、畜禽疾病防治、民用建筑等职业技能培训转移就业，全区11所中职学校和部分县级职教中心积极开展种养殖、保安等各类培训。2019年上半年全区培训1731人，其中订单定向培训人数450人，培训后实现就业人数175人。五是开展就业援藏，援藏省市和中央企业等公开招录和选拔西藏籍毕业生，与西藏各地签订就业项目，提供就业岗位，缓解西藏就业压力。稳定就业可化解贫困地区“读书无用论”思潮，解决就业水平差距、缓解就业压力下贫困家庭子女就业难的困境。教育就业激发了贫困人口内生动力，有利于其树立自立自强改变生活面貌的信心，促进其市场融入、生产生活方式的转变以及社会流动，从而巩固脱贫成效和防控返贫。

（五）西藏教育结对帮扶政策及其运行

教育结对帮扶是外推内生动力的扶贫形式，面向贫困地区学校、教师、学生及劳动力开展送教下乡、送培下乡等帮扶。一是城乡学校结对帮扶。城镇学校结对帮扶基层学校，县城以上学校与乡镇以下学校结对，通过开展教育教学管理经验交流、优秀教师轮岗交流、学校行政管理人员挂职培训，提高学校及教师教育教学水平。二是送教下乡。每学期组织两次优秀教师和教研人员送教下乡活动，开展教学研究、讲示范课，引导教师在实践中学习。三是送培下乡。选派专业技术人员，对贫困人口进行技术指导培训，提高贫困群众的实用技术水平，实现增收致富。四是帮扶贫困学生长效机制。教育系统教职工和党员干部一对一与贫困学生“结亲戚做朋友”，对义务教育阶段特殊学生送教上门，帮助因病、因残不能入学学生掌握基础知识或生活技能，并给予物质帮扶。五是调动社会力量参与脱贫攻坚，动员社会组织、企业等结对帮扶建档立卡贫困户。六是强化控辍保学，以结对帮扶形式及时关注反馈贫困学生辍学情况，引导贫困家庭与学生认识教育的重要性。通过结对帮扶把现代的思想观念、先进的教育教学理念、文明的行为规范、科学文化素养、生产生活方式等传递到贫困地区及贫困群众，从多方面促进贫困地区和贫困人口发展。

四、西藏教育扶贫政策长效性面临的挑战与问题

（一）西藏教育扶贫政策长效性面临的挑战

1、脱贫成果巩固拓展对教育扶贫政策长效性的挑战

西藏内外部环境的特殊性使脱贫人口面临较大的返贫风险。西藏部分群众仍然生活在高寒缺氧、自然环境恶劣、交通不便的地方。当前西藏仍然存在基础设施薄弱、公共服务水平低，社会生产要素分散、产业聚集效应差，宗教消极影响大、群众可持续脱贫能力不足等影响脱贫成果巩固的难题。[17]政府强力推进的脱贫攻坚较为重视扶贫项目和扶贫资源投入，对人力资本投入重视不足，当地大部分劳动力多从事简单重复、较低报酬的工作，且仅能适应低水平技能培训，一系列教育扶贫政策难以在短期内将贫困群体转型为高技能职业农牧民和适应现代发展的高素质人才，对贫困家庭脱贫能力和内生动力的培养不具有长效性，贫困人口脱贫具有脆弱性，返贫风险高。

2、绝对贫困向相对贫困转型对教育扶贫长效性的挑战

西藏扶贫开发具有政策扶贫为主的鲜明特点，政府政策补贴和转移性支付是西藏贫困人口的主要收入来源。在绝对贫困问题解决之后，如何治理因思想观念、教育文化、内生动力、可行能力等不足带来的相对贫困问题将挑战教育扶贫政策的长效性。西藏相对贫困是多维度的，其中收入维度的相对贫困表现在城乡收入差距（见图2）、区域间收入差距（见图3），以及群体内部贫富差距等导致的社会两极分化。社会维度的相对贫困表现在阶层差异，西藏历史性原因带来的资源和机会的不平等等结构性问题，使贫困农牧民难以在短时间内与处于社会经济中上层的群体进行竞争，教育扶贫也很难从根本上促进社会流动。此外，住房、医疗、技能、资产等维度的相对贫困也从多个方面挑战教育扶贫政策的长效性。

图2：西藏贫困群众年人均可支配收入与西藏农牧民人均可支配收入比较

3、乡村振兴战略的实施挑战教育扶贫的长效性

脱贫攻坚与乡村振兴战略的有效衔接需要教育扶贫具有长效性。乡村振兴战略关注农牧民的农业生产能力、农村治理能力与农牧民人力资本建设能力。这些能力的建设，迫切需要巩固教育扶贫政策体系，更需要强化教育扶贫长效机制，为发展农村生产力提供急需的有用人才和农业技术支撑。但西藏教育生态环境脆弱、城乡教育发展不平衡不协调问题依然存在，优质教育资源总量供给不足、城乡教育资源分配不合理，技术型农牧民不成规模。西藏教育贫困问题不适应乡村振兴战略的实施，挑战教育扶贫的长效性。

图3：2019年西藏七地市城乡居民人均可支配收入比较

（二）西藏教育扶贫政策长效性面临的主要问题

1、西藏教育扶贫政策在实践中偏重短期效应，忽略人力资本积累的内在逻辑

事实上，教育扶贫政策很难在短期内见到立竿见影效果。实践中大多把教育扶贫当作脱贫攻坚考核评估的一项政治性任务，较少关注教育对贫困人口人力资本、可行能力，以及可持续生计培育等根本性因素。扶贫利益相关方出于起点低、阻力小、收效快的考核考量，多以“九年义务教育巩固率、义务教育基本均衡县比例”作为区域性整体贫困的衡量指标，在教育扶贫政策着力点上偏重基础教育，对学前教育、特殊教育政策的关照和供给不足，对贫困人口人力资本积累的内在逻辑缺乏关照，尚无针对教育扶贫政策执行成效的综合评价。政府主导的教育扶贫政策侧重物质供给和财政帮扶，虽然十五年免费义务教育和建档立卡大学生的“三免一补”政策较为有效地减轻了贫困学生和贫困家庭的教育支出，但同时也使建档立卡贫困家庭自我发展动能上形成福利依赖。调研发现，贫困户对教育扶贫政策的内涵、目标与具体内容不甚清楚，也不关心，其相关认知基本上停留在“三包”“免费”等福利层面。一些基层干部对于控辍保学的理解也停留在劝返继续就读的工作层面，未能让贫困人口充分认识教育扶贫的长远意义。西藏教育扶贫政策长效性的核心问题在于没有从根本上转变学生及家长对教育与知识的认知。那些家里没有大学生的贫困家庭更不清楚有关高等教育资助、就业帮扶等扶贫措施，难以激励其子女继续求学，衍生出来的问题是贫困家庭对于教育扶贫政策的可及性弱，不利于政策实施的透明公开及在深层次上对教育扶贫政策意义的凸显。

2、西藏教育扶贫以政府自上而下的行政推动为主，缺乏多元主体的持续参与

实地调研发现，教育扶贫政策大多由地方教育部门执行。对贫困群体的技能培训、转移就业、普通话培训等，教育、人力资源与社会保障、产业扶贫组等行政部门尚未形成合力。控辍保学工作纷繁复杂，但具体实践中尚未形成地方政府、学校、家庭、社会的有效联动机制和工作合力。社会力量参与教育扶贫的力度弱，仅有部分企业或社会团体偶发性捐助参与。贫困主体因制度层面缺少激励机制、自身资源禀赋较差、“等靠要”思想严重、内生动力不足等因素，也未能主动融入其中，这在一定程度上形成了扶贫陷阱，降低了教育扶贫的效果。

3、教育扶贫措施本身缺少长效性

一是西藏教育扶贫经费以国家财政补助为主，资金缺口较大。调研发现，西藏易地扶贫搬迁安置点安置学生数量较多、教育基础配套设施欠账多，尽管近年来西藏教育支出占公共财政总支出保持在12%左右（见表2），但由于本级财力弱，教育投入总量不足，安置点学校的教育基础设施不能满足学生就近入学需要。二是师资配置不足。教师队伍数量不足，结构不合理。调研中发现：昌都市江达县2019年秋季学期共缺教师709名。入园幼儿2348人，正式在编并在学前岗位任教的教师仅有31名，学前教师缺口数为241名。此外，生物、物理、化学、音乐等专业学科教师也较为短缺。三是农牧民职业教育培训及就业培训缺乏长效机制。因西藏贫困人口中文盲占比高，文化程度严重偏低，认知能力有限，普通话沟通能力弱等，导致各种培训效果不佳。[18]同时，因职业技能培训内容与市场脱钩、培训信息传递不畅、培训方式缺乏创新、培训实效低等影响农牧民生产生活条件的改善，进而影响农牧民职业发展和转移就业能力的提升，制约西藏农牧业现代化的发展，同时在很大程度上影响农牧民对政府政策的评价与信心。[19]调研发现，那曲市班戈县佳琼镇，2019年全镇总劳动力1475人，其中建档立卡劳动力592人，建档立卡劳动力中可流动劳动力78人，流动性很弱。2019年阿里地区共计培训贫困群众1238人，培训后就业仅545人。2020年吉隆县吉隆镇转移就业125户210人，稳定就业仅27人。拉萨市柳梧新区易地扶贫搬迁户对村干部按其就业意愿安排的工作岗位不满意，多次要求更换轻松、收入高的工作。同时，因教育收益的滞后性，部分贫困人口教育扶贫意识弱，以照顾孩子、打工等理由不愿参与教育扶贫培训项目。四是结对帮扶以物质帮扶或学生学业帮扶为主，未充分发挥“智志”双扶的作用，缺少对贫困人口脱贫信念、发展规划、思想观念等方面的帮助和指导。

五、关于建立和完善西藏教育扶贫长效机制的建议

（一）进一步理顺西藏教育扶贫的运行机制

教育扶贫机制是教育扶贫理念、政策、实践的有机结合，直接关系到教育扶贫目的的达成。西藏教育扶贫政策体系复杂多样，从系统上讲，涉及财政、人力资源与社会保障、教育、扶贫等多部门的协作，涉及从自治区到县（区）、乡（镇）、村（局）多层级不同行为主体的参与。理顺教育扶贫机制应遵循“主体-目标-行为”逻辑，主体逻辑关涉谁来行动，目标逻辑关涉教育扶贫为何开展，行为逻辑关涉如何开展教育扶贫。

教育扶贫主体是指直接参与教育扶贫政策实施的组织或个人，包括政府、企业、社会组织、学校等。因西藏扶贫环境的特殊性，应充分发挥政府投入的主导作用，坚持“专项扶贫、行业扶贫、金融扶贫、社会扶贫、援藏扶贫”五位一体大扶贫格局。统筹整合各种资源，推动财政投入、金融投入、企业投入和社会投入继续向贫困地区，尤其是向深度贫困地区集聚，以形成强大政策合力，为巩固脱贫成效，实现可持续脱贫提供坚实保障。但贫困人口作为教育扶贫的主要目标对象，应被纳入教育扶贫主体，培育贫困人口主体责任感，引导其参与到教育扶贫相关决策中，努力提高教育扶贫对象的参与度，提升教育扶贫精准度。

西藏教育扶贫以农牧区建档立卡贫困家庭、农村贫困残疾人家庭、农村低保家庭、农村特困救助供养人员贫困家庭中接受学历教育的学生和非学历教育的劳动力为重点对象，教育扶贫目标是提升贫困群众对教育的可及性和获得感，激发贫困群众通过教育脱贫致富的自信心和行为自觉，使贫困人口增强风险抗逆力，实现生计可持续。教育扶贫基于人力资本理论所主张的教育助力能力提升，具有提高经济获得的正向促进作用。实现路径是通过教育掌握资源禀赋的利用技能，增强生产能力，实现可行能力。对西藏而言，外部援助重要，但农牧民的自我发展能力更为重要。自我发展能力可以通过教育扶贫获得。针对教育扶贫对象的行为设计约束与激励机制，强化共同责任，激发贫困人口与家庭的自我发展能力，充分培育扶贫脱贫内生动力。

教育扶贫实践是落实教育扶贫政策与项目实现教育扶贫目标的行动环节，是实现“真扶贫、扶真贫”的过程，是检验教育扶贫理念是否有效、教育扶贫政策是否精准的重要内容。教育扶贫实践有两条路径，一是“识别-帮扶-管理”的动态管理过程，二是“投入-资助-帮扶-就业”的执行过程。教育扶贫实践应以精准识别为前提，以精准帮扶为手段，以过程管理为保障。应通过多部门合作完善教育扶贫对象动态管理档案，对教育扶贫对象的识别、帮扶、管理、评估、退出建立数据监测系统，并将监测数据与学校贫困学生数据、人力资源与社会保障培训与就业数据进行并轨管理。应根据帮扶对象的致贫原因及需求，精准实施帮扶措施，结合动态监管，形成“有进有出、动态管理”的扶贫管理机制。

表2：西藏公共财政总支出及教育支出比较

（二）建立和完善西藏教育扶贫长效机制的建议

1、建立和完善教育扶贫多元主体互动机制

由于西藏政治、经济、历史、文化以及区位的特殊性，首先要进一步强化政府在教育扶贫长效机制中的主体性与主导作用。其次，应充分调动多方参与贫困治理的积极性，推进援藏单位在教育扶贫中参与的深度和广度，发挥援藏省市、企业、学校在教育扶贫长效机制中的作用，形成政府、市场、社会多元利益联结与协同共治，激发教育扶贫活力和长效力。再次，要把贫困人口纳入教育扶贫计划中。长期的外部援助弱化了贫困主体的主观能动性，单一目标导向的教育扶贫政策不利于培育贫困主体的人力资本。应创新教育扶贫政策设计，降低过度帮扶对贫困人口的负向激励，整合学校教育、社会教育、家庭教育资源，真正对贫困主体进行增权赋能，改善贫困农牧区教育环境和树立正确的价值导向，使教育扶贫发挥“四两拨千斤”的长效功能。

2、进一步完善精准可持续的教育扶贫帮扶模式

教育扶贫的实现路径是依靠教育使贫困人口完成知识、技能等成果向现实生产力转化，实现脱贫的可持续性，即教育产出服务于社会经济的过程。[20]教育扶贫帮扶措施要更符合贫困人口心理、行为的特点，并不断深入到贫困个体能力发展与文化自觉的内源性扶贫中。[21]首先，要加强对贫困人口的人文关怀，明确贫困人口生产生活需求与精神生活需求，落实构建以村两委、驻村工作队为助推的村居社区教育帮扶，同时针对教育扶贫对象的行为做到正确约束与激励结合，强化共同责任，激发贫困人口与家庭的自我发展能力。尤其对职业技能培训后积极就业贫困人口给予正向激励，对培训后不愿就业贫困人口给予政策约束。其次，促进民族特色文化与教育扶贫的融合，以不同资源禀赋与教育需求为出发点，促进本地文化与现代文化的融合，加大农村书屋、非物质文化遗产等公共文化产品的供给与传承。再次，创新东西部扶贫协作和教育援藏帮扶内容和形式，有效发挥内地西藏班（含中职班）人才培养优势。研究表明，内地西藏班教育成效显著。[22]近四十年来，累计向西藏培养输送中专以上各级各类人才5.6万人。[23]但是，由于自然环境与历史遗留等问题，边远农牧区教育发展较为滞后，师资队伍、教学质量均显薄弱，农牧民子女考入内地西藏班的数量较少。可适当增加内地西藏班在农牧区的招生比例，缓解西藏城乡教育发展差距，促进西藏教育均衡发展。同时，注重教育扶贫由外源性帮扶向内生性的转变，融合教育援藏与就业援藏政策，形成订单式培养，实现富余劳动力高质量就业和创收。

3、进一步完善教育扶贫政策的协同保障机制

推进教育扶贫政策与脱贫成果巩固拓展、相对贫困治理、乡村振兴的政策协同。首先，要完善制度保障。加大教育投入力度，以补齐乡村教育发展短板，完善乡村教育配套设施，加大乡村教师培养力度，合理配置教师队伍结构。有效吸纳未就业高校大学生补充学前教育师资队伍，提升学前教育双语教学质量。其次，完善教育扶贫监督考核机制，将继续教育、稳定就业等纳入考评体系，克服教育扶贫效果考评弊端，增加教育扶贫的有效性。再次，要完善教育扶贫政策体系，将教育扶贫政策转为长效公共福利保障政策。落实和保障不同类型贫困家庭及子女的受教育权利。监测基础教育完成后的入学与就业动态。加强职业教育扶贫，以培育新型职业农牧民为着力点，通过产教融合，壮大农牧业实用人才队伍。支持和鼓励完成高等教育的贫困生投身基层治理与乡村振兴，促进西藏经济社会可持续发展。

[注 释]

①“三二一”工程是指实施基础教育均衡发展计划、职业教育富民行动计划、高等教育人才支持计划，完善学生资助政策保障体系、脱贫攻坚支撑体系、落实教育结对帮扶实施方案。

②“三支一扶”是指高校毕业生到农村基层从事支教、支农、支医和扶贫工作。

③2019-2020学年初全区教育基本数据公告http://edu.xi⁃zang.gov.cn/6/28/1459.html

④高等教育免费政策即三免一补，免学费、住宿费、书本费，补助生活费。

⑤2020年9月及2021年4月通过对400名西藏籍贫困大学生问卷调查发现，79%的受访者仍以公务员、事业单位为第一就业意向。

⑥两后生指初中、高中毕业后未继续升学且闲散在社会上的青壮年富余劳动力。